論小城鎮的公共產品供給

焦成煥

(上海大學 社會科學學院，上海200444)

小城鎮既是城市的產業、文明、文化向農村輻射的基地，也是農村勞動力轉移、人口轉移、產業升級、質量提高的空間載體。近年來，隨著中國城鎮化的快速增長，小城鎮發展速度虛高、土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度、農民的土地被城鎮化而農民及家屬卻沒有被城鎮化等問題仍普遍存在。在新的形勢下，小城鎮建設要從過度強調土地城鎮化到土地、人口、經濟和社會城鎮化的全面發展，推動小城鎮發展由規模擴張向質量提升轉變，公共產品的供給至關重要。

一、小城鎮公共產品的含義

公共產品思想最早是由英國著名學者霍布斯(1657)提出的，此后，大衛·休謨、亞當·斯密、約翰·穆勒在其著作中都涉及了公共產品思想。一般認為，公共產品一詞是林達爾(1919)首次使用的，但最先賦予它形式化定義的是薩繆爾森。薩繆爾森從非競爭性角度對公共產品進行了闡釋，并將公共產品定義為:“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少?！彼_繆爾森在其著作《經濟學》中對公共產品的定義進行了進一步補充，他認為，公共產品“是指這樣一類產品，將該產品的效用擴展于他人的成本為零，無法排除他人參與共享”，“是一種向所有人提供和向一個提供時成本都一樣的物品”，“是指那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品”［1］。可見，薩繆爾森是從非競爭性和非排他性兩個方面定義公共產品的。根據薩繆爾森所闡述的非競爭性和非排他性特征來定義的公共產品，同時結合小城鎮規模小于大城市、并為大部分從事非農業生產或服務的人群所集居的社區這一特征，本文將小城鎮公共產品定義為:在小城鎮范圍內，為滿足其社會公共利益和公共需求而提供的，具有一定非競爭性和非排他性，要求在一定范圍和制度下進行的物品和服務的總和。

從公共產品的受益范圍來看，公共產品分為全國性公共產品和地方性公共產品。小城鎮擁有一定數量的全國性公共產品，如國防等，但小城鎮的大多數公共產品屬于地方性公共產品。不管是全國性公共產品還是地方性公共產品，小城鎮公共產品的類型大都可以遵循公共產品的分類標準分成以下兩種類型:一類是純公共產品，是指同時具有完全非競爭性和非排他性的物品和服務，這一類公共產品在實際中數量不多，所以一般將具有充分非競爭性和非排他性的物品和服務計入純公共產品的范疇;另一類是準公共產品，小城鎮準公共產品是不完全或不同時具有非競爭性和非排他性的物品和服務，是介于純公共產品和私人產品之間的產品，具有效益上的外溢性、消費上的排他性、消費上的部分性等特點。它又可以分為接近于純公共產品的準公共產品、中間性準公共產品、接近于市場產品的準公共產品三類。其中，小城鎮教育、科研、公共衛生、基礎醫療、社會保障、科技推廣示范等屬于第一類準公共產品，技能培訓、信息技術服務等屬于第二類準公共產品，有線電視、自來水工程、娛樂、體育設施等屬于第三類準公共產品。

二、小城鎮公共產品供給機制分析

對純公共產品有效供給的描述是薩繆爾森提出的，因此，一般把公共產品有效供給規則稱為薩繆爾森規則。薩繆爾森規則指出，純公共產品有效供給是這樣一種狀態，當公共產品與每一種私人產品的邊際轉換率等于所有家庭邊際替代率之和時，就實現了公共產品的帕累托最優供給。從理論上講，帕累托最優的效率準則適用于純公共產品的最優提供，同樣也適用于小城鎮公共產品的最優供給。

假設某小城鎮R中只有兩個消費者(i=1，2)，xi是該鎮內消費者i所擁有的私人產品，G為該鎮消費的公共產品，Wi為消費者i的資源稟賦，C為公共產品G的生產成本。假定xi、G、Wi、C都可以用貨幣來度量，G的供給是連續的。

根據帕累托最優的含義，在給定消費者2的效用水平下，另一個消費者1的效用實現最優，則此時的資源配置(x1，x2，G)在小城鎮范圍內達到帕累托最優，可以表示為:

經過整理可以得到如下關系:

從式(4)我們可以看到，方程左邊是公共產品的邊際成本，可以用MC表示，方程右邊是兩個消費者用私人產品替代公共產品的邊際替代率MRSxiG。(4)式可以進一步表示為:

(5)式就是薩繆爾森規則的數學表達式。

現實中，小城鎮公共產品由全國性公共產品和地方性公共產品組成，而全國性公共產品是由中央政府統一供給的(Gn)，地方性公共產品是由地方政府供給的(Gl)，此時，公共產品G=Gn+Gl。在此種情形下，我們對兩個消費者模型的帕累托最優進行重新考核，可以得到以下結果:

從上面的結果可以看到，在具有帕累托效率的資源配置下，一個小城鎮中所有消費者的私人產品、該區域內的全國性公共產品和地方公共產品之間的邊際替代率之和等于生產全國性公共產品和地方公共產品的邊際成本，這實際上與純公共產品最優供給的薩繆爾森條件是一致的。

小城鎮公共產品的帕累托最優條件表明，小城鎮公共產品的有效供給依賴于地方政府的行為，以及地方政府與中央政府、地方政府與私人投資者之間的關系，而且小城鎮公共產品的有效供給不僅是一個總量問題，也是一個結構問題。因此，要實現小城鎮公共產品的有效供給，在增加公共產品總量的同時，更要合理確定小城鎮供給中全國供給公共產品、地方供給公共產品和區域內私人產品的比例。同時，小城鎮公共產品的有效供給能夠引導生產要素的合理流動，引致微觀經濟活動地域空間聚集和區域生產力布局優化，從而促進小城鎮經濟持續發展。

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三、小城鎮公共產品供給模式

公共產品供給模式是從供給主體和運行機理的角度來配置公共資源的方式。從公共產品供給的實踐來看，公共產品供給主要通過政府供給、私人供給、自愿供給和PPP供給等模式，這些模式以不同的主體、不同的方式和渠道，并遵循不同的原則籌集資金、決策使用資金去向并予以監督。小城鎮公共產品供給是公共產品供給的內容之一，是公共產品供給模式在小城鎮領域中的具體運用。

1.小城鎮公共產品的政府供給。公共產品的非競爭性和非排他性賦予公共產品一個重要特征——外部性，而外部性導致私人供給必定存在效率或福利損失，這就決定了公共產品的提供只能依靠公共部門。因為如果通過市場方式提供公共產品，實現排他的成本高昂，在規模經濟上也缺乏效率，不會產生充分供給，因此，政府提供公共產品是公共產品供給的主要形式。

在市場經濟條件下，政府提供公共產品是在市場進行資源配置的基礎上進行的，有效的政府行為是對市場機制的糾正和補充。小城鎮公共產品的政府供給模式的主要特點包括:一是決策機制，它是政府根據小城鎮經濟社會發展的需要、規模和結構，決定成本補償的原則和標準。二是使用機制，公共財政支出一方面要求政府職能到位，屬于政府所盡的職責財政要予以保證，政府職能和財政供給范圍限定在小城鎮的基礎設施、科教文衛、社會秩序、社會保障、環境保護等領域;另一方面要求政府職責不可缺位，避免直接參與市場競爭，干涉市場生產行為［2］。三是籌資機制，政府提供公共產品的財力基礎是公共財政收入，公共財政收入屬于全體大眾，政府主要通過公共預算收支彌補公共產品的成本。四是激勵約束機制，政府、公民、公民代表是一種委托代理關系，政府內部、公民與公民代表、公民代表與政府之間同時存在監督制約問題。

2.小城鎮公共產品的私人供給。20世紀六七十年代以來，許多自由主義經濟學家開始懷疑政府作為公共產品唯一供給者的合理性，進而轉向了市場提供公共產品的研究。科斯研究表明，一向認為必須由政府經營的公共產品也是可以由私人提供的。德姆塞茨也指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業可以有效地提供公共物品。小城鎮公共產品的私人供給是公民個人、營利組織或自愿聯合體根據需求，以營利為目的供給公共產品，以收費、交費補償其供給成本的供給模式。按照林達爾均衡的基本條件，公共產品在一系列的約束下可以達到市場供給均衡，實現對公共資源的優化配置。

小城鎮公共產品的私人供給模式的特點為:一是決策機制，個人、營利組織或受益團體作為供給主體，獨立決策是否提供公共產品，供給公共產品的內容、規模和具體方式;二是使用機制，私人提供的小城鎮公共產品具有消費的排他性，并且是收益和成本相匹配的準公共產品，如科技培訓、技術信息服務等;三是籌資機制，在小城鎮公共產品的供給過程中，私人或營利組織通過市場所提供的公共產品是由政府授權經營的，并通過對使用者收費來補償其投資成本以保證公共產品的正常提供;四是激勵約束機制，在公共產品私人供給過程中，私人或營利組織在確保公共產品質量的前提下應取得利益極大化，政府則要監督公共產品的費用收取及公共產品質量，同時還要采取各種措施有效地激勵小城鎮公共產品的私人供給。

3.小城鎮公共產品的自愿供給。小城鎮公共產品的自愿供給是除了政府供給和私人供給之外的，由個人或者單位通過自愿捐款的方式、非營利組織通過募資的方式、社區通過自愿籌資的方式，向小城鎮的社會公眾提供公共產品的供給模式。布坎南的“俱樂部理論”指出，在沒有政府強制的條件下，處于私利的一組公共物品的消費者，有意愿并且可以通過自愿協商的方式，在其成員之間達成一種聯合供給的契約來解決公共物品的供給問題，不需要政府或是市場提供。只要滿足一些嚴格假定條件，這種方式不僅能夠實現各自私利的最大化，而且由于其自身優點能夠實現集體利益的最大化。從自愿供給的動因來看，這種模式是自利與利他動機相互融合的公共產品供給方式，是在市場、政府發揮作用的基礎上進行的資源配置。根據供給主體的不同，這種模式可以分為個人自愿供給、非營利組織供給和社區自愿供給三種類型。

小城鎮公共產品自愿供給模式主要有以下內容和特點:一是公共產品的供給是以公民個人、企業或社區各自獨立、分散和自愿決策為基礎，供給主體自由決定供給的受益對象和受益項目;二是自愿供給的小城鎮公共產品主要是基礎教育、社會救助、公共福利等公益事業;三是個人及非營利組織自愿供給的公共產品的資金來源主要是無償或部分無償的捐贈收入，而社區居民之間自愿聯合提供的公共產品需要受益人以繳費出資的形式負擔公共產品的供給成本，因此，小城鎮公共產品的自愿供給要求具有一定的經濟基礎，即居民收入水平的大幅度提高;四是由于小城鎮公共產品的自愿供給包括捐(或籌)資人的直接提供和通過國家機關或中介機構間接提供，因此需要對自愿供給情況及其結果進行嚴格監督，并確保相關信息的透明度。

4.小城鎮公共產品的PPP供給。小城鎮公共產品的PPP(Public Private Partnerships)供給模式是政府的公共部門根據對公共產品的需求，提出建設項目，通過招投標確立私人部門合作伙伴，并且由私人部門負責項目的設計、建設、運營和維修，政府公共部門向私人部門付費作為對其生產成本的補償和收益的回報。公共產品的供給是政府公共部門與私人部門充分合作的結果。

小城鎮公共產品的PPP供給模式具有以下特點:一是PPP模式提供的公共產品是在政府公共部門與私人部門合作的基礎上完成的，是否提供公共產品、供給公共產品的內容和規模由政府公共部門和私人部門共同決策;二是PPP模式提供的小城鎮公共產品主要以小城鎮基礎設施為主，如大型水利設施、文化教育基礎設施、污水處理廠等;三是小城鎮公共產品的PPP供給模式是私人部門通過政府授權經營的方式，政府公共部門向私人部門付費作為其生產成本的補償和收益的回報;四是PPP模式引入了私人資本，私人部門會自覺控制公共產品的成本費用水平，政府公共部門則監督費用的收取、使用情況和公共產品的質量，由此可以提升公共資源的使用效率。

四、小城鎮公共產品的供給原則和措施

從理論上看，小城鎮公共產品的供給要正確處理好政府(包括中央政府和地方政府之間)、私人投資者之間的總量關系和結構關系，以確保生產要素區域內的合理流動，優化區域生產力布局，促進小城鎮可持續發展。從實踐上看，小城鎮公共產品以政府、私人為主體進行供給，進而保證公共產品的有效供給。這就要求在小城鎮公共產品的供給中，充分發揮政府供給的主導作用，調動社會資本的積極性，促進公共產品供給主體多元化。

1.發揮政府在小城鎮公共產品供給中的主導作用。公共產品的非競爭性和非排他性，以及在供給過程中可能出現的“搭便車”現象，使得小城鎮公共產品在由人們自愿和市場供給時，常常導致公共產品供給量不足，進而無法滿足小城鎮居民的需求。此外，小城鎮公共產品的市場交易成本較高，以及地方社會資本的相對弱小，也會阻止個人通過市場方式提供充足的公共產品。在這種情況下，小城鎮居民對公共產品的需求主要通過政府來解決，即通過政府強制稅收來為公共產品的生產提供資金，通過政府來降低公共產品的供給成本，從而滿足小城鎮居民對公共產品的需求，體現某些公共產品消費中的社會公平與公正。

2.正確處理中央政府和地方政府在公共產品供給中的關系，突出地方政府在公共產品供給中的決定性作用。薩繆爾森所闡述的公共產品最優供給規則有一個重要的假設條件，即假定政府的財政機構擁有消費者的完全信息，并了解每個個人的支付意愿和效用函數，而實際上政府很難做到這一點。在中國當前財政分權的條件下，中央財政很難知道小城鎮消費者對公共產品需求的數量、質量、范圍等偏好，這導致中央政府可能或多或少或不合理地提供公共產品，不能凸顯中央政府在小城鎮公共產品供給中的決定性作用［3］。而小城鎮地方政府卻能夠在一定程度上把握當地居民對公共產品的消費偏好，并能做到根據需求來提供公共產品，這決定了地方政府在公共產品供給中的主渠道作用。

在小城鎮公共產品供給過程中，應依據小城鎮公共產品構成上的層次性來對各供給主體進行責任劃分，一般的，全國性公共產品由中央政府提供，地方性公共產品則由相應層次的地方政府供給。但由于地方性公共產品所占的比重較大，地方政府成為小城鎮公共產品成本的主要承擔者，增大了小城鎮政府的財政壓力［3］。因此，一方面要完善中央和地方的分稅制改革，擴大地方政府的稅權，并進一步推動地方分稅改革，增加小城鎮政府財權;另一方面要完善轉移支付制度，加大中央、省級和縣級財政對小城鎮財政支持力度，加大并規范政府對小城鎮公共產品供給的財政支持，提高政府(尤其是地方政府)的支出效率，以保障公共產品供給。

3.調動社會資本的積極性，促進小城鎮公共產品供給主體多元化?，F階段，中國小城鎮公共產品供給缺口很大，政府財力有限，單靠政府供給公共產品很難及時解決小城鎮公共產品短缺問題。為此，中央和地方各級財政在努力增加資金支持小城鎮發展的同時，應推動公共產品供給主體多元化，開辟新的資金注入渠道，鼓勵、引導社會各方面資金進入小城鎮建設，對于形成小城鎮建設穩定的資金來源，從而增加小城鎮公共產品的供給十分重要。此外，公共產品供給主體的多元化還可以滿足不同消費者的需求偏好，提高小城鎮居民的社會福利［4］。具體而言，對收益和成本相匹配的準公共產品，如科技培訓，技術信息等，可以引入市場機制，采取私人供給，力爭吸引更多的社會資本，形成多元化投資主體格局;對基礎教育、社會救助等公益事業，努力調動個人、非營利組織和社區的積極性，實現自愿供給;對大型水利設施、文化教育基礎設施、污水處理、公共交通等，在經濟條件較好且管理水平較好的小城鎮可以嘗試PPP、BOT、TOT等形式實現供給。

4.完善小城鎮公共產品供給的監督保障機制。在充分發揮政府主導作用，促進小城鎮公共產品供給主體多元化的同時，還要完善公共產品供給的監督保障機制。一是對小城鎮公共產品供給逐步立法，使之制度化、法律化。在貫徹國家已有相關法律法規的同時，修改、細化和完善相關的法律法規，并根據新形勢的需要，出臺新的法律法規。二是加強對小城鎮公共產品供給資金的監督和管理。為解決小城鎮發展問題，一方面要增加小城鎮公共投資，一方面要管理好公共投資，提高公共投資的效率和收益。三是強化小城鎮公共產品供給過程的監督機制。通過成立保護公共產品消費者合法權益組織，使其成為反映公共產品消費者自身利益訴求的正常渠道和合法途徑，使消費者積極參與小城鎮公共產品供給的全過程，對小城鎮公共產品供給過程進行監督。四是充分發揮新聞媒體的監督作用，使公共資金在陽光下運轉，保證有效供給小城鎮公共產品。

［1］ 薩繆爾森·諾德豪斯.經濟學:第18版［M］.北京:人民郵電出版社，2008:320-321.

［2］ 李圣軍.農村公共產品的政府供給模式及其演變［J］.江漢論壇，2012，(5).

［3］ 蔡冬冬.中國財政分權體制下地方公共物品供給研究［D］.沈陽:遼寧大學博士學位論文，2007.

［4］ 何建春.我國農村公共產品供給制度變遷研究［D］.南昌:江西財經大學博士學位論文，2010.