社會管理創新背景下的民辦非企業發展探析

安 楊 王春知

（1.中共安徽省委黨校，合肥 230022；2.安徽大學，合肥 230601）

一、我國民辦非企業發展的現狀與特點

民辦非企業作為我國社會組織的重要組成部分，近年來一直保持著快速增長的發展趨勢。根據民政部《社會服務發展統計公報》顯示，截止到2012年底，全國共有民辦非企業單位22.5萬個，主要分布在教育、文化、體育、科技、民政、衛生、勞動和社會服務等行業。目前我國民辦非企業的發展主要呈現出以下幾個特點。

（一）從機構數量來看，我國民非持續平穩增長，地區差異較大

在1998年 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》頒布之前，民辦的從事非營利性社會服務活動的社會組織一直被稱為民辦事業單位，缺乏統一的登記管理制度。條例頒布以后，民政部于2000年在全國60多個市縣開始了復查登記試點工作，對民辦非企業進行了一次全面的清理整頓。到2002年底復查工作結束時，全國共有11.1萬家民辦非企業。2002年以后民非的整體增速放緩，但是由于民非能直接為地方提供教育衛生等公共服務，有利于當地社會經濟的發展，而且民非的政治敏感度較低，地方政府對民非的發展并無過多的限制，因此民非的數量一直都保持著平穩的增長態勢。到2012年底，全國已有民辦非企業單位22.5萬家，年均增長率約為7%。

從地區分布來看，全國各地民非的數量分布差距很大。截止到2011年底，民非數量排名前五位的省份依次為山東、江蘇、廣東、浙江和四川。其中山東省的民非數量達到23725家，占據了全國民非總數的12%左右。西藏的民非數量則最少，僅有15家。從統計數據來看，民非的分布狀況與各地的經濟總量基本吻合，與各省人口總量的相關度也很高。

（二）從活動領域來看，我國民非為教育主導型，其他類別民非很少

按照服務的主要領域劃分，2012年我國民非最為活躍的三種類型分別為教育類、社會服務類和衛生類。其中教育類民非117015個，基本占據了民非總數的一半；社會服務類民非位居其次，有35956個，比重約為16%；衛生類民非有20979個，約為總數的9%；科技、文化、體育類民非共約13%，宗教、生態環境等其他類型的民非數量則極少，這表明我國民非仍然屬于教育主導型的結構。

根據美國霍普金斯大學非營利部門比較項目研究的結果，教育是非營利組織最普遍的活動領域。這通常是由于社會對教育的需求很大，而政府提供的教育資源又嚴重短缺所造成的。此外，我國《民辦教育促進法》中有關合理回報的規定也是促使舉辦者選擇教育類民非的主要原因之一。社會服務類民非則是得益于政府購買服務以及相關專項政策的支持，不僅在近年來一直保持著較高的增速，其所占份額也進一步增大。衛生類民非目前主要以社區衛生服務站為主，由于服務站大多是由個體診所轉型而成，因而基本都登記為個體型民非，并不具有獨立法人地位。

（三）從組織類型來看，我國民非以法人型為主，個體合伙型逐漸減少

按照 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的規定，民非可以登記為法人、合伙和個體三種組織類型。截止到2011年底，我國的法人型民非約有14.7萬家，占據全國民非總量的72%；個體型民非數量持續減少，其所占比例已由2005年的44%下降至24%，約為5萬家；合伙型民非則一直僅有幾千家，約占4%的份額。這是由于《教育法》規定所有的學校都必須具有法人資格，而民辦學校又占據了民非的半壁江山，因此民辦學校成為法人型民非的絕對主力。

值得關注的是，《民法通則》中規定合伙和個體均為營利性組織，投資者在獲益的同時需承擔連帶債務清償責任。而民非作為非營利組織，其舉辦者既不能從中獲益，解體時財產也不能私分，還要在資不抵債時以個人甚至家庭財產承擔債務清償責任，這顯然有悖于權利義務相一致原則，也必將會影響個人選擇和興辦非營利性社會服務事業的積極性。然而盡管如此，目前卻仍有近30%的出資者選擇個體和合伙的組織形式來興辦民辦非企業。這其中不排除有人甘愿為舉辦非營利事業而承擔風險，但是更多的人則存在著投資獲取回報的預期。

二、我國民辦非企業發展存在的主要問題及成因

根據霍布金斯大學的研究，上世紀末英國、日本等22個國家的非營利組織共提供了1900萬個支薪職位，占這些國家非農就業的5%，服務業就業的10%。與此同時，這些國家非營利部門的支出則達到1.1萬億美元，占GDP比重的4.6%。而我國 2011 年有 20.4 萬家民非，職工總數為235萬余人，固定資產約合1312.5億元，單位增加值438.8億元，年服務社會總支出約731億元。這表明我國民非雖已成為一支不可忽視的經濟力量，并且也提供了較為可觀的就業機會，但從總體來看，仍然存在著機構數量較少、經濟體量不大、發揮作用有限等問題。

我國目前約6000人才擁有1家民非，遠低于發達國家人均擁有的非營利組織數。民非的職工數也僅占全國非農業和服務業就業的0.47%和0.86%。而且民非的規模普遍較小，戶均單位增加值僅有21.5萬元，戶均職工人數也只有11.5人，多數個體民非甚至只有1至2名工作人員。雖然政府加大了政策和資金的扶持力度，通過稅收優惠、購買社會服務等方式改善了民非的財務狀況，但是2011年全國民非的支出僅占到GDP比重的0.15%，說明其在促進經濟發展方面也未能達到預期效果。由此可見，已經持續發展了十幾年的民非并沒有發揮出預期的作用，這是由多種因素所導致的。

（一）政策法律不完善影響了民非發展的外部環境

為支持和引導民辦非企業在社會建設中發揮積極作用，中央和地方相繼出臺了一系列的政策法規，目前已形成了以《民辦非企業單位登記管理暫行條例》為核心的法律體系。這些法律涉及民非的登記制度、內部管理、外部監管等基本制度框架，對于培育與規范民非的發展起到了重要的作用。

但是上述的政策法律層級并不高，而且多是方向性和原則性條文，對于民非的人事、組織、稅收、財務、工資、社會保障等內容均缺乏具體的規定。在法律實施的過程中也暴露出登記門檻高，監管部門之間責權不匹配，重入口登記輕日常管理，管理法規包容性不足等問題。相關法律法規的沖突與滯后，使得民非的管理、規范和發展都處于不確定的狀態，嚴重制約了民非的進一步發展。

此外，當前社會仍然處于深刻變革的過程中，政府職能轉變還遠未完成，事業單位仍然占據著公共服務的絕大部分領域，民間組織獲取社會資源的難度依然很大，社會對民間組織的認可和支持力度仍然欠缺，社會組織發展所必不可少的公民意識、參與意識、志愿意識、公益精神等明顯不足，民非發展的整體社會環境還需要進一步的改善。

（二）事業單位擠占了民非在公共服務領域的發展空間

在 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》出臺以前，民辦非營利組織一直被稱為民辦事業單位。事實上，除了舉辦者不同以外，民辦非企業與事業單位在體制淵源、活動領域、提供產品等方面并無實質差異。但是經過多年的市場化改革，我國的非營利組織并沒有發生重大的結構性轉型，事業單位在公共服務領域仍然具有絕對的支配性，而民辦非營利部門則依然羸弱。

當前有關事業單位的機構數、雇員構成、固定資產等很多重要數據并沒有公開，但是一般認為全國目前有120多萬個事業單位，約3000多萬的正式職工，占公共部門就業人數的41%；事業單位還吸納了60%以上的專業技術人員，三分之二的非經營性國有資產以及大量的國有土地。而民辦非企業盡管已經達到了二十多萬家，但是其中近三分之一為個體和合伙制，其數量和規模都十分有限；至于民非兩百多萬人的從業人數，一千多億的固定資產更是無法同事業單位相提并論。龐大的事業單位在公共服務領域占據了民非的大部分份額，壓縮了其成長的空間，已是一個不爭的事實。因而，我國的民非能否成長為公共服務提供的重要主體和政府公共治理的主要伙伴，不僅取決于完善的政策法律體系和良好的外部環境，更重要的還在于事業單位的改革方向和整體進程。

（三）身份待遇的巨大差異導致民非專業人才的匱乏

一直以來，由于民非自身法律地位的模糊與不當等原因，不僅其從業人員的工資待遇偏低，而且相關的社會保障問題也無法得到有效落實。現有數據顯示，2009年全國城鎮單位就業人員的年平均工資為32244元，而民間非營利組織的年平均工資僅為29561元，比機關、事業和企業就業人員的平均工資都要低。自原勞動與社會保障部與民政部聯合發文要求社會組織專職工作人員按照屬地管理原則參加企業職工基本養老保險以來，大部分地區都將民非從業人員的社會保障納入了企業范疇，這一舉措雖然暫時解決了民非從業人員的基本養老問題，但是其各項待遇仍然遠低于同行業中的事業單位。

巨大的差別待遇使得社會組織很難吸引高層次專業化人才，而且也加劇了求職者對體制內就業的狂熱追求。應當說，民非所擁有的專業人才比社會團體及基金會要較多一些，這是因為民非多為實體性組織，其組織運營需要具備一定的資格和條件，例如民辦學校與醫院，不僅需要專職的行政管理人員，還需要具備專業資格的教師和醫務人員，因此專業技術人員和職工人數往往較多。但是即便如此，從總量上來看民間組織的專業人才仍然是十分有限的。這不僅影響了民間組織服務項目的擴展、服務范圍的擴大和服務質量的提高，而且也影響了民間組織自身能力的提升，成為制約民間組織可持續發展的主要因素之一。

（四）社會組織登記管理改革對民非的促進作用有限

有關社會組織的雙重管理體制問題，近年來飽受詬病，各界關于“簡化登記程序，取消業務主管限制”的建議一直呼聲不斷。不少地方政府也因此進行了相應的改革，有的直接登記，有的改采登記備案雙軌制，還有的改變了原來的業務主管部門。在今年3月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中又明確規定“成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。”這一規定為大批“被非法”的社會組織賦予了合法的身份，是社會組織管理制度的突出進步，釋放出強烈的社會改革信號。

不過盡管中央已經有了明確的規定，各地的試點改革也提供了有益的經驗樣本，但是由于社會組織登記管理的基本法規尚未修訂，在實踐中城鄉基層社會組織的登記政策已相當寬松，在登記問題上進一步放寬政策的空間也很小，因而想通過登記政策的改革來扶持基層社會組織的發展是很難實現的。此外，我國的民非70%左右為教育類和衛生類，即使實行直接登記，按照《民辦教育促進法》和《醫療機構管理條例》的規定，舉辦民辦學校和私立醫院仍然需要教育和衛生行政部門的審查批準，雙重管理體制并未發生實質的變化。因而有關社會組織直接登記改革創新的受益者主要是社會團體和少數民非，其對民非整體的影響是十分有限的。

三、加快我國民辦非企業發展的若干建議

（一）落實政策法律規定，改善民非外部環境

從長遠來看，民非的發展首先需要一部社會組織管理的基本法律。但是由于立法的程序極為嚴格，涉及的問題比較多，在推進的過程中需要多方面的利益考量和博弈，遠非一家社會組織主管部門所能主導和左右。至于《民辦非企業單位登記管理暫行條例》雖已經連續數年被列入國務院修法計劃，卻一直未有實質進展，因此寄希望于立法與修法來解決民非當前的發展問題是不現實的。

從破除民非發展障礙的現實操作來看，各級地方政府在直接登記、雙重管理、稅收優惠、社會保障等方面都已經開始了有益的嘗試和成熟的經驗。例如北京市民政局2011年宣布為社會組織人員建立獨立的編制體系，在工資福利方面統一進行規定以落實相關的優惠政策。而安徽省委省政府最近出臺的《關于大力發展民營經濟的意見》則明確提出，要加大財稅支持，落實稅收優惠政策，“對經主管部門批準的民間投資興辦的學校、醫院自用土地，免征城鎮土地使用稅。”當然盡管落實政策法律、改善外部環境比立法修法更能解決實際問題，但是通過完善立法來培育和規范民非的發展，仍然應是今后發展的趨勢和方向。

（二）深化事業單位改革，釋放民非發展空間

鑒于事業單位有著官僚化公共部門的通病，近年來事業單位一直在進行著各種改革，雖然其中的市場化探索備受詬病、聘用制合同形同虛設、養老保險企業化改制陷于停頓，但是正在全力推進的分類改革仍然為事業單位提供了繼續改革深化的方向。而民辦非企業的從業者與研究者則一直希望能和事業單位同等地位同等待遇。這為我們提供了兩種不同的思路：是事業單位民營化還是民辦非企業單位事業化？

以民辦學校教師的身份待遇問題為例，目前主要有兩種做法。一種是將民辦學校定性為民辦事業單位，將符合條件的民辦學校教師納入機關事業單位養老保險范疇。另一種則是將公辦學校新聘教師全部納入勞動合同管理，招聘教師的人事關系實行人事代理，人事檔案轉入人才市場。分析第一種做法，可以看出簡單的定性改名并不能消除公辦學校和民辦學校的事實差異。至于事業單位的養老保險，由于其所需費用是由民辦學校和個人自理，因此其實施效果令人生疑，畢竟能像浙江寧波這樣對民辦教師購買事業單位養老保險進行高額財政補貼的地方政府還是極其有限的。而從當前國家事業單位改革的現狀來看，事業單位全員聘用制和績效工資改革已經基本實現，分類管理的時間表也已確定，養老保險改革雖是阻力重重但終是大勢所趨，因此事業單位民營化更能順應國家事業單位改革的總體趨勢，應進一步予以改進和完善。

（三）加大登記改革力度，簡化民非管理方式

按照 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十九條的規定，登記管理機關對民非的監管職責為：（一）負責民非的成立、變更、注銷登記；（二）對民非實施年度檢查；（三）對民非違反本條例的問題進行監督檢查和行政處罰。而《條例》第二十條規定了業務主管單位的監管職責為：（一）負責民非成立、變更、注銷登記前的審查；（二）監督、指導民非遵守憲法、法律、法規和國家政策，按照章程開展活動；（三）負責民非年度檢查的初審；（四）協助登記管理機關和其他有關部門查處民非的違法行為；（五）會同有關機關指導民非的清算事宜。

從上述規定可見民非的成立、變更、注銷以及年檢均需由業務主管單位預先審查，民非的登記管理機關除了復核以外并無其他專屬性職能。從穩定社會、維持學校辦學的角度出發，除非有重大違法行為，民政部門一般不應當對民辦學校的法律主體資格進行直接的干預，更不要說注銷其主體資格，因而民政部門的監督作用十分有限。

目前社會服務類、公益慈善類等民非已經改由民政部門直接登記管理。而對于學校、醫院等實體性公共服務機構來說，由于其具有較強的專業性且又服務于不特定的多數人，民政部門對其通常缺乏實質性監督管理的業務能力，《民辦教育促進法》和《醫療機構管理條例》也都特別規定了前置許可制度，因而逐步取消民政部門作為此類民非的登記管理機關，由教育、衛生等相關部門設立專門機構進行直接登記，同時報民政部門和人力社保部門備案，是完全可行的。這樣既簡化了程序，減輕了民非的負擔，避免了雙重許可登記之間的沖突，又加強了管理效果，提高了監督效力。

（四）應對政府管理困境，完善民非監管體系

按照現有法律的規定，當民非在舉辦過程中出現了嚴重的違法行為時，吊銷許可、撤銷登記是業務主管部門和登記管理部門所能采取的最嚴厲行政管理措施。但是與此同時，相關部門也必須同時承擔起清算民非資產的重任。由于違規的民非基本都存在著產權不清、財務混亂、治理結構不完善等問題，因此面對清算中所涉及的各種復雜的債權債務關系和可能陷入的訴訟，相關部門表現出的多是一種避之不及的態度。被立法者與研究者寄予厚望的年檢制度，也由于管理體制、監督成本等原因，不僅在實踐中存在著內容程序缺乏規范性、不同部門重復年檢和形式審查等問題，而且以檢代罰、濫用年檢的現象也十分普遍。因此，隨著當前改革和取消社會組織雙重登記管理制度的推進，如何在本就缺乏有效管理制度的前提下來構建完善的監管體系將成為各級政府面臨的重大挑戰。

政府應在 《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”這一基本原則的基礎上，由以審代管轉為“寬準入嚴監管”，由重行政命令的硬性管理轉為“寓管理于服務之中”的柔性化管理，探索構建一個以政府監管和社會監督、組織自律相結合的多主體綜合監管模式，最終形成一個包括登記管理、培育扶持和綜合監管三方面內容的完整的全過程管理體系。民共和國”字樣。

（1）為行文方便，文中“民辦非企業單位”簡稱為“民辦非企業”或“民非”，涉及到的法律均略去“中華人

（2）如無特殊說明，文中數據均來源于歷年《中國統計年鑒》、《中國民政統計年鑒》與《社會服務發展統計公報》。

（3）2011年全國經濟總量排名前五的省份分別為廣東、江蘇、山東、浙江、河南，人口總數排名前五的省份分別為廣東、山東、河南、四川、江蘇。

（4）民辦非企業單位作為一種中國特色的法律創設，其非事業單位非企業的特性令其自身也存在合法性問題。

（5）《關于社會組織專職工作人員參加養老保險有關問題的通知》，勞社部發［2008］11 號。

（6）2009年全國企業、事業、機關就業人員的年均工資分別為31302元、33352元、36468元。

（7）《民辦教育促進法》58條規定民辦學校的資產由吊銷其辦學許可證的審批機關進行清算。