PFI模式在小城鎮發展中的應用

劉 錚，陳 龍

(上海大學 社會科學學院，上海200444)

中國科學院可持續發展戰略研究組發布的《2012中國新型城市化報告》顯示，中國城鎮化水平已超過50%，上海新型城鎮化水平居全國之首(2010年上海城鎮化水平達到89.3%)。下一步的小城鎮發展將從土地城鎮化轉向人口城鎮化，目標是提高城鎮人民生活質量。而提高城鎮質量，基礎設施建設是小城鎮發展的第一步，是繁榮小城鎮經濟、保證小城鎮長期穩定增長的必要前提，也是拉動內需的強大、持久的內生動力。大規模的基礎設施建設面臨巨大的資金需求，僅憑政府財政難以支付。為此，利用中國充足的民間資本解決小城鎮基礎設施建設的融資問題，尤其是借鑒并引進已經在國外成功應用的PFI模式，讓其在小城鎮基礎設施的建設過程中充分發揮作用十分重要。

一、PFI的內涵及其在中國的發展

PFI(Private Finance Initiative)，是英國政府于1992年提出的、在一些西方發達國家逐步興起的一種新的基礎設施投資、建設和運營管理模式，在中國被譯為民間主動融資。其含義是由政府根據目前社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過一系列的工作過程，選擇確定某個私人企業負責該項目的投融資和建設，政府授予私人委托特許經營權，準許其在合同期內進行運營管理以取得盈利，并通過特許協議由政府和項目的其他各個參與方之間分擔建設和運作風險［1］。PFI融資模式具體包括以下幾種:(1)由民間建設基礎設施并作為經營者向使用的民眾收取費用;(2)由民間建立基礎設施，到期后以租金等形式向政府部門收取;(3)民間部門與政府部門共同開發，各自投入，但營運責任由民間負責。

1.PFI的主要優點。作為民間資本參與基礎設施建設的模式，PFI模式具有明顯的優勢，可以在小城鎮建設中廣泛運用。(1)吸收民間資本，緩解政府財政資金壓力。PFI模式可以潛在的巨大市場及利潤吸引各種來源的社會資本投資基礎設施建設，這樣既可以彌補政府建設資金的不足，也可以改變投資環境。(2)提高項目的建設效率和降低建設成本。政府投資基礎設施建設的低效率是一個普遍問題。PFI模式不僅能夠將市場中的競爭機制引入基礎設施建設，還能夠充分利用民營企業在管理、技術和知識等方面的優勢，這樣既可以提高基礎設施建設的效率，也可以節約建設成本，使社會資源的配置更優化。(3)政府部門和私人部門可適當分散風險。在PFI模式下，私營企業和私有機構組建的項目公司負責基礎設施建設項目的設計、開發、融資、建造和經營，項目進行過程中產生的一系列風險，如經濟風險、建設和運用風險等轉移給私人企業，這將改變傳統的基礎設施建設項目風險由政府及相關部門單獨承擔的局面，也可以分散基礎設施建設項目的投資風險［2］。

2.PFI在中國的發展。正是因為PFI模式具有如上優點，人們對于PFI模式在中國的廣泛應用極為樂觀。中國儲蓄率長期維持在40%，遠高于美國的16%和日本的30%，而且改革開放30多年來中國積累了巨額的財富，民間資本的絕對量也十分驚人。有研究表明，每增加一個城市人口，基礎設施投資要增加9萬元。按照十八大的戰略規劃，2020年中國的城鎮化率要達到60%，按照現在的13.7億人口和51%的城鎮化率計算，城鎮化基礎設施建設投資至少要11.1萬億元，城鎮基礎設施建設投資需求巨大，財政壓力不小;同時，在民間資本充盈的情況下，因缺少投資渠道而導致的民間金融秩序混亂情況也會時有發生。將民間資本投入基礎設施建設，一方面可以解決財政投資資金緊張問題，也可以使民間資本獲得可觀穩定的投資收益，合理化解中國長久以來存在的民間金融的借貸困境;另一方面，長期以來中國的基礎設施建設存在低效、腐敗、工程質量差、服務水平低等問題，無端耗費社會資源，通過引用PFI模式，可以起到降低建設成本、提高基礎設施建設質量，為城鎮居民提供更優質服務的作用。日本、韓國都在基礎設施建設中大力推行PFI模式，并取得預期效果。所以，理論界對于PFI模式在中國的應用性一致看好。

與理論上的熱烈討論相比，在現實生活中，中國小城鎮基礎設施建設的PFI模式卻未得到廣泛推廣。本文附表即為云南省小城鎮基礎設施建設融資模式的調研結果，在被調查的小城鎮中PFI模式的應用為零。這是中國小城鎮基礎設施融資模式應用情況的一個縮影［3］。

二、PFI模式難以在小城鎮基礎設施建設中廣泛應用的原因

1.PFI運行的意識、法律和制度壁壘。PFI模式與中國傳統的基礎設施建設性質、方式完全不同。在傳統的建設方式中，政府始終是項目的主體，無論從撥款、設計、招標施工、后期維護等各個方面，都是政府一手操辦，基礎設施的運營權和所有權始終由政府掌握。而在PFI模式中，政府委托獨立項目公司(SPV)擔任項目主體，由SPV為公眾提供公共設施服務，在此期間，運營權和所有權歸獨立項目公司所有。所以PFI帶來了兩個根本性的變化:一是公共設施的所有權歸私人所有，這無疑與基礎設施公有制傳統觀念相抵觸;二是運營權完全歸私人，沒有了政府公信力做保證，容易引起人們對私人部門提供服務的定價和質量的懷疑。

目前，中國尚沒有PFI的相關法律，不僅影響到PFI模式的順利引入，而且在具體運行時也無法提供相應的法律保障。這也是影響PFI項目正常應用的主要原因。英國在鼓勵私人投資行為的過程中，采取的措施之一就是在一些領域制定和修訂了相關法律，以解決PFI與原有法律框架的兼容性;日本于1999年通過了《PFI促進法》，并修改了與該法律不一致的12部其他法律;韓國國會也通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》，并制定了實施細則。中國推行PFI應完善相應的投資法律法規，出臺針對性強的法律，使其適應PFI項目建設和經營的需要，同時對參與PFI項目的私營企業的財產、商業秘密、知識產權等也要進行有效的法律保護［4］。

2.小城鎮融資渠道狹窄。引進PFI的重要目的之一是希望能夠為小城鎮基礎設施建設融資，擺脫其對財政的依賴，拓寬融資渠道。但是我們必須明確一個問題，即PFI是一種建設模式，而不單單是融資手段，PFI能夠成功進行的先決條件是項目公司能夠成功吸納社會資本。所以PFI并不能完全解決項目公司融資的具體問題，反而要受制于項目公司的融資能力，與民營企業一樣，民間項目公司融資同樣困難重重，而具體到小城鎮基礎設施建設項目公司的融資又增添了很多具體的困難。

傳統的政府主導的小城鎮基礎設施建設融資模式包括財政撥款、銀行信貸、發行政府債券、上市公司融資、社會集資等方式。與傳統的政府主導的方式不同，PFI模式要求獨立的項目部門通過自己的融資渠道進行融資，完全依賴于市場方法。但是在小城鎮發展中，民間項目公司的融資渠道非常狹窄，一是資本市場化的方法并不現實，中國股票市場實行核準制，上市資源非常稀缺，僅僅依靠股票市場融資基本上不可能;而現有的法律法規又對企業債券的發行進行了過多的制度約束，債券融資平臺不發達，信用評級制度、信息披露制度等保障性的制度建設落后。二是可以應用的融資渠道只有銀行借貸和非正規金融，眾所周知，中國銀行的自身特點使得通過銀行信貸解決項目公司融資問題的想法難以實現，與中小企業融資的銀行信貸困境一樣，小城鎮項目公司自身規模小，發展不確定性大，難以獲得銀行的青睞;而中國非正規金融主要以民間借貸為主，具有無組織性、分散性、缺乏連續性和規模小等特點，與非法金融有交叉，這些特點決定了項目公司向民間借貸既難以達到融資規模，也面臨較大的法律風險［5］。綜合起來看，小城鎮中的項目公司要順利融資十分困難。

3.小城鎮基礎設施建設項目規模小、收益預期難確定。PFI在實踐中主要適用于發電站、高速公路、鐵路等大型經營性基礎設施建設，投資這樣的大型項目能夠獲得穩定收益，投資的大型資本也能夠承受公共基礎設施投資量大、回收周期長、基礎設施償債能力差等諸多問題。如PFI的起源國英國在2002年所簽署的70份PFI項目合約共77億英鎊，平均每個項目高達1.1億英鎊，約合人民幣10.5億元。而中國小城鎮基礎設施建設項目的投資規模普遍較小，如2003年，中國某省申請的小城鎮基礎設施國債資金項目共46個，總投資為12.3億元，每個項目平均不到5 000萬元，與真正意義上的PFI投資項目規模相差20倍。一般情況下，資金規模越大，投資周期越長，抵御長周期投資弊端的能力越強，而建設小城鎮基礎設施的小規模資本是很難承受長達20年～30年的運營周期的。同時，小城鎮基礎設施建設相對小規模、卻伴隨長周期和不穩定收益的特點，也難以形成對民間投資的強大利益驅動。

相對于 PFI模式，BOT模式(Build Operate Transfer)在中國應用相對廣泛。中國第一個成功應用BOT項目的是深圳沙頭角B電廠，以民間資本啟動的第一個項目是泉州刺桐大橋項目，如文中附表所示，在小城鎮的基礎設施建設中BOT也有應用。BOT模式能夠成功引入中國，究其原因在于它與中國傳統的政府采購方式相似，強調最終公共設施無償收歸國家，在此之前讓渡出一段時間歸私人獲利，由于到期收歸的無償性，通常政府會保證一定的收益率，所以項目公司可以減少經營風險，利益驅動明顯，民間資本參與熱情也比較高漲。

上述分析指出了PFI難以在中國小城鎮基礎設施建設中應用的原因，而這部分原因并不是PFI模式特有的，大部分是中國長期存在的經濟癥結，比如民間資本進入基礎設施建設困難、民營企業融資困局等，從根本上說，是中國市場化程度低的表現。而PFI模式的實質是將基礎設施建設完全推向市場，所以PFI要想成功運營必須依賴于高度的市場化，包括市場化的項目運作機制、高度開放的資本市場、市場化的競爭機制等。

歸結起來，PFI難以在小城鎮基礎設施建設中應用的原因有二:一是PFI高度市場化的要求與中國較低的市場化程度不相適應;二是PFI在實踐中的大規模資本投入與小城鎮較小基礎設施規模不相適應。所以PFI雖然有諸多優點，卻難以適應中國小城鎮的基礎設施建設。

三、PFI的“中國化”、“小城鎮化”

從以上分析可以看出，PFI雖然有諸多優點，但難以適應中國小城鎮基礎設施建設。基于PFI的特點和中國的國情，將PFI引入又是一種迫切的客觀需求，有鑒于此，要引用PFI模式就必須經過改造使其適應中國小城鎮的建設，所以本文提出將PFI“中國化”、“小城鎮化”的原則思路。所謂PFI“中國化”是指在保證基礎設施建設市場化的前提下，發揮政府職能作用以保證PFI的順利實施;PFI的“小城鎮化”是指克服小城鎮基礎設施規模小的實際情況。基于以上“兩化”提出以下政策建議。

1.加強PFI運行中的政府作用。PFI起源于市場化程度很高的英國，其私人部門實力強大，相關制度法律非常完善，PFI完全可以不需要政府幫助推行。但是在中國小城鎮建設中，成功應用PFI需要發揮中國政府強大的經濟指導能力和協調能力。事實上，PFI成功應用的各國在引入時都給予了很大的政策力度扶持，如日本推出了政府融資擔保、“投入者債券”等措施。為此，一是要頒布PFI的相關法律，確立其法律地位，拓寬其可以進入的領域，明確各方的責任義務，規范運營流程。二是要做好相應的保障工作，特別是在融資渠道中，一方面要設立融資平臺幫助項目公司發行專用債券，設立小城鎮基礎設施建設的銀行專用融資通道;另一方面由于單靠項目公司信用在融資過程中會面臨很大障礙，政府應發揮積極作用，放寬對項目公司的信貸要求并且為其融資進行擔保。

2.重新調整PFI公私間的利益風險分配。調整PFI各方的利益風險分配，是為了增加民間資本加入基礎設施建設中的驅動力。BOT模式成功的重要原因之一，是其經營風險的分配更偏向于民間資本。誠然，PFI模式相對于BOT模式有著諸多優點，但是卻缺乏明確的收益，難以吸引民間資本。所以應該考慮將BOT與PFI模式相結合，即以PFI模式為基礎，引入BOT模式中政府在一定程度保證最低收益的辦法，將經營風險的一部分轉移到政府方面，以此鼓勵民間資本參與小城鎮建設。

云南小城鎮基礎設施建設項目融資情況表

3.多個小城鎮整體聯合開發。PFI在中國小城鎮基礎設施建設中難以成功應用的重要原因，是單個小城鎮基礎設施建設的規模過小，難以適應PFI模式大資本、長周期運作的要求［6］，可以考慮多個小城鎮聯合開發。在這個過程中，政府發揮指導和協調作用，統籌多個小城鎮形成一個PFI項目，共同規劃、共同融資、共同運營。由此，既可以適應PFI的規模要求，也可以實現規模效益，節約建設成本。

總之，作為一種民間資本參與基礎設施建設的資本運營模式，PFI在中國的應用具有廣闊的前景，既能解決小城鎮基礎設施建設資本需求，又能為民間資本提供有效的投資渠道，還能在項目運行中減少腐敗現象的發生，是一項值得利用的投資模式。但要突破實踐中的現實障礙，必須將PFI中國化，使其適應中國國情并得到有效運用。

［1］ 王軍武，高峰.PFI模式在中國城鎮廉租房建設中的應用［J］.基礎設施建設優化，2007，(6).

［2］ 麥嬋嬋，許林濤，陳寧.基礎設施項目開發的PFI模式的探討［J］.山西建筑，2008，(12).

［3］ 楊飛雪，王娟，李麗紅.小城鎮基礎設施建設融資現狀實證分析［J］.長春理工大學學報:社會科學版，2010，(2).

［4］ 姚小飛，秦文剛.PFI在中國公共服務中運用的探討［J］.大眾科技，2008，(2).

［5］ 謝玲.民間資本參與基礎設施建設［J］.投資分析，2007，(8).

［6］ 張偉，王新生.中國基礎設施建設引入民間資本的探討［J］.中國軟科學，1997，(5).