福建省出口食品供應鏈安全監管體系研究

許 敏

（福建商業高等專科學校，福建 福州 350012）

1 食品安全監管的含義

1.1 食品供應鏈的含義

供應鏈是企業出于生產資源管理與控制的基本目的，圍繞核心企業，通過信息流、物流、資金流的控制，在采購原料、產品加工與制造、銷售到消費者過程中，將供應商、制造商、分銷商、零售商直到最終用戶連成一個整體的功能網鏈結構，是一個企業結構模式，是一條增值鏈。

一般而言，食品供應鏈，是指由農業、食品加工業、零售企業和物流配送企業等相關企業構成的食品生產和供應網絡。食品供應鏈的環節主要有食品原材料生產、食品加工、食品零售以及食品物流。

1.2 食品安全及食品安全監管的含義

食品安全根據國家標準（GB/T28001）給出的定義，是指食品“免除了不可接受的損害風險的狀態”。所謂“風險”可以理解為對人類“潛在的傷害”，包括使人中毒、致病、致殘或致命。

食品安全監管，是指國家食品安全監管機構為行使和履行職責，依法對食品生產、流通、運輸、倉儲、消費等環節進行組織、協調、控制和監督的行為。

2 福建省出口食品行業概況

2.1 福建省出口食品行業現狀

2007年福建省實現出口總額499.40億美元，其中食品出口26.61億美元，占比5.33%。福建省出口食品的主要品種是蔬菜及水果（47.21%），魚、甲殼及軟體類動物及其制品（38.29%），咖啡、茶、可可、調味料及其制品（3.46%），糖、糖制品及蜂蜜（3.09%），雜項食品（3.03%）。2006～2007年福建省食品（按類章分）出口情況見表1。

根據福建出入境檢驗檢疫局的統計數據顯示，2007年福建省（不含廈門市）出口食品的主要產品有水產品（4.50億美元）、烤鰻（2.50億美元）、蔬菜及其制品（1.30億美元）、罐頭（1.24億美元）、水果（7 731.97萬美元）、茶葉（4 966.90萬美元），產品主要出口日本、美國、韓國、中國香港、馬來西亞、菲律賓、中國臺灣、德國、俄羅斯、新加坡等國家或地區。截止2007年底，福建省共有3 187家食品質量安全市場準入企業，其中進行了出口食品衛生注冊登記的企業520家，出口食品生產加工企業占全部食品加工企業的16.32%。

表1 2006～2007年福建省食品（按類章分）出口情況表 單位：萬美元

2.2 福建省出口食品安全存在的主要問題

2.2.1 原料種養殖環節的污染問題。一是農產品種植要噴灑農藥，畜牧、水產品養殖涉及獸藥。目前，種植過程中濫用化肥、農藥造成農藥殘留問題突出，養殖過程中濫用抗生素、獸藥、激素和其他違禁藥物導致有毒有害物質在動物體內殘留。二是工業化帶來的土壤、水源污染，使重金屬成為農畜水產品的主要污染源之一，在農畜水產品中含有超標超量的對人體健康有嚴重危害的重金屬物質。

2.2.2 食品生產加工環節的假劣問題。一是生產食品時使用劣質原料，如安徽阜陽劣質奶粉事件，用糊精、淀粉代替牛奶制作奶粉，蛋白質含量嚴重缺乏；用“地溝油”加工油炸食品等。二是超量使用食品添加劑，國家有關部門認定了可供食品加工用的添加劑品種及其用量和在產品中的殘留限量，超量使用可能對人體造成危害，如雀巢嬰兒奶粉碘超標事件。三是濫用非食品加工用化學添加物，在食品加工制造過程中非法使用和添加超出食品法規允許適用范圍的化學物質。

2.2.3 食品流通環節經營秩序不規范。一是在食品收購、儲藏和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑；二是經營方式落后，缺乏必需的冷藏保鮮設備，分級包裝水平低，溯源管理難；三是經營企業貪圖私利，蓄意出售過期或變質食品；四是經營假冒食品，偽造標識、濫用標識，欺騙和誤導消費者。

2.3 出現食品安全問題的原因分析

當前食品安全存在諸多問題是政府監管方、市場主體及消費者等因素共同作用的結果。一是我國工業化迅速發展，帶來的對環境的污染，包括土壤、水源和空氣的污染。二是我國的食品工業現代化整體水平不高，生產加工設備簡陋、檢驗檢測設備缺乏、食品工藝技能落后等造成了食品質量衛生整體水平不高。三是隨著我國市場經濟的深入推進，市場經濟“趨利行為”的負面效應也逐漸顯現，生產者、經營者違反職業道德、社會公德，生產和經營假冒偽劣及有毒有害食品等趨利行為日益增多。四是消費者食品安全意識弱。從深層次上看，面對市場經濟轉軌中伴生的新問題，食品新技術帶來的新挑戰，原有的食品安全體制和管理機制越來越不適應，這種不適應在客觀上助長了食品安全問題的泛濫。

3 福建省出口食品供應鏈中監管系統的建立及實施

3.1 建立集中統一、協調有力的政府主管機構

歐美等發達國家對食品安全問題十分關注，其嚴格、全面的食品安全監管經驗很值得我國學習和借鑒。例如美國為了確保本國的食品安全，專門建立食物與藥物管理局（FDA），負責食品安全體系的監督與管理工作，FDA對進口的食物類產品也按照美國的標準進行嚴格的檢查，每年拒絕大批不符合美國標準的食品、農產品進入美國市場。歐盟也專門成立歐盟食品安全管理局，主要負責環境保護、公眾健康和食品安全這三個方面的監管。

我國應該借鑒這些發達國家食品安全監管經驗，成立專門的食品安全管理機構，統一負責實施我國整個食品安全監管工作。通過設立專門的機構可以改變我國目前行政監管機構權力分散與各自為政的現象，提高食品安全管理的工作力度與效率。

由于我國目前尚缺乏完整的由上到下獨立的垂直監管系統，只有質檢總局的檢驗檢疫系統屬于垂直管理，其余的均為分級管理，各級監管機構的組織和任命由本級政府決定，實際上是由各級政府負責所轄區域的食品安全監管工作。因此，福建省當前應進一步明確各級政府和有關部門的監管職責，強化責任意識，切實有效履行食品安全監管職責，強化各級政府對本轄區內的食品安全負總責的意識，將政府及相關部門的食品安全責任納入績效評價和績效管理系統。

3.2 加快食品安全法律、法規、標準體系的建設

3.2.1 完善食品安全法律法規體系。食品安全法律是指國家出于保護公眾健康的目的，制定的確保所有食品在生產、處理、貯藏、加工和銷售過程中均能保證安全、衛生及適于人類消費，并符合食品安全和質量標準的法律規范的總稱。目前，我國雖然有保障食品安全的《食品衛生法》、《產品質量法》和《農業法》等，但這些法律對食品質量與安全的有關方面僅做了一些概要性規定，法律和法規條文過于籠統。由于這些法律出臺時間早、標準低、覆蓋面窄，沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求。而我國專門針對食品安全的法律《食品安全法》于2009年6月1日開始實施，但是各個地區實施還并未真正到位，還要加強監管。

福建省地方政府在制定、修改和加強有關食品法律、法規時，要注重科學依據，控制和預防并重，公開、客觀、公正，一定要體現食品安全全過程監管的原則。在立法的過程中，應當借鑒發達國家和我國其他省市的經驗，確保符合以下要素：提供高水平的健康保護；明確限定和職責；要求所有政策和決定都以獨立的科學建議為依據；對食品安全運用預防性原則賦予食品生產者生產安全食品的明確職責；要求對處理的有關食品安全與質量問題提供適當的信息；要求食品能夠溯源并有效召回以及緊急準備與響應、檢驗檢測、市場準入、風險評價、預警原則、信用體系、食品安全信息網絡建設、宣傳教育、行業協會、研究機構的推動、法律責任等。通過地方食品安全立法，以法律的形式提出福建食品安全基本監管框架和各方職能，最終在福建省對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管，確保消費者身體健康。

3.2.2 建立統一的食品安全標準體系

（1）通過對現行國家、行業和地方標準的清理，理出標準之間交叉、重復和矛盾之處以及強制性標準和推薦性標準定位不合理的問題，使食品標準體系結構合理，各類標準協調配套，標準水平普遍提高。對已備案的企業產品標準進行清理，凡與國家法律法規、強制性標準要求相矛盾，或低于國家強制性標準要求的企業產品標準一律取消備案。針對食品生產企業制定低于相應推薦性標準的企業產品標準問題，研究強化企業產品標準備案的具體措施，以提高企業產品標準水平。

（2）食品安全標準已成為食品安全控制措施的技術支撐和重要保障，要以食品安全標準為重點，盡量與國際標準接軌，啟動一批重要標準的制修訂工作。制定覆蓋整個供應鏈的標準，完整的食品安全標準體系應當包括：重要的食品安全限量標準、食品檢驗檢疫與檢測方法標準、食品安全通用基礎標準與綜合管理標準、重要的食品安全控制標準、食品市場流通安全標準等。

（3）積極開展標準的宣傳和培訓活動，普及食品安全標準知識，使企業負責人和技術人員了解、熟悉標準，提高企業負責人標準化意識和質量意識。加強對食品生產加工企業標準的備案管理，引導和監督企業嚴格執行強制性標準，嚴格按照標準組織生產。食品標準信息應及時向社會公開，便于企業和社會各方面查詢，以提高食品生產企業的標準水平；加強食品標準實施的監督檢查，促使企業嚴格按照標準組織生產，提高企業執行標準的自覺性。

（4）企業是制定和執行標準的主體，引導企業實質性參與國際標準化活動，鼓勵有條件的企業參與國際標準的制定修訂工作。

3.2.3 加強食品安全檢驗監測體系建設。為正確把握福建省出口食品安全的總體狀況，應采取國際認可的手段，制定食品安全的評價標準，逐步建立和完善食品安全評價機制。及時而適宜地對食品安全事件開展危險性評價，在全國范圍內搜集食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料；及時、迅速地獲取來自其他國家的危險性評價資料；就食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物危險性評價技術及數據加強與其他國家之間的有效交流。通過建立健全食品污染物監測網絡、食源性疾病監測網絡、動植物檢疫防疫網絡，結合產地認證制度，加強進出口食品安全監測，實現對出口食品供應鏈的全程監控。

此外，福建省還應建立檢驗監測信息平臺，運用現代信息技術，打破部門對檢驗資源和信息的壟斷，建立檢驗監測信息共享機制，以利于相關監管部門在第一時間掌握食品檢驗監測信息，為有效監管提供有力支持。

3.3 建立食品質量追溯機制和召回制度

3.3.1 建立食品質量追溯機制。“可追溯”就是一種還原產品生產和應用歷史及其發生場所的能力。通過建立可追溯系統，可識別出發生食品安全問題的根本原因，及時實行產品召回或撤銷。

建立可追溯機制，要求企業從食品原料生產、采購開始，到食品生產和加工過程中詳細記錄產品的信息，設立食品數據庫。產品的數據包括同一批次生產的產品信息和每一個產品的具體信息。可追溯機制要求企業向自己供應鏈中的企業和社會公布自己的產品信息，使得食品鏈更加透明，也要求企業的生產和管理更加規范。可追溯系統的建立，為食品供應鏈上的企業了解供應鏈中成員企業的生產質量管理提供了有效的渠道，便利了供應鏈企業間的信息溝通。

3.3.2 建立食品質量召回制度。食品召回制度是指食品的生產商、進口商或經銷商在獲悉其生產、進口或經銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回有問題產品，予以更換、賠償的積極有效的補救措施，以消除有缺陷食品的危害風險的制度。為了與國際接軌、應對國際市場的競爭，也為了保護消費者的利益，福建省應盡快建立產品召回制度，并盡快形成全面細致的管理體系，以利于食品、農產品出口貿易的順利開展。

3.4 建立食品安全信用體系

3.4.1 食品安全信用的含義。食品安全信用，是將“信用管理”的基本思想導入食品安全監管體系中來，形成一種以食品安全信用信息為基礎，食品安全信用管理為核心的社會化食品安全監管體系。

3.4.2 食品安全信用體系的構成。福建省應建立起一套完善的出口食品安全信用體系，它包括以下六個支撐系統。

（1）食品安全信用管理體制。食品安全的綜合監督管理部門會同有關部門對出口食品安全信用體系建設框架進行總體設計，并對各部門、各行業、各地區的具體建設方案組織協調。政府其他部門依照法定職責對出口食品安全信用管理系統建設進行指導和管理，行業協會對其會員的出口食品安全信用體系建設進行行業指導和服務。

（2）食品安全信用標準制度。食品安全信用標準是食品安全信息征集、評價和披露工作的基礎。為實現食品安全信息的互連互通、保障資源共享、避免重復建設和資源浪費，以現行有關食品安全的法律法規和技術標準為基礎，有關部門共同制定福建省出口食品安全信用基礎標準。

（3）食品安全信用信息征集制度。食品安全信用信息征集是食品安全信用體系運行的基礎，其狀況如何直接影響著食品安全信用的評價、披露以及監管。食品安全信用信息征集原則應按照依法、客觀和公正征集信用信息，保障信息質量，維護國家經濟安全，維護社會公共利益，維護企業合法權益。食品安全信用信息來源于政府、行業和社會三個方面。食品安全信用信息應當包括一定時期食品安全的靜態信息和動態信息。食品安全信用信息的提供，要求食品生產經營企業及相關單位應該做好食品安全信息記錄，保證信息真實全面，并依法公開其信用信息，促進信用信息的資源共享，政府各監管部門，應當依法全面、充分、及時、無償地向社會公開其有關食品安全的政策、法律、標準等社會公用信息資源。

（4）食品安全信用評價制度。食品安全信用評價制度包括食品安全信用評價機構的選擇、評價指標的確定、評價等級的劃分、評價方法的確定和評價結果的產生等。

（5）食品安全信用披露制度。食品安全監管機關，有關部門和食品行業協會定期向社會披露出口食品安全信用信息，供社會隨時查閱食品安全信用狀況。在網站上開辟聯動的福建省出口食品安全信用專欄及專項食品安全信用管理系統，綜合披露食品安全信用信息，全面展示福建省出口食品安全信用狀況。食品安全信用披露應當遵循依法、客觀與公正的原則，維護國家經濟安全，保守國家秘密、商業秘密和個人隱私。

（6）完善食品安全信用獎懲制度。積極推進食品安全監管部門在各自監管領域，根據信用等級狀況，對出口食品生產經營企業實行分類監管。對長期守法誠信企業要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、報關等方面給予便利，建立長效保護和激勵機制。對嚴重違反食品安全管理制度，制假售假等嚴重失信的企業實行重點監管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場準入，限期召回商品及其經濟處罰方式進行懲戒；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

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