論鄰避沖突的動因及其治理機制

陳潔琳

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇南通215123）

一、鄰避設施與鄰避沖突

近十年來，隨著單位制的分崩瓦解，社區逐漸成為聯系公民的堅固紐帶。社區的建設與發展也使得公民個人發展成為社會人，他們越來越關注自己所在社區的生活品質。公民對于社區及其周邊的公共設施建設尤為關注，由此而產生的矛盾與沖突時有發生。如何避免與化解這些社會沖突也成為公共管理探究的一個新話題。在研究鄰避效應之前，首先我們需要界定一下鄰避設施的范圍，以便更清晰地了解不同類別的鄰避沖突之間的區別。

國內外學者對鄰避設施的界定各有不同。“鄰避”一詞最先出現在國外，主要是針對污染性的公共設施，如廢棄物清理場、機場等等。后來發展到對非污染性公共設施，如收容所、戒毒中心等等。可見目前對鄰避設施的范圍界定處于不斷延伸的階段。

國內也不斷地擴大鄰避設施的范圍，但是更加注重對不同鄰避設施的分類歸納。何艷玲將鄰避設施定義為一些有污染威脅的設施，比如垃圾掩埋場、火力發電廠、變電所等。陶鵬、童星根據鄰避設施的規模與等級維度、危害與風險來源維度進一步將鄰避設施進行分類，并在此基礎上劃分出污染類、風向集聚類、污名化類、心理不悅類設施四種情況。譚鴻仁、王俊隆根據設施的負外部性對周邊的居民的影響效果將鄰避設施分為七種類型：污染性設施、空間摩擦設施、不寧適設施、嫌惡式設施、風險集中設施、鄰避型公共設施。

臺灣的一些學者則將鄰避設施的范圍進一步擴大到一些低污染但令人感到厭惡的設施。丁秋霞將所有會產生負外部性效果并令人感到厭惡而不愿與其毗鄰的設施都界定為鄰避設施，例如：垃圾掩埋場、垃圾焚化廠、變電所、飛機場、核能發電廠、石油工廠、精神病院、監獄等。

對鄰避設施界定范圍最為寬泛的是李曉輝，他認為“對鄰避性公共設施并沒有統一、明確的界定，某種設施是否是鄰避性設施關乎居民對其的態度，在不同經濟社會背景的國家和地區或是不同設置條件下，許多公共設施都可能是鄰避性的”。李曉輝的定義將鄰避設施的范圍延伸到幾乎所有的公共設施，而界定其是否具有鄰避性則是取決于居民的主觀意識判斷。

顯然，隨著居民對公共設施的關注，具有鄰避性的公共設施越來越多，早已不能用原有的標準來判斷。但是我們也不能將鄰避設施的范圍無限擴大，這樣會混淆鄰避設施與公共設施之間的區別，不利于繼續研究鄰避效應。在研究分析已有文獻和實例的基礎上，我們認為當前的鄰避設施可以歸納為兩大類：現實污染類和心理排斥類。現實污染類設施主要指對居民生活已經明顯存在危害的公共設施，包括環境污染、經濟損失、居住舒適度影響等等。心理排斥類設施主要指雖然當前還沒對居民有現實的影響，但是居民因預見其產生影響的可能性而衍生心理排斥的公共設施，包括隱性利益沖突、隱形風險和心理不悅型等等。

表一 鄰避設施的主要分類及其引起的沖突事件

根據上述對鄰避設施的分類，鄰避沖突也可相應地分為兩大類，即現實污染性沖突和心理排斥性沖突。分清兩類鄰避沖突的區別，是我們避免和處理鄰避事件的前提。針對不同的事件，我們應該采取不同的治理方法。雖然沒有一種治理機制是萬能的，但是面對相似的問題，具有指導意義的治理機制也是必不可少的。下文將根據不同類別的鄰避沖突分析其動因及其相應的治理機制。

二、鄰避沖突發生的動因

鄰避沖突是居民為了維護自己的權益（且不論是否是合法的權益）而發起的活動并引起的沖突。所以從主觀和客觀兩個方面來分析其產生原因，可以很好地兼顧兩方面的因素。

（一）主觀原因

1.居民的心理因素產生排斥

（1）對鄰避設施的消極影響的排斥

“鄰避性公共設施具有會對所在地居民的生活環境、生命健康與經濟財產造成不良影響的特征，也就是說鄰避性公共設施具有顯著的負外部性（Negative Ex-ternality）。”鄰避設施的這種消極影響自然會導致居民的排斥情緒，這也是現實污染類鄰避設施容易引起鄰避沖突的癥結所在。但是我們在調研中也發現，現在居民對一些環境污染低、甚至沒有環境污染的公共設施也會產生排斥情緒。比如居民排斥殯儀館的建設是因為覺得不吉利，居民排斥地鐵口的設置是因為覺得人流量大會不安全等等。可見，隨著社區建設的推進，居民自我保護意識越來越強，社區主人翁的歸屬感也日漸濃厚。所以，凡是居民覺得會對自己及社區有影響的公共設施，都會引來居民或輕或重的感情排斥，從而引發鄰避沖突。

（2）對鄰避設施建設公平性的質疑

眾所周知，鄰避設施雖然有其消極的影響，但卻是社會發展不可或缺的基礎設施。所以，鄰避設施的建設勢在必行，通常鄰避設施會以“最小抵抗路徑原則”（the path of least resistance）建立在一些地區。但正是這種取舍原則，讓“最小抵抗路徑”所選中的居民有一種“為什么是我”的不公平感。當這種不公平感得不到合理的疏導時，居民的反感情緒會積聚。鄰避設施的大眾收益性和局部損害性形成了一組鮮明的矛盾，也是引發鄰避沖突的一個重要原因。

2.政府對鄰避效應的消極應對

（1）政府對鄰避設施建設選址不夠慎重

鄰避設施的建設是政府、居民、設施運營主體三方之間的博弈，需要充分考慮三方面的利益權衡。無論超出哪一方的承受能力之外，都可能引發矛盾沖突。而三方主體之中，顯而易見居民是最弱勢的群體，所以鄰避設施的選址也往往選擇犧牲居民的利益。雖然“最小抵抗路徑原則”已然成為鄰避設施選址的主要準則，但是在沒有經過完整博弈的情況下，也可能會造成選址的倉促和“最小抵抗路徑”的抵觸。因為政府沒有把當地居民的心理承受力和經濟承受力納入到判斷是否“最小抵抗路徑”標準中。政府在判定最小抵觸時首先是依據建設成本和拆遷成本,其次是鄰避設施建設的影響范圍及密度,最后是鄰避設施周邊群眾的人口密集度。這就使得作為“最小抵抗路徑”犧牲者的少數居民無法獲得政府足夠的重視。

（2）政府對鄰避沖突的消極態度

政府目前對鄰避沖突的處理方法概括起來有以下幾種：前期勸說調解,突發期武警維序,后期處理補償。例如2012年7月1日四川什邡群體性事件，起因系什邡市動工建設“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”。這個項目被曝有嚴重的環境影響，引起當地群眾的不滿，所以進行了游行示威進行抗議。這是一起典型的鄰避沖突事件，從開始到結束，政府的態度都是消極打壓。6月30日有少數群眾在市政府門前聚集，此時政府就沒有引起足夠重視，沒有第一時間采取引導排解措施，也錯失了處理鄰避沖突的黃金時間。7月1日引發大規模的警民沖突，造成人員傷亡，導致事態進一步擴大。7月3日—7月5日是事后處理階段，這一階段政府卻沒能以積極的態度面對此次沖突，而是將其視為“非法集會”，并在第二天就發布了《關于嚴禁非法集會、游行、示威活動的通告》，引發群眾反彈情緒。最后社會各界紛紛參與進來，包括學生、教師等等，這才迫使什邡市政府停止建設鉬銅項目，此次事件也才終于落幕。縱觀什邡事件的全過程，政府的消極態度是引發沖突加劇的一個重要原因，而往往政府的態度確實能對事態的發展起著重要的作用。

3.政府的威信與公信力不足

現實污染類鄰避設施對自然環境多多少少會有影響，但只要經過合理規劃、科學凈化、達標排放等措施后，一些公共設施的污染度會被大大弱化，對居民的影響也會微乎其微。但是即使政府在建設之前就對當地居民進行宣傳教育，專家學者進行科學知識的普及，仍然無法消除居民的顧慮，甚至會起反效果，引起更大范圍的恐慌與質疑，反而加快了鄰避沖突的步伐。癥結就在政府的威信和公信力不足，無法取信于民。冰凍三尺非一日之寒，威信和公信力的缺失不是短期結果，而是當地政府平時執政潛移默化的影響。政府在鄰避設施建設過程中的不作為、亂作為、暴力作為都促使群眾對政府的信任度的下降。政府公信力的缺失也不會在短期內改善，需要政府的點滴積累。這需要政府重塑形象，按照法定程序合理執法，按照法律規定公開政府信息，按照群眾要求主動服務。

（二）客觀原因

1.鄰避設施不可忽視的環境破壞

鄰避設施的建設在客觀上存在的環境影響是它遇到居民抵制的根本原因。如果未來的科技能解決這一難題，也許鄰避沖突也能無形中減少大半了。“鄰避”一詞最早出現在環境學中，就是因為其對當地居住居民的生活環境造成了巨大的影響，對其所在地的客觀環境也造成污染。居民對垃圾掩埋場、焚化廠、火力發電廠等鄰避設施的抗議是早期鄰避沖突的主要內容，究其原因就在于這些設施對環境的嚴重破壞。鄰避設施對環境的污染有兩方面：一是對自然環境的破壞；二是對居民生活環境的破壞。對自然環境的破壞分為空氣污染、水污染、噪音污染、土壤污染等。對居民生活環境的破壞主要是指對居民社區環境、人文環境和交通環境的破壞。

2.鄰避設施建設對居民造成的經濟損失

鄰避設施的建設對當地居民的經濟影響主要包括：降低住宅舒適性，影響房地產價格，改變土地使用性質，影響商業發展。可以看出，如果居民想避免經濟損失,要么遷出此地，要么抵抗鄰避設施的建設。大部分居民都會選擇后者，而這樣共同的經濟利益驅動著當地民眾形成共同的行為體。根據集體行動的邏輯，當各個獨立的行為體被共有的一致利益所捆綁，那么他們的力量是無可估量的。所以一些沒有環境污染但是會造成經濟損失的鄰避設施也同樣會遭到居民的情緒抵抗。

3.鄰避設施建設的政策公正性缺失

鄰避設施的選址雖然有一定的原則可依，但是選址的主體是當地政府，政府作為一個獨立的經濟體，也有其利益最大化的訴求，因此政府往往會把鄰避設施建設在比較貧窮落后的地區。這種政策的非公正性激化了當地民眾的鄰避情緒，他們會產生“為什么是我”的疑問，畢竟他們才是鄰避設施后果的主要承擔者。

三、鄰避沖突的治理機制

引發鄰避沖突的原因是有其共性的，但分析個案，我們會發現每個案例都是某個或某幾個主要原因作用的結果。面對這樣的復雜情況，鄰避沖突的治理機制也不能一概而論，需要針對不同的情況抓住主要矛盾加以解決。以下分別以“2012年啟東王子造紙廠排海管道排污事件”和“2010年蘇州地鐵一號線出口設置事件”為例，分析現實污染性沖突和心理排斥性沖突這兩種不同類型鄰避沖突的治理機制。

（一）以“2012年啟東王子造紙廠排海管道排污事件”為例

1.事件介紹

2012年7月27日，由于啟東市民對排海管道建設對海洋環境的影響產生疑慮，部分群眾通過互聯網等渠道表達了反對意見。7月28日上午7點左右，大量群眾聚集在南通啟東市市委、市政府門前，阻止“南通大型達標排海基礎設施工程”在啟東市的修建，而這一項目主要服務于日資企業王子制紙的污水排放。當地政府動員武警、防暴警察、消防力量和市民在政府門前對峙，現場情緒一度失控，政府機關內也一度被群眾沖擊。7月28日上午12點左右，江蘇省南通市人民政府新聞發言人授權發布：南通市人民政府決定，永遠取消有關王子制紙排海工程項目。啟東王子造紙廠排海管道排污事件自此告一段落。

2.治理機制

（1）政治上堅持公正的選址政策

保證鄰避設施的選址的政策不以政府自身利益為導向，是保證其公正性的首要前提。鄰避設施作為社會必不可少卻又為人所嫌棄的公共設施，應該在建設前就進行科學的城市規劃，而不是隨意根據某個領導人的意見或是政府部門自身利益考量選擇建設地址。堅持公正原則，首先要保證選址原則的公正性；其次，要堅守鄰避設施選址的相關法律法規，比如在選址過程中要遵守“環保相鄰權”等制度；最后，應該完善項目選址立項過程的公開性和公正性。

（2）強調經濟補償機制

面對現實污染類的鄰避設施，僅僅靠勸說或是心理安慰是遠遠不能滿足居民的心理落差的。因為他們面臨的是鄰避設施利益的大眾共享和損失的局部承擔之間巨大的利益落差，甚至還會危及生命的環境威脅。只有通過合適的經濟補償，才能實現鄰避設施的利益博弈，減少居民的鄰避阻力。政府對居民的經濟補償可以通過以下途徑實現：第一，影響居民產權的鄰避設施應就產權的轉移歸屬進行補償；第二，以減免稅收等方式直接對其進行經濟補償；第三，就鄰避設施所帶來的環境問題提供相應的實物補償，如建設環境保障工程、居民社區活動設施等等。

（3）加大居民參與程度，減少政策實施阻力

居民的有效參與能提高政策的民眾認可度，從而提高其合法性，減少政策實行的阻力。試想如果啟東在計劃建設排海管道設施之前就征求民眾意見，甚至讓民眾參與到選址的項目中去，那么之后的建設也不會引發如此強烈的民眾反彈，直至大規模的沖突事件。目前這方面我們可以充分借鑒美國的鄰避設施選址方法。美國的鄰避設施選址方法主要從兩方面進行了改進。首先，在公眾參與方式上從“決定—宣布—辯護”開始轉向“參與/自愿/合作”，充分擴大居民參與的途徑和廣度，避免事后的民眾抗議行為；其次，積極擴大城市邊緣群體的吸納比例。過去，政府的政治吸納對象主要集中在城市中的“精英階層”，卻忽視了鄉村中的一些“能人”。鄰避設施往往會選擇建設在一些欠發達地區，而鄉村正是其中的一個大塊。政府應該積極吸納鄉村中的有識之士，把他們納入到政府的政治生活中。一旦發生鄰避沖突，他們將會是緩和政府與當地群眾矛盾的潤滑劑和調解者，以避免事態的進一步惡化。

（4）積極尋求居民、政府、設施承擔者三者之間的博弈平衡點

博弈的最佳結果是各取所需，這在鄰避沖突中看似是不可能實現的。啟東事件中，啟東市市民、啟東市政府、王子制紙企業呈現出三方博弈的局面。雖然最后政府宣布永遠取消排海管道項目，但這是以損失政府利益和企業利益為前提的。我們需要尋求一個博弈平衡點，能實現多方受益，最起碼能為博弈中的弱者尋求應得的補償。這就需要政府充分發揮其權威主導作用，主持三方之間的博弈過程。首先，政府在選址的過程中應該遵循“尋求最小阻力”原則；其次，確定選址后，為了減輕鄰避效應，政府采用更為合理的補償機制，提高居民對政府補償的滿意度；最后，在王子制紙與居民的博弈中，王子制紙需要實施污水排放凈化處理技術、完善達標排放標準等等，以期提高居民對鄰避設施的信任度等。

（二）以“2010年蘇州地鐵一號線出口設置事件”為例

1.事件介紹

2010年3月蘇州地鐵一號線在進行出口站選址時根據方便行人、美化城市的原則初步規劃將觀前街出口設在美羅內。隨后在協商過程中被美羅的負責人以人流量過大為由拒絕。之后的半年內，蘇州規劃局與美羅方面反復磋商，仍然未能達成共識，此事一度進入冰凍期。2011年，蘇州市地鐵一號線觀前街段出口設置在臨頓路上，蘇州地鐵一號線出口設置事件自此敲磚定板。

2.治理機制

（1）政治上堅持選址商榷為主的原則

心理排斥類鄰避設施一般污染性較低，而且是具有一定商榷余地的公共設施，所以不一定非要建在強烈排斥的地區，相較于現實污染類鄰避設施，其選址的靈活性更大。堅持選址商榷原則，既避免了獨斷獨行引發的居民抗議，也擴大了鄰避設施選址范圍。由于心理排斥類鄰避設施的客觀污染性較小，主要還是居民的心理不悅作祟，因此在合理勸說、教育引導下，還是很有可能就其選址達成一致意見的。

（2）強調心理補償機制

心理排斥類鄰避設施的另一特性就是對居民的現實損失很小，所以在補償機制上應該傾向于增加心理補償，即讓居民心理上轉移對鄰避設施排斥的焦點，而獲得心理滿足。上述蘇州地鐵一號線規劃中希望在美羅設置一處地鐵出口，這在國外和其他城市都有先例，并沒有什么不利影響，反而能帶來許多潛在客流。但是美羅負責人表示排斥的主要原因還是心理上的障礙，覺得地鐵出口的設置會破壞美羅整體的格調。針對這樣的心理障礙，政府部門就需要拿出一副“心藥”來治療。比如可以將地鐵出口設計得更能融入美羅的整體構造，對地鐵口的商鋪向美羅優惠出租，對地鐵人流的分散提供引導保安等等。這些看似沒有多少實際利益補償的措施卻能讓美羅方面實現心理平衡，將鄰避設施的建設看成是對其有利的公共設施的建設。心理補償機制的作用由此可見一斑。

（3）提高居民的知識水平和認識能力

心理排斥類鄰避設施與現實污染類鄰避設施在環境污染上是有明顯區別的。如何區別兩類鄰避設施，如何界定鄰避設施對本地居民的生活有多大的負面影響，這就需要有一定的知識和能力來辨別。政府與社會公益組織可以就鄰避設施的相關知識傳授于普通居民，使其具備獨立且理性的辨別能力，不會對有嚴重的污染的鄰避設施視而不見，也不會盲目夸大一些影響甚小的鄰避設施的負面效應，而引起不必要的鄰避沖突。

（4）根據居民的心理動機提供相應的風險管理機制

風險管理過程（包括風險確認、風險評估、決策執行、評估等環節），它是一系列消減風險的活動總和。在上述案例中，蘇州市政府可以就美羅的擔憂隱患一一加以保障，以消除他們的反抗情緒。比如加強志愿者和輔警的維序工作以消除美羅對安全的隱憂；加強室內監控設施以消除美羅對財物的隱憂；合理設置行人路線以消除美羅對秩序混亂的隱憂。這些看似不起眼的保障措施卻能彌補居民和商家的心理落差和擔憂，從而起到以小成本實現政府目標的效果。這些風險保障都需要根據公民的真實需要來提供，只有這樣才能避免鄰避效應的發生。

四、結語

不同類型的鄰避沖突的成因有所不同，其解決機制自然也就不盡相同。但無論是哪種類型的鄰避沖突，引發沖突的根源都是局部利益與集體利益的矛盾。過去往往是選擇舍棄局部利益，由此而產生的沖突矛盾不勝枚舉，更有甚者發生了流血沖突事件，既損害了人民群眾的利益，也破壞了政府的形象，可謂是得不償失。當前，我們對社會的治理主旨是以人為本，任何決策都要堅持著人本理念去制定。在建設鄰避設施這種容易引起居民不滿的項目上，政府更應該站在居民的立場上，多為居民考慮。只有做到目的的人本化、手段的人文化、過程的藝術化、利益的均衡化，才能有效地減少和解決鄰避沖突。

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