大城市的政府層級關系：基于任務型組織的街道辦事處改革分析

孔繁斌 吳 非

（1.南京大學，南京 210043；2.南京市建鄴區民政局，南京 210019）

一、引 言

城市街道辦事處是地方政府或基層政府的派出工作機構，長期以來街道辦事處成為政府履行職能的一種重要方式，并承載了大量職能機構的管理事務，甚至擔負了一定的基層執政功能。但從社會發展和國家治理的變遷趨勢來看，以街道辦事處這種派出機構的方式履行政府職能，以此為一種治理工具，其績效究竟如何？是否可以被其它治理工具所取代？或者說街道管理體制改革該如何進行的問題，已經是深化城市行政管理體制中難以回避的現實難題。近年來，我國不同城市對街道管理體制改革采取了極為不同的方案，從強化到取消都是改革中的策略選擇。在國家政府制度結構中，街道辦事處是政府派出機構，是政府履行職能的一種組織化、機構化方式，因此，無論強化、弱化或者取消街道辦事處，都是地方政府更有效履行職能的一種策略選擇。

本文嘗試以任務型組織為依據，整合一個理解街道辦事處機構及其改革的分析框架，在相關條件的變化演進中解釋兩個相關問題，其一是街道辦事處的職能應該如何定位？其二是如何應對街道辦事處的管理體制的改革？我們將從任務型組織理論，對這些問題給予解釋。

二、理論視角與問題構建

觀察和分析城市街道辦事處的職能定位及其管理體制改革，有著不同的理解角度、動機和目的，觀察的角度和改革的方案深受相關利益者自身立場的影響。但作為長期以來地方政府在其治理過程中選擇的一種履行職能的方式，理解街道辦事處的功能并非沒有一個價值中立的理論框架。根據公共組織理論，任何公共組織都是在法定規則和社會變遷中調試自己的功能；①而政府職能機構的設置，在宏觀上也深受公共治理結構的約束。近年來地方治理創新實踐中街道管理體制的改革，實質上是在公共治理結構惡化社會變遷環境下發生的政府職能履行方式的選擇。依據這些假定，我們可以提出理解城市街道職能及管理體制改革的兩個維度或視角（如圖所示）。

第一個視角是與公共治理結構相關的問題。改革開放以來，社會結構的轉型引發了公共治理結構的調整，過去的集權式低度分化的社會日益演化為現在的集權式高度分化的社會，而從主觀需求方面來看，社會公眾對權益維護、社會福利等的期待不斷增加，公共事務管理內容呈現更高的復雜性。因此，公共治理結構的調整成為影響社會有效治理的重要因素。從這個視角或維度中，我們可以發現，政府履職方式必須與社區自治統籌設計，尤其是要將促進社區自治作為重要的責任。

第二個視角則是與國家政策變遷相關的問題。影響街道職能定位的另外一個因素是國家的公共政策，核心是伴隨深化改革而發生的公共政策范式的調整。自黨的十六屆四中全會以來，我國國家治理逐步加大了社會政策建構的力度，注重社會保障制度和其他社會福利事業的發展，從政府職能角度來看，履行公共服務成為政府日益增長的責任。在國家公共政策范式發展壓力下，街道職能的結構性調整成為趨勢。

這兩個觀察維度，直接決定和影響了我們對街道職能和管理體制改革的判斷，第一個判斷是街道職能定位的趨勢假設，這是從圖中橫軸來理解的，第二個判斷關于街道職能定位的取向假設，這是從圖中縱軸來理解，我們大致可以認為，橫軸涉及的適應國家公共政策范式發展而轉變街道經濟職能的問題，是具有較高認同度的，如果地方政府繼續選擇街道這種治理工具履行自身的職能，那么街道面向公共服務發展自己是未來的定位。但是，這種職能趨勢是次生的問題，原發的問題還是在縱軸的街道職能取向上，或簡要地說是要還是不要還？如果要街道這種履行職能的工具，如何在政府和社區之間為其準確定位。

因此，街道職能定位及其體制改革，無法簡單地做強化或弱化的加減法，這都不是問題構建的合理思路，真正的問題是街道這類機構的屬性，我們認為這一屬性是其“任務型組織”的特質，只有回到任務型組織的理論視角，才能合理理解街道職能定位和管理體制改革問題。

三、作為政府履行職能方式的街道

回溯街道的種種職能，可以說沒有一種是該組織自身所獨有的，是具有排他性的，盡管街道干部和管理者無法擺脫繁雜的各項事務，但缺乏職能認同是其共同的群體特征。本來，作為派出機構就是一種任務交辦，但層級化管理的思維加上慣性，逐漸使得街道潛在地被作為一級政府。其實，這些都是種種因素交織起來的錯誤認識。究其根本，街道無非是政府履行職能的一種方式，是以層級化綜合辦理事務的理念而設置的機構。因此，街道的職能并不是一個非要準確做出界定的問題，或者與其說街道存在相應的職能，不如說面臨特定的、隨時變化的任務更合適。

從街道管轄區域的實踐來看，街道做的事一定有政府相應的職能承擔這些事務的職責，街道都不是以獨立主體身份辦理相應事務的，這就是我們經常說的權、責分立，實際上不僅街道沒有履行政府職能的法定權力，也并不承擔法定責任，其所承擔的只是任務職責。這些都是與街道作為政府履行職能的一種策略方式密切相關。

街道作為政府履行職能的方式，究其多年實際運行來看，存在一些需要達成共識的問題。

首先，派出街道機構究竟做什么不明確。我們認為，以一種層級性機構的方式設置街道辦事處，只不過是政府履職鏈條的延伸，因此街道辦事處的職能是不確定的，無法像政府職能機構那樣邊界明確，這就是街道機構的任務型導向組織的特點。作為政府派出機構，街道嚴格來說沒有職能，只有職責，政府布置的任務就是其職能。

其次，街道任務來源的規范性不明確。街道的功能就是履行政府交辦的任務，但誰交辦？誰有權利向街道交辦任務？街道與上一級或上兩級政府之間是什么關系？和其職能機構之間又是什么關系？這些關系確定的法規文件依據是什么？等等，這些問題并非都已經解決，模糊的政府間或機構間關系，是街道的又一個特點。

再次，街道任務完成的考核不規范。從上一級或上兩級政府來看，街道仍然就是一個層級的政府，從未能按照其履行職能的任務機構的定位看待街道，這突出表現在對街道的考核上。考核對應的是常態化的職能指標而不是任務化職責指標，考核方式與街道主體的屬性不一致，盡管街道是政府履行職能的層級化機構，但履行什么無法常規化而職能任務化、彈性化，但在管理本位習慣下，考核所采取的職能化而不是任務化的刻板化方式，是極為不正確的，實際上是一種能力不足、精神懈怠的不良行政作風的體現。

綜上所述，街道作為政府履行職能的層級化機構，一方面，街道本身是一種策略性制度安排，但對政府而言，適應這種安排的管理模式卻教條而僵化；另一方面，街道作為政府職能履行方式的屬性已經異化，街道自身的存在反而成為目的。?

四、作為替代或保障社區自治的街道

街道在當今面臨的另一個困境，是與社區自治之間的關系扭曲。

社區自治是社會發展的趨勢，是社區公眾滿足或獲取公共服務的途徑之一，自治的程度對提高公共生活質量意義十分重大。但是，自治是有條件的，過去我們總認為自治的條件是社區公眾的自覺性、組織能力和資源獲取能力等。但是，這種看法并不完全，也并不重要，關鍵的問題在于社區自治能否獲得政治上的“救濟”，能否真正有來自政府的支持、協助和提供政治保障。作為離社區距離最近的街道，盡管它不是政權性機構，但事實上在社區自治中卻扮演了復雜的角色，從而也使得自身的角色認同更加復雜化。

在社區自治中，街道首先扮演的是替代的角色。眾所周知，街道在社區的工作是受不正確的職能化考核約束的，因而也是選擇性的行動。社區基層自治建設并沒有獲得街道工作的高度重視，這和任務來源有關。另一方面，街道的工作常常替代社區自治，這又使得本來就十分脆弱的社區自治更加難以發展起來。因此，我們發現，社區自治真正需要的政治保障無法從街道獲得，例如，社區自治中與政府職能部門之間的爭議性、沖突性交往，對政府職能部門的監督，等等，都十分困難，但比鄰而居的街道對此無能為力。

街道主要是行政性的派出機構而不是政治性的，對社區自治街道無必盡之責。但實際上，街道工作是任務型的，這就要求政府能夠從管理性任務的局限中解放出來，將建設性特別是政治建設性的任務落實給街道，如果說一定歷史時期控制住街道轄區的政治秩序是街道傳統的政治任務，那么促進社區自治則是如今應該承擔的政治任務。只不過這是一個矛盾，社區自治的不發達實際上是街道存在的一個政治社會生態因素，發達的社區自治對街道來說是一種挑戰，所以，如果促進社區自治是街道這一政府派出機構的任務，那么街道或許會在社區自治成長中逐漸削弱自身。發達起來的自治化的社區，至少會在公共服務改進方面挑戰街道，形成相互之間的競爭。

五、作為任務型組織的街道

按照公共行政學的研究成果理解②，任務型組織就是政府為應對某些特定任務而設置的策略性機構，其存在的合理性取決于這些特定任務規模、價值和期限。任務型組織這種策略性的機構，就是政府為了履行某些特定任務而選擇的方式，在當今公共管理學知識體系中，也可以稱之為治理工具。因此，任務型組織有幾個特點：

第一，因任務動態性強或者是間歇性強度大等，不適合設置常態化機構加以解決；

第二，任務型組織是履行政府職能的一種方式，如果有其它更有效的方式，則并非要設置任務型組織；

第三，任務型組織終結是其最顯著特點，任何常態性組織機構都不存在組織終結的問題，而只關注如何通過提高組織績效增強組織使命之類的挑戰。

作為地方政府派出機構的街道辦事處，實質上是十分典型的任務型組織，它不是政府履行職能的一種常態化方式，而是在特定情境和任務下做出的策略性選擇。由于慣性思維和錯誤認識的根深蒂固，要構建和鞏固對街道作為任務型組織的認識，無論是在理論還是在實踐中都是比較困難的，因此有必要做出一些解釋。

首先，從歷史發展來看，街道并沒有作為一級政府，其工作與條條的職能機構相比較則顯得復雜而多元，缺乏穩定的職能邊界，因此不能把它看成是一種常態化組織機構。

其次，街道的存在是歷史和社會條件的產物，在集權式低度分化的社會結構條件下，有限的社會福利和無限的社會控制的壓力，需要構建深入底層的組織化網絡；同時信息技術的落后又使得政府職能部門的社會交往需要組織化的承接載體，以完成與分散的居民的聯系和互動。

以往模式中很難對業主的責任進行集中化劃分，不能明確地指出。對于EPC工程的總承包模式來說，雖然一直是五方主體的責任不發生變化，總承包的企業還是需要承擔總體責任，一旦工程涉及到勘測和設計與采購以及施工的問題，那么總承包就要承擔一定的責任。在傳統模式的基礎上，設計施工的過程中會發生扯皮問題，EPC模式基礎上的問題扯皮是在總承包的范圍中出現的，必須要總承包進行內部把控以及管理，因此，對于總包管理制度和核心能力與人員專業提出較高的要求。如果不能很好地把控，所產生的風險就要由總包單位進行負責。此時，就需要分包和分包以及分包和主體施工之間協調管理有效地對接，一旦出現疏忽，勢必會造成索賠。

再次，街道的設置是垂直化的科層思維的產物，在這種管理思維下增加組織層級是最常見的策略方式，實際上其背后卻是帕金森式能力短缺的體現。

在深化街道管理體制改革中，將街道看成是典型的任務型組織，有著重要的理論價值和現實意義，從任務型組織視角看街道職能和管理體制改革，能為我們帶來啟示和新的改革思路。

六、街道職能定位及其改革策略

從本文的理解來看，角色的延伸性、職能的不確定性、任務的復雜性，正是街道這樣的政府派出機構的特點，在街道職能定位和管理體制改革問題上，首先要做到的是準確地將街道還原為任務型組織，而不能采取常態化組織的思維和觀念看待街道。

從本文的上述分析，我們可以形成這樣幾個結論——

（1）街道辦事處這一組織機構，是政府履行職能方式的策略性選擇結果，因此它在角色上不是獨立的而是延伸性的；

（2）街道辦事處的職能，不能按照政府職能機構的思路去認識，只有把它也視作一級政府時或等同于政府的常態化職能機構時，我們才會形成對它職能定位的糾結，而實際上這不是一個真問題；

（3）街道機構的定位是任務型組織，明確其任務、來源及制度化方式最重要。

關于街道職能定位和體制改革，如果我們在這三點上形成共識，對今后的改革思路十分有益。從初步討論來看，相應的改革策略可以選擇這樣一些內容：

——在街道辦事處的去留問題上，決策時需要考慮有沒有其他的政府履職方式可以替代？替代性的政府履職方式與設置街道方式相比較，各自的成本-效益如何？

——在街道機構保留的方案中，應從常態化地界定其職能轉向動態性地為其確定任務，按照任務型組織的要求形成管理體制；

——政府要積極地改革和創新職能履行方式，適應信息化、網絡化時代對行政管理的要求，而不能按照下設一級機構的方式應對履職問題的挑戰；

——該由政府職能部門承擔的任務不交給街道，讓街道獲得新的任務，例如促進社區管理、監督政府職能部門的執法和公共服務；

——在社區做實的條件下，街道可以改成社區聯合委員會，起協調作用，而不再將街道作為獨立的機構。

總之，街道職能定位和管理體制改革要有合適的理論視角，任務型組織理論是可以考慮的，作為政府履職方式的觀點是有積極意義的，只有擺脫傳統的層級化管理思路，才能做出適應社會發展需要的改革。

注釋：

①丹哈特：《公共組織理論》（第2版），項龍等譯，華夏出版社，2002年，第193頁。

②參見張康之《任務型組織研究》，中國人民大學出版社，2009年。