地方政府績效評估中的“噪聲”及其消解

武忠遠，程廣鑫

（延安大學a.管理學院；b.公共管理研究所，陜西延安716000）

20世紀80年代以來西方掀起的“新公共管理”改革浪潮使政府績效評估備受重視。政府績效評估在改革開放的大背景下引入我國，在政治體制改革的助力下扎根成長。但不容回避的是，我國政府績效評估仍處于探索階段，無論在理論上還是在實踐上都還不成熟，存在的問題仍比較突出，需要不斷予以改進和完善。

一、地方政府績效評估基本流程

中國行政管理學聯合課題組曾給政府績效管理做出一個系統的表達：所謂政府績效管理，就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。[1]

從技術層面來講，政府績效評估可被看成一種工具，是“利用績效管理、績效標準、獎勵和懲罰來激勵公共組織”。[2]從過程層面來講，政府績效評估是一個由許多環節所組成的行為系統，通常表現為：依據評估標準、任務、要求對政府機關進行評估，比較績效結果與目標之間的差異，分析與報告評估結果，并恰當運用評估結果。從績效評估的目的來講，政府績效評估的目的在于發現自身不足，改善服務質量，提高政府效能，提升公眾滿意度。

我國地方政府績效評估基本走過了由地方自發評估到自覺評估、再到整個國家科學化評估的歷程。無論是學界還是政府實務界都在積極探索更為有效的績效評估范式。筆者擬從“技術——過程——目的”三個層面建構并闡釋我國的地方政府績效評估基本流程（如圖1）。

評估需求是政府績效評估的開端。根據評估需求確定評估內容，評估主體應盡可能多元化，而每類評估主體所占權重的大小由評估內容決定。政府績效評估過程為：主體運用定性、定量技術，依據評估指標對評估客體進行公正公開評估，得到評估結果。績效反饋則是將評估結果反饋給被評估對象，這是績效評估過程的最后一環，也是最重要的一環。良好的績效反饋對于提高政府實務者工作積極性，改進工作不足，提升行政效率與服務質量具有不可替代的作用。

圖1 政府績效評估基本流程

二、地方政府績效評估中的“噪聲”

“噪聲”一般指干擾、影響人們交談或思考的聲音，此處將“噪聲”引申為影響績效評估有效實現的內外干擾因素。評估主體在運用評估技術、依據評估指標對評估客體展開評估時，往往受到內外“噪聲”的影響干擾。

（一）技術方面的制約影響因素

1．公共產品非市場化特性。用于滿足社會公共需要的物品被稱為公共產品。[3]政府基于社會整體利益而向公眾提供公共產品和公共服務，這些公共產出與私人部門的產出的性質截然不同。公共產品與服務具有非市場化特性，要精確算出“投入——產出”十分困難，這是對政府進行績效評估的一大挑戰。

2．評估方法缺乏科學性。評估方法缺乏科學性表現為：第一，定性評估使用居多，定性方法與定量方法的使用尚欠整合。專業分析人員的匱乏與定量分析標準的難以統一是掣肘我國地方政府績效評估全面科學開展的瓶頸。第二，評估大多表現為“運動式”特征，忽視了評估的持續性。[4]一方面由于我國績效評估的發起力量相對單一，具有明顯的精英特色，一旦發起者卸任，績效評估就無法持續下去。另一方面我國民眾的政治參與意識淡薄，民眾參與渠道不通暢，民眾基礎的缺失也賦予了評估更為明顯的“運動式”特征。

3．全面科學的評估指標體系尚未建立。第一，評估指標體系價值取向扭曲。當前各地方政府的績效指標設計不合理，績效指標注重經濟產值、稅利、招商引資數量，而對住房條件、就業比例、養老問題、居民收入、公共衛生、環境保護等事關社會民生的領域不太重視。此外，科研、教育這樣重要的需要考核的因素，卻往往在考核指標之外。[5]第二，評估指標定量分析薄弱。在評估過程中，評估主體有的時候僅僅憑借自身的經驗和感情進行評估，缺乏客觀的數據分析，這給“講人情”、“走后門”提供了可能。第三，評估指標體系有待改進。2004年《中國政府績效評估研究》課題組提出了一套適用于我國地方政府績效評估指標的體系。這套指標體系包含3個一級指標、11個二級指標、33個三級指標。[6]雖然規定了33個指標，但并沒有說明每項指標在整個體系中所占的權重。如果在實際操作中GDP占80%的權重，而公民滿意度只占1%，那么構建這一指標體系的意義將大打折扣。此外，33個指標也未能較好地體現地域的特殊性。

4．缺乏立法支撐。許多發達國家業已用法律的形式保障政府績效評估，如美國的《政府績效和結果法案》、荷蘭的《市政管理法》。而我國尚沒有出臺相關的法律，這使得我國地方政府的績效評估仍處于自發、半自發狀態，帶有很強的隨意性，缺乏法律的剛性約束。

（二）過程方面的制約影響因素

1．評估主體依然較為單一。目前我國的地方政府評估依然以自上而下的內部評估為主，只有個別地方政府開始探索外部評估，如“公眾參與模式”、“滿意度評估模式”、“第三方評估模式”等，但這些模式也是僅有一個評估主體而沒有其它主體的配合。同時，“公眾參與評估”、“滿意度評估”等也存在著自身的缺陷。公眾參與政府績效評估并不是受個人意識的主動驅使，而是被動地取決于政府的態度。即使是第三方評估模式也存在獨立性不足的局限性，在“誰來參與評估”問題上仍然受制于政府。

2．民眾參與意識不強。第一，政府績效評價傾向于自我評價，特別是上級領導的評價，加之缺乏公眾參與的制度安排，往往導致政府部門對公眾參與的主觀排斥。第二，“官本位”思想根深蒂固，部分為官者居高臨下、盛氣凌人。而普通民眾存在“敬官”、“畏官”心理，害怕被官員打擊和報復，不敢行使權利去監督政府官員。第三，信息不對稱造成民眾積極性不高。被評估者出于自身利益的考慮，往往采取“策略性”行為，只提供凸顯其功績的資料甚至提供虛假信息，而對其“過失”、“不效率”、“不作為”“亂作為”行為進行掩蓋或銷毀，導致評估并不能得到令民眾信服的結果，這也是民眾參與意識不強的重要原因。

（三）結果方面的制約影響因素

1．對評估結果未能有效利用。第一，對評估結果的利用帶有很大隨意性，缺乏制度化保障。我國缺乏法律制度來指導績效結果的使用，政府官員對待評估結果帶有強烈的主觀色彩。第二，評估結果利用的形式化現象嚴重。某課題組2007年11月在上海市某區調研中發現，13%以上的被訪者認為績效評估與政府職能部門的實際工作相脫離。[7]一些政府領導對績效結果不重視，往往一評了事、束之高閣，致使評估結果流于形式。當前，許多地方政府并沒有把評估當成自我提升的途徑，而是把評估看成一種負擔，往往阻礙績效評估的順利開展。

2．評估的價值取向存在誤區。由于“效率本位”、“官本位”的價值取向而導致政府行為發生偏差。一些地方政府不惜投入高昂的人力、物力、財力追求片面的經濟指標，而忽視對公共利益的投入。也有一些地方政府在社會管理中過分強調其控制職能，而忽視其服務的本職。政府對自身職能的科學定位是正確進行績效評估的前提。

三、政府績效評估“噪聲”的消解

為走出績效評估的困境，消解“噪聲”的干擾，使地方政府績效評估盡快步入常態化、規范化、制度化的軌道，筆者從技術、過程、結果三個方面提出相關改善對策。

（一）技術方面

1．推進績效評估制度化與法制化。在充分調查研究的基礎上，出臺《政府績效管理與評估條例》，在全國公共部門推廣政府績效管理與評估制度。完善審計法規體系，出臺《績效審計法》。[8]推進績效評估制度化與法制化，能夠使評估有科學的遵循依據，克服隨意、走過場的行為；能夠使政府自覺地把績效評估納入日常工作范疇，理性看待評估；能夠有效強化民眾、第三方機構參與的合法路徑，弱化政府在績效評估中的主導地位。

2．構建科學的評估指標體系。構建科學的評估指標體系有三點需要注意：一是硬指標與軟指標的結合。硬指標是指以統計的數據作為評估信息，能夠以數量表示評估結果的指標。軟指標指需要運用人的知識、經驗進行判斷才能得到結果的指標，一般用非常好、良好、一般、合格、不合格來劃定軟指標的等級。需要指出的是，軟指標也要應用模糊數學進行一個定量化換算的過程。在數據比較充足的情況下，以硬指標為主，輔以軟指標；在數據比較匱乏的情況下，以軟指標為主，輔以硬指標。二是績效指標要體現地域的特殊性。由于各地方政府機構設置、管轄范圍、人員配備、外部環境、內部資源以及當地居民的訴求都有差異，所以在使用統一的標準下，應結合各個地方政府的實際情況制定具體標準。三是科學的政府績效評估指標體系不能一味偏重GDP的增長指標，需要增加有關收入分配、公眾生活質量、公眾滿意度、公眾投訴率、政府服務質量等指標的權重，尤其是不能忽視對教育與科研支持的評估。

3．整合運用評估方法，培養專業評估人才。目前我國地方政府績效評估已開始注重定性分析與定量分析相結合的范式，但是依然以定性分析為主，定量分析相對不足。據國外學者研究，美國的定性指標和定量指標分別為86%和85%，德國為76%和80%，英國為92%和96%。在一定程度上，我國定量分析較之定性分析不足的原因是相關評估人才的匱乏。因此我國應加大投入和科研力度，建立相關人才培養基地，注重培養專項評估人才，為開展定量分析奠定基礎。

（二）過程方面

1．促進評估主體多元化。在我國評估主體包括外部評估主體和內部評估主體。內部評估主體體系是指以政府機關自身作為評估主體所構成的評估主體體系。外部評估主體體系是指以政府外的評估主體所構成的評估主體體系，包括國家權力機關評估、社會公眾評估、專家學者評估、下級評估等。要促進評估主體多元化應注意：一是積極鼓勵外部評估體系的參與，擺脫外部評估的自發狀態，使其成為長效機制。二是科學配比評估主體，倡導360°全方位績效評估體系（圖2）。任何評估主體都有自身的獨特視角，也有自身難以克服的局限性，因此需要互相配合，實現評估主體多元化。

圖2 360°全方位績效評估模型

2．信息交流與公開。全面準確的信息是進行科學評估的基礎。較之外部評估主體，內部評估主體比較容易獲得有關評估的信息，這是造成公眾參與度低、公民滿意度低的重要原因。在評估過程中，被評估者應暢通信息公開的渠道、推行政務公開、增加行政透明度，讓評估者能得到真實可靠全面的信息。筆者認為可以從三個方面入手：一是完善信息公開制度。以制度的形式剛性約束信息公開，這既包括評估內容的公開，也包括評估過程及結果的公開。二是完善信息系統。充分利用計算機網絡、電視媒體、圖書報刊等渠道建立全方位的信息系統。三是暢通信息渠道。對于那些人為阻塞信息公開的行為進行制度制裁，保障信息無阻流通。

（三）結果方面

1．合理運用評估結果。一些地方政府部門將績效評估結果束之高閣，對于表現優秀的公務員沒有正激勵，而對效率低下、不負責任者沒有給予相應處罰，逐漸導致了“干好干壞一個樣”的局面。這對于工作積極、服務質量高的公務員來說是一種負強化，會削弱他們工作的熱情和積極性；而對那些行政不作為、亂作為的公務員來說是一種正強化，會助長其不良行徑和囂張氣焰。因此，地方政府應當重視運用評估結果，做好獎優罰劣，將績效結果與人事調動、薪酬獎勵、行政問責、組織優化聯系起來。

2．確立科學合理的價值取向。價值取向是指導公務員行為的思想準則，它對于公務員的價值判斷、價值確認、利益選擇有決定作用。地方政府的價值觀念應實現三個取向的過渡，即由“唯GDP主義”向“經濟與自然社會協調發展”過渡、由“從經濟建設主體”向“公共服務主體”轉變、由“政府本位”向“社會本位、公民本位”轉型。政府不能再把“政績工程”、“形象工程”等視為工作的重心，而要將績效評估的落腳點放在如何提高公共服務質量、提高政府效能上。

四、結語

績效評估已在我國地方政府中廣為運用，呈現出創新與形式主義共存的態勢。[9]地方政府績效評估有助于吸納地方民情，融入地方民生，促動地方發展，但也存在“官出數字，數字出官”、“上有政策，下有對策”、華而不實的現象，這容易將績效評估引向形式主義。地方政府績效評估不是一個技術的演繹過程，而是一個以結果為導向的系統工程。建立與實施績效評估不會是一帆風順的，也不是一朝一夕就能夠完成的，需要政府上下級官員、社會民眾、學術機構、非政府組織等團體在思想和行動上達成共識，直面評估困境、消解評估“噪聲”、摒棄形式主義，從“技術——過程——結果”三個維度實現地方政府績效評估的突破與創新。

[1]中國行政管理學會聯合課題組．關于政府機關工作標準效率標準的研究報告[R]．中國行政管理，2003.

[2]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M]．北京：中國人民大學出版社，2002:17.

[3]高培勇，崔軍．公共部門經濟學[M]．北京:中國人民大學出版社，2011：42.

[4]蔡立輝．政府績效評估:現狀與發展前景[J]．中山大學學報(社會科學版)，2007，(5).

[5]王強．政府管理創新讀本[M]．北京：中國人民大學出版社，2006：165.

[6]桑助來．中國政府績效評估報告[M]．北京:中共中央黨校出版社，2009:14.

[7]陳漢宣，馬駿．中國政府績效評估30年[M]．北京:中央編譯出版社，2011：77.

[8]唐鐵漢．中國公共管理的重大理論與實踐創新[M]．北京:北京大學出版社，2007:108.

[9]孟華．政府績效評估[M]．上海:上海人民出版社，2006:150.