我國慈善立法現狀及完善措施*

陳筠豐

（紹興文理學院元培學院，浙江紹興312000）

一、郭美美事件對2011年慈善界的影響

2011年6月的“郭美美事件”是人盡皆知的一大社會事件。事件主角郭美美冒用商紅會頭銜，利用認證微博來炫耀自己的財富。她的行為引發了網絡輿論的熱潮，絕大部分網民對紅十字會乃至大部分慈善組織表達了懷疑與憂慮。民眾的意見產生的負面影響集中表現在當年各慈善組織受捐贈額的數據上。據統計，2011年3-5月全國慈善組織共接收捐款62.6億元，而6-8月相比3-5月大幅下降86%，僅為8.4億元。

針對近幾年我國慈善事業出現的問題，特別是此次“郭美美事件”，許多專家學者提出了改革慈善事業，加快慈善立法的建議。慈善事業雖然面對重重質疑，但作為調節社會貧富分化、體現社會公正、對人類社會財富進行第三次分配的載體，它應該也必須得到改革和發展。正如同馬克思主義的觀點認為社會的進步往往通過一些事件來推動一樣，中國慈善事業應該利用這次危機，革新體制，完善立法，加強對各慈善組織的監管，使中國慈善事業真正走向現代慈善事業的發展道路。

二、我國相關慈善法律法規評析

中華民族歷來是一個樂善好施、扶弱濟困、具有傳統慈善意識的民族。上世紀90年代以來，隨著我國現代慈善事業的發展，我國慈善立法也提上了議事日程?！吨腥A人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國收養法》、《基金會管理條例》、《救災捐贈管理暫行辦法》、《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅收的暫行辦法》等等一些法律法規的出臺，促進了我國慈善事業的發展。但是，我國慈善立法終究沒有形成一個完善的法律體系，也沒有一部統籌慈善事業的專門法出臺，一直依靠著與慈善事業有關的幾部部門法以及行政法規、部門規章在運行。這樣一種立法現狀嚴重制約了我國慈善行業的健康發展。

1.我國慈善立法處于初級階段

現代慈善事業在中國發展的歷程十分短暫，我國人民對慈善的認識還停留在傳統的觀念上。行善者往往出于感動、憐憫等原始慈善意識而行善，這就造成我國慈善事業發展具有極大的不確定性。

為促進慈善事業的發展，我國的慈善法制要以保障誠信作為基本的價值，以喚起越來越多的人的愛心，慈善事業才能蓬勃發展。由于社會及立法大環境的限制，我國慈善立法還處于初級階段，所制定出的法律規范往往只能解一時之需，不能牢牢跟進慈善事業的發展步伐。例如，1998年所頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，主要針對公益捐贈程序以及捐贈方與受捐方相互的法律關系問題展開，一直擔負著我國慈善事業基礎性法律的重擔。隨著我國經濟和社會的飛速發展，我國的慈善事業也取得了長足的進步。各種類型的慈善組織也如雨后春筍般增加，社會公眾對慈善事業的認識也產生了很大的變化，但同時面臨的問題和挑戰也越來越多、越來越復雜。《公益事業捐贈法》已經不能適應我國現代慈善事業的發展。

2.我國慈善立法與其他法律法規中存在諸多沖突

我國慈善立法的初級階段現狀決定了慈善立法規范的分散以及它們與其他非慈善法律法規之間的分歧與沖突，彼此之間很難在位階上進行調和。具體表現在特別法與行政法規之間、行政法規與地方政府規章之間。這些沖突與矛盾嚴重影響了法律的適用。

比如我國《教育法》第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，據此，我們可以將民辦教育組織（學校）視為公益性慈善組織。但為鼓勵我國民辦教育事業發展而制定的《民辦教育促進法》第五十一條中規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理的回報”。這條關于“合理回報”的規定與《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的第二十一條中“民辦非企業單位的資產來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或挪用民辦非企業單位的資產。民辦非企業單位開展章程規定的活動，按照國家有關規定取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動”的規定是存在沖突的。

3.慈善捐贈免稅制度有待完善

慈善事業的發展依賴“誠信”及“激勵”兩大核心價值，而慈善捐贈免稅制度正是在誠信的基礎上鼓勵更多的企業與個人參與慈善事業。個人或企業通過擁有慈善捐贈免稅資格的慈善組織捐贈自己的財產，可以享受個人所得或企業所得稅前減免政策。但是擁有免稅資格即公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織只有中國紅十字總會、宋慶齡基金會、中華全國總工會等少數大型公益組織，其他民間小微型公益組織受困于免稅資格申請限制，無法獲得免稅資格。財政部、國家稅務總局《關于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》中規定，只有依照《社團登記管理條例》及《基金會管理條例》組建、經民政部門批準成立、具有公益法人資格的慈善組織并符合“經民政部門登記3年以上、資產不低于申請活動的資金數額”等條件的慈善組織才有資格申請慈善捐贈免稅資格。這意味著其他眾多的慈善組織無法享受到該激勵制度帶來的優越性。

現代慈善事業的發展是依靠越來越多的非官方公益組織發展的。當民間組織無法享受激勵制度帶來的優惠政策時往往會造成“慈善壟斷”的局面。一些大型公益組織各自分割著中國這塊慈善“巨無霸”蛋糕，對民間組織參與慈善事業形成一種無形的阻力。免稅政策不能一視同仁，勢必影響我國慈善事業的發展。雖然，放開免稅政策面臨著諸如借公益之名行洗錢、偷稅之實等問題，但是這些都可以通過建立誠信機制、公益信托等制度加以解決。

4.慈善組織與政府之間的關系亟待明確

對于慈善組織與政府之間關系的認識存在較大的分歧是一直阻礙著慈善立法前行的一個重要原因。由于各種原因，公眾對政府在慈善事業中究竟應該扮演一個什么角色、慈善事業的性質是什么等問題認識不清，往往將政府職能與慈善組織的社會責任混同。比如，希望工程建校舍，這應該是政府的責任，不是慈善機構的職責。要將這種責任逐漸過渡到由政府承擔全部責任，慈善事業發揮作用的空間和領域才能得以擴展。在慈善組織法律地位方面，民法雖然賦予了慈善組織獨立法人地位，但是根據國務院制定的《社團登記管理條例》規定，明確慈善機構必須有業務主管部門，也就是由主管部門來管理慈善組織，而不是業務指導與協助。這對于慈善組織的獨立法人地位是一種事實上的限制與損害，造成了慈善組織均被官方所控制的局面。在這種局面下，慈善組織根本無法自我發展，無法遵循慈善事業的內在規律快速健康地發展。

5.慈善組織與行善者的法律關系需要確定

慈善組織與行善者之間的法律關系體現于慈善組織在接受募捐者所捐贈的財物后，對于接受的財物進行管理和處分方面的權利義務以及捐贈者對慈善組織及其所捐贈的財物監督等方面的權利義務。目前，我國的慈善法律法規對上述權利義務關系的規定上存在缺失，亟待完善。

一方面，一些慈善組織利用法律的漏洞，“義演不義”，“義賣不義”，借著慈善的幌子，騙取行善者的財物進行牟利。而行善者往往受制于個體的力量所限以及缺乏規制此類行為的法律規定而無可奈何，使慈善事業的公信力遭受極大的損害。另一方面，一些所謂“行善者”，借著慈善的機會作秀，產生了“詐捐”、行騙牟利等不義行為。而慈善組織又苦于慈善法律法規對于行善者違約行為并無明確的法律規制，更無明確的違約責任規定可循，這些對于慈善組織的健康發展也是一大挑戰。

三、我國慈善立法的完善

在近幾年的歷屆全國人大、政協會議上均有代表、委員提出慈善立法提案或建議，加快中國公益慈善事業的立法已刻不容緩的觀點已經成為專家學者乃至普通大眾的共識。雖然慈善立法在2012年已經被列入國家立法計劃，但是業界普遍對綜合性的慈善法的迅速出臺持悲觀態度。中國慈善立法的道路如同中國慈善業發展道路一樣，任重而道遠。

（一）我國慈善立法的條件

1.理論依據

西方國家的慈善立法理論發展悠久。早在17世紀初，英國政府就頒布了世界上第一部有關公益組織的法規《慈善用途法》，開啟了現代慈善事業的進程。隨后幾個世紀里，英國先后頒布《慈善信托法》、《慈善組織法》、《慈善法》等法律文件，確立了英國慈善事業的基本制度與原則，構建成一套完整的慈善法律體系。向慈善立法理論和實踐比較發達的國家學習是我國現實的必然選擇，我們可以通過法律移植等手段將西方國家先進的慈善立法的理論、立法經驗運用到中國慈善立法之中。當然，在立法過程中要充分考慮我國的社會經濟發展狀況以及慈善事業的前進要求，構建一個中國特色的慈善法律理論體系。

2.《 憲法》依據

《憲法》是國家的根本大法，統領著我國社會主義事業發展的方向。盡管我國《憲法》并沒有直接、明確的有關慈善事業的法律規定，但是《憲法》明確劃分了公民基本權利義務和國家權力，確定了尊重和保障人權的憲法精神，為慈善立法提供了一定的基礎。比如《憲法》第2條第2款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務”。這款規定蘊涵了社會事務的公民參與，可以作為慈善組織民間化運行的支撐。《憲法》第35條規定“公民有結社的自由”。而慈善事業的發展需要更多民間慈善組織的加入，讓社會中存在更多的非官方慈善組織。另外，《憲法》第12條規定：“社會主義公共財產神圣不可侵犯”。慈善機構作為社會保障事業的重要補充，其受捐贈的財物當然屬于該款所稱社會主義公共財產，不受侵犯。最后，《憲法》第13條第3款規定“憲法尊重和保障人權”。慈善事業的發展是為了扶弱幫貧，是為了更加尊重和保障弱勢群體的人權。綜上，慈善立法必須遵循《憲法》的基本原則和規定，并尋求《憲法》的支撐，在《憲法》這一國家最高法的保駕護航下行使扶弱幫貧的慈善功能。

3.現實準備

我國經濟社會發展迅速，改革開放至今，已經成為世界第二大經濟體。雖然我國經濟總量龐大，但是持續拉大的貧富差距也在鞭策著我國慈善事業。中科院發布的《2012中國可持續發展戰略報告》中指出，中國還有1.28億人口處于國際貧困線以下。因此作為我國社會保障事業的重要補充的慈善事業，應該得到重視和發展，讓他們在消除貧困的事業上發揮應有的作用。同時，隨著經濟社會的發展，社會主義法治建設進程也在明顯地加快，我國已經基本建成了社會主義法律體系?！豆媸聵I捐贈法》、《社團登記管理條例》等一批法律、法規的實施，在慈善立法方面也取得了許多現實經驗。據悉，民政部等有關部門已經在多地展開立法調研，慈善事業的基本法將很快起草并報送相關部門審查，這將對我國的慈善立法產生積極的推動作用。

（二）慈善立法建議

我國慈善事業迫切需要一部統籌慈善發展各方面的一部專門法，這也是完善我國社會主義法律體系的必然要求。在法律定位上，《慈善事業法》應該是一部由全國人大常委會制定的一部高位階的專門法。在內容上，應注意明確以下要求：

1.應構建合理的慈善組織準入機制

目前國內存在著大量的慈善組織，其中大部分是民間非政府慈善組織。我國每年募捐額有近六成來自于非政府慈善組織。這些慈善組織中有相當一部分是沒有經過注冊登記的，也就是說它們屬于“非法團體”。事實上，政府對于此類組織往往采取了“不接觸，不承認，不取締”的三不政策。未登記的慈善組織的合法權益無法得到保障，將大大打擊民間慈善組織參與公益慈善事業的信心。

目前，我國涉及慈善組織登記的法律法規主要是《社團登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會登記管理條例》等幾個法律文件。民間慈善組織登記取得合法法人資格存在較高的門檻，需經過行政部門的雙重審查許可，對慈善組織自身軟硬件要求更有嚴格的標準。而且我國采取了“單一社團制度”即《社會團體登記管理條例》第13條第3項所規定的“在同一行政區域內已經有業務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準”。這一規定成為登記主管部門拒絕慈善組織登記的“殺手锏”，導致了地區內慈善組織單一，慈善組織缺乏競爭環境，限制了慈善事業的發展。針對這一情況，通過制定《慈善事業法》，降低慈善組織門檻，并且設置一個符合實情、有利于慈善組織穩步、健康發展的準入機制。

2.明確慈善組織與政府之間的關系，賦予慈善組織獨立法人地位

新中國成立后，我國長時間實行計劃經濟體制，國家和集體承擔了全部社會保障以及社會公益職責，民間慈善組織難有生存的土壤。而改革開放以來，計劃經濟的打破使得民間慈善組織開始快速的發展。但深厚的計劃經濟烙印依舊體現在如今慈善事業的發展中，從而使得中國慈善事業發展具有“官方主導，官民二重性”。

現代慈善事業發展的要求慈善組織具有獨立性、自主性，政府過多的干預只會嚴重制約慈善組織的發展。政府應作為慈善組織的業務指導者、監督者、服務者，而不應該是替代慈善組織的行善者。政府更應該在宏觀上去指導慈善組織的健康發展，使社會力量、民間團體充當慈善事業發展的主體?！渡鐖F登記管理辦法》規定慈善組織開展業務需要由行政主管部門約束，這就意味著慈善組織合法登記取得的獨立法人地位無法真正得到體現，也導致了慈善組織過度依賴政府，無法自立自強，不能發揮作為我國社會保障體系重要補充的應有作用。慈善組織的過度行政化導致了部分慈善組織在管理形式上僵化、業務效率低下、監管漏洞頻出?！洞壬剖聵I法》必須打破這種體制，取消慈善組織需要主管機關管理的限制，賦予慈善組織獨立法人地位，以促進慈善事業在社會主義市場經濟條件下自立自強，健康發展。

3.明確提高慈善捐贈免稅額度，簡化免稅程序

稅收是調節國計民生的重要機制，對于慈善事業的發展具有重要的積極推動作用。我國在《企業所得稅法》、《個人所得稅法》等法律文件中應當明確規定個人或企業進行公益慈善捐贈時，可對其在一定限額內進行所得稅稅前扣除。這些規定一定程度上推動了社會企業以及個人的公益熱情，但是限于慈善捐贈免稅額度較低、程序復雜等原因，其并沒有起到預期的作用。

在慈善捐贈稅收立法較為成熟的國家，稅收優惠激勵了企業和高收入人群慈善捐贈的熱情，他們設置的贈與稅和遺產稅也從反方向起到助推作用，對慈善捐贈事業發展收到顯著效果?！洞壬剖聵I法》應該借鑒西方國家慈善稅收立法的經驗，提高免稅額度，簡化免稅程序。例如對向社會捐出善款數額超過應繳稅額10%的企業，給予減免10%的稅款；不足10%的，可在應繳稅額里扣除已捐善款。

4.明確規定慈善事業監督體系與程序

慈善事業的發展離不開對慈善事業的內外監督，慈善組織運行過程中出現的問題通過監督得到及時的解決，能夠有效維護慈善組織的形象和人民大眾對慈善組織的信心。我國現行的慈善組織監督機制大致由內部監督、公眾監督與政府監督構成。在公眾監督方面，由于慈善組織的信息公開制度存在著不完善、信息不真實等因素，導致了公眾無法監督，監督較難行使。在內部監督方面，內部監督由組織內部人員進行監督，慈善組織行政化過于嚴重，內部監督與政府監督存在重合。內部、公眾、政府三方相互配合協同監督的能力有限，現行的三維監督體系存在嚴重不足。

《慈善事業法》應該明確建立一套監督機制。主要包括慈善機構的信息披露機制、慈善事業監督委員會監督、第三方監督等機制。慈善事業監督的基礎是慈善機構信息披露?！洞壬剖聵I法》應規定慈善機構應就社會募捐情況、捐贈物資接收、管理、發放情況、財物報表等需要向捐贈人反饋的信息通過互聯網、報刊等途徑以年報、公告等方式發布。另外，《慈善事業法》還應規定慈善事業監督委員會為監督全國慈善機構的組織，比照銀監會、證監會、保監會等行業管理協會設置，由慈善事業內部、政府及公眾三方代表組成。另外，為了防止內部監督與政府監督的混同，還應該設立獨立于政府、慈善組織的第三方監督機制，以保證監督的獨立性及有效性。

5.明確在募捐中慈善組織與捐贈人相互間權利義務及違約責任

募捐是最普遍的一種慈善方式，也是慈善機構經常舉行的公益活動形式。募捐活動對于特大災害的應急集資起到了重要的作用，也對諸如助學、治病救人等一般公益行動起到了資金支持。我國針對募捐行為的立法歷時多年，體現于《公益事業捐贈法》。但是此法主要明確規定了對捐贈財物的使用和管理，對于慈善組織與捐贈人之間的法律關系以及違約責任沒有明確的規定。

近年來由于我國慈善募捐中頻發捐贈人詐捐、募捐人侵吞捐贈物資等丑聞，《慈善事業法》必須明確募捐人的獨立法人地位，明確慈善組織有管理和定向處分捐贈物的權利和義務，募捐人有向捐贈人告知捐贈物管理處分情況的義務。在賦予捐贈人對捐贈物知情權的情況下，也應對捐贈行為加以必要限制。對于惡意捐贈行為除了不退還捐贈物、承擔賠償責任外，情節嚴重的還應該引入刑法的規制。當然，《慈善事業法》還應賦予捐贈人經舉證證明募捐人濫用捐贈物資時的捐贈撤銷權以及個人生活困難時的捐贈取回權?！洞壬剖聵I法》只有明確慈善組織與捐贈人之間的權利義務關系和違約責任，才能更好地促進慈善事業的法制化發展。

四、結語

發展慈善事業是改善民生的重要手段和途徑。黨的十八大報告明確強調要“完善社會救助體系，支持發展慈善事業”。通過制定《慈善事業法》，為慈善事業發展保駕護航，才能有效避免重蹈類似“郭美美事件”的覆轍。同時，《慈善事業法》所構建起的慈善監督體系能夠有效推動慈善事業信息公開，公民對慈善組織的信任度將大大提升，參與的熱情也將進一步提升。最后，《慈善事業法》將政府與慈善組織界限明確劃清，賦予慈善組織獨立法人地位，減少對慈善事業發展的制度限制，能夠極大地增強慈善組織的生存能力。我們期待著《慈善事業法》盡早出臺！

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