政府購買公共服務(wù)的機制比較及其優(yōu)化研究*——以長三角城市居家養(yǎng)老服務(wù)為例

常 敏 朱明芬

（杭州市委黨校，杭州 310024）

在我國，政府購買公共服務(wù)是一個方興未艾的改革領(lǐng)域。各地區(qū)尤其是大城市，地方政府開始大膽探索社區(qū)性公共服務(wù)、第三方公共服務(wù)、公共文化服務(wù)等各類公共服務(wù)的購買制度，并使之成為促進政府職能轉(zhuǎn)變和改善民生服務(wù)的重要途徑。但作為新事物，改革中仍存在諸多的制度缺陷和實踐難題，如何完善和推廣該項制度需要不斷加深理論和實證研究。西方理論對政府購買公共服務(wù)的必要性和可行性已經(jīng)做了充分研究，其中不乏質(zhì)疑的聲音，圍繞政府購買服務(wù)的范圍、基本模式及購買風(fēng)險等問題，國外學(xué)者提出了大量不同的、有爭論的觀點，研究空間還很大。國內(nèi)已有研究主要包括西方相關(guān)理論引介，及各地實踐經(jīng)驗總結(jié)和發(fā)展建議，尚且缺乏本土化的基礎(chǔ)理論研究和更深入的實證分析。本文試圖進一步拓寬比較研究視野，區(qū)別國內(nèi)外社會福利發(fā)展背景和公共服務(wù)購買環(huán)境，深入開展國內(nèi)不同地區(qū)、不同類型經(jīng)驗的比較分析，對我國究竟如何推廣和完善該項制度提供理論分析依據(jù)。同時，從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐比較中，引發(fā)對公共服務(wù)的購買“競爭”程序、購買風(fēng)險規(guī)避和購買合同治理等熱點問題的理性探討。

一、政府購買公共服務(wù)的運行機制及其比較分析

我國政府購買公共服務(wù)的實踐探索大致經(jīng)歷了三個階段：初步探索階段、試點推進階段和大力推廣階段，成效有目共睹，但風(fēng)險和弊端也開始呈現(xiàn)，政府角色轉(zhuǎn)換、微觀運行機制、宏觀政策保障等方面存在的不足都使該項制度的公平性、有效性受到質(zhì)疑。因此，亟需針對各地的服務(wù)購買機制進行深入比較，以進一步破解公共服務(wù)“誰來購買？向誰購買？購買什么？如何購買？”這一核心問題。

1.政府購買公共服務(wù)的主要方式

我國各地政府購買公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域日益寬廣，購買方式更加多樣，結(jié)合已有研究，可概括出政府購買公共服務(wù)的四種方式：（1）服務(wù)機構(gòu)的補助購買。主要指政府以資金支持、場地和設(shè)施扶持、金融和稅收優(yōu)惠的形式，對相關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)進行扶持，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的變相購買。（2）服務(wù)項目的委托購買。主要指政府通過授權(quán)委托、合同購買等形式針對特定群體基本服務(wù)項目購買。（3）服務(wù)人員的崗位購買。指政府向社會招聘社會工作者、助老員等，為需要服務(wù)的對象提供專業(yè)化服務(wù)。（4）服務(wù)對象的補貼購買。即政府向符合規(guī)定條件的公共服務(wù)對象發(fā)放憑單，由公共服務(wù)的消費者選擇服務(wù)提供方，并向服務(wù)提供方交付憑單，服務(wù)提供方持憑單向主管部門要求兌現(xiàn)一定數(shù)量的資金。如居家養(yǎng)老服務(wù)券、護理券、醫(yī)療衛(wèi)生券、住房券、食品券、教育券、培訓(xùn)券等消費憑單。從各地實踐來看，這幾種購買方式經(jīng)常交叉運用，各地政府一般都會選擇兩種以上方式展開居家養(yǎng)老服務(wù)的購買，而且隨著實踐不斷深入，正孕育出養(yǎng)老福利公益創(chuàng)投機制等更多購買方式。

2.公共服務(wù)政府購買機制的類型劃分及其典型案例——以長三角城市居家養(yǎng)老服務(wù)為例

各地政府究竟如何運用多種方式實現(xiàn)公共服務(wù)購買？這就涉及到購買政策的具體運行機制，即各要素之間的聯(lián)動方法和原理。針對公共服務(wù)的政府購買模式，國外學(xué)者德霍劃分出三種基本模式：競爭性購買、談判模式和合作模式①。國內(nèi)學(xué)者王名、樂園根據(jù)購買過程中政府與社會組織的關(guān)系及購買程序的區(qū)別，總結(jié)出三種購買模式：依賴關(guān)系非競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買和獨立關(guān)系競爭性購買②。聚焦于居家養(yǎng)老服務(wù)的購買領(lǐng)域，筆者將長三角各城市的典型案例進行梳理和比較，發(fā)現(xiàn)各地居家養(yǎng)老服務(wù)的購買主體和服務(wù)對象差別并不大，購買主體一般都是各地市、區(qū)政府或街道，民政部門（老齡委）負責(zé)購買服務(wù)的具體運作，購買服務(wù)對象主要就是高齡獨居老人、特殊貢獻老人、困難老人等。但各地在服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容和購買程序以及管理監(jiān)督、資金保障、信息化建設(shè)等配套保障措施方面有一定區(qū)別。政府選擇的合作方即服務(wù)主體的性質(zhì)不同，往往會決定服務(wù)購買方式、購買程序以及服務(wù)內(nèi)容不同，同時實際績效和現(xiàn)實問題也就產(chǎn)生差異。由此，筆者將我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機制初步劃分為四種類型，以便深入比較和分析。

類型一：向準社會組織的非競爭購買

服務(wù)主體：由政府成立的相關(guān)社會組織，并非獨立法人，依附于政府而存在的準社會組織。

購買程序：定向非競爭性選擇程序，雙方簽訂服務(wù)合同，但不是真正的契約購買，只是形式性購買。

購買方式：服務(wù)項目的委托購買、服務(wù)人員的崗位購買等。

典型案例：上海市普陀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2001年普陀區(qū)建立助老服務(wù)中心和街道助老服務(wù)分中心，組建了居家養(yǎng)老服務(wù)員隊伍，實行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)制度。2004年，該區(qū)結(jié)合市政府“萬人就業(yè)項目”建立“區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理中心”，完善了百歲老人、困難老人、80歲以上獨居老人的補貼政策。對符合條件的老人，由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社選派符合條件的服務(wù)人員，把生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)送上門。管理中心有4000多名服務(wù)員，每人每月承擔(dān)4位老人的服務(wù)，政府相關(guān)部門出資為服務(wù)員支付薪酬、繳納三金實現(xiàn)崗位購買等（如圖1）。類似案例如蘇州“一中心多站”的養(yǎng)老服務(wù)體系運作機制。

運行機制：

圖1 上海普陀區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機制流程圖

類型二：向社會組織的非競爭購買

服務(wù)主體：獨立于政府的民間組織，取得非營利組織的法人登記，既有民間自發(fā)的民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織等；也有政府發(fā)起的半官半民的社會組織，如一些老年協(xié)會等。

購買程序：定向非競爭性選擇程序，通過簽訂服務(wù)合同，政府向社會組織交辦服務(wù)任務(wù)。

購買方式：服務(wù)項目的委托購買、服務(wù)機構(gòu)的補助購買等。

典型案例：南京鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2003年，南京市鼓樓區(qū)心貼心社區(qū)服務(wù)中心（個人自主創(chuàng)辦的民非）制定“心貼心家庭養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)計劃書”遞交了區(qū)民政局，這與當(dāng)時該局援助獨居、高齡困難老人的項目合拍，緊接著老齡辦就撥付15萬元向該中心購買了100位老人的免費服務(wù)。2005年后，政府逐步完善各類老人的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2008年，區(qū)民政局承租了一千平方米房屋交給中心，同時幫助其改組為南京市鼓樓區(qū)心貼心老年人服務(wù)中心，與之前成立的十幾個托老所相互聯(lián)系，建立起一個覆蓋整個鼓樓區(qū)范圍的立體式老年人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。鼓樓區(qū)還引入第三方評估，與江蘇天人家庭研究中心合作，組建“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”的專業(yè)評估隊伍。另外，寧波海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運作與上海普陀區(qū)和南京鼓樓區(qū)的做法各有相似③。

運行機制：

圖2 南京鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制

類型三：向市場組織的非競爭購買

服務(wù)主體：以營利性市場組織為主體，融合非營利性組織的混合組織（復(fù)合型組織），如民間個人或政府部門舉辦的服務(wù)中介、勞務(wù)公司等。

購買程序：政府對相關(guān)機構(gòu)進行測評，篩選一家企業(yè)進行定向委托購買，雙方簽訂服務(wù)合同。

典型案例：浙江省紹興諸暨市暨陽街道購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2009年，諸暨市民政局對全市20多家家政、保潔公司進行了全面的量化測評和實地調(diào)查，最終選中康吉服務(wù)有限公司。2010年，市民政局正式委托該公司開展暨陽街道15個社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)工作，實現(xiàn)了“政府資助補貼、公司運作管理、連鎖經(jīng)營服務(wù)”的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)。政府向公司購買居家養(yǎng)老專業(yè)人才培訓(xùn)服務(wù)、城鎮(zhèn)“三無”老人上門服務(wù)等，并資金扶持其開辦和運營社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）。同時，政府依托公司已有的家庭服務(wù)平臺，設(shè)置“一鍵通”呼叫平臺，在有需求的老人家里安裝“一鍵通”服務(wù)器，為居家老人提供更快捷的上門服務(wù)（如圖3）。另如，蘇州浪滄區(qū)依托該市鼎盛物業(yè)管理有限公司（原為國有企業(yè)，現(xiàn)發(fā)展為“企業(yè)+民非”的混合組織）運作社區(qū)虛擬養(yǎng)老院；嘉興市南湖區(qū)民政局與管佳勞務(wù)服務(wù)有限公司簽訂居家養(yǎng)老市場化服務(wù)協(xié)議④。

運行機制

圖3 諸暨市暨陽街道購買居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制

類型四：向各類組織的競爭性購買

服務(wù)主體：包含各種類型的相關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)，如營利性的服務(wù)企業(yè)或中介組織、非營利性的民辦養(yǎng)老服務(wù)實體、社會團體（如老年互助會）、公益性組織等。

購買程序：政府面向社會公開居家養(yǎng)老服務(wù)購買項目的具體內(nèi)容，組織專家進行招標評審，確定符合條件的若干家定點服務(wù)機構(gòu)，由這些服務(wù)機構(gòu)與政府確定的服務(wù)對象簽訂服務(wù)合同。

圖中可以看出，機動過程中，該拉桿受到明顯的拉壓載荷作用，通過舵機作用，引起舵面上偏和下偏，與實際飛行情況一致。

典型案例：杭州市上城區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2005年2月，杭州上城區(qū)民政局正式推出向民間服務(wù)機構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策，約170多戶老人可享受免費的居家養(yǎng)老服務(wù)，政府每月發(fā)給他們“服務(wù)券”，由民間服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)人員定期上門服務(wù)。2012年，該區(qū)為滿足老年人對居家養(yǎng)老差異化服務(wù)的需求，成立了區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息處理中心，將每一位60歲以上居家老人信息及800多家聯(lián)盟成員單位的服務(wù)內(nèi)容、聯(lián)系方式等接入信息中心，實現(xiàn)呼叫受理、呼叫聯(lián)動、加盟單位推薦、服務(wù)滿意度調(diào)查及服務(wù)單位服務(wù)質(zhì)量評估等。當(dāng)前，區(qū)民政局成立的養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，經(jīng)需求評估后對政府全額免費購買的老人發(fā)放養(yǎng)老卡，同時為這些老人免費安裝“一鍵通”呼叫器。經(jīng)公開招標確定唯康老人文化公寓、在水一方公寓兩家民辦養(yǎng)老服務(wù)中介機構(gòu)（民非）為服務(wù)合作方。老人通過呼叫器，刷卡支付上門服務(wù)費用，并進行服務(wù)質(zhì)量評估（如圖4）。類似，杭州市西湖區(qū)也通過招標確定了5家家政服務(wù)公司，落實政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)。

運行機制：

圖4 杭州市上城區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)運行機制

3.四類居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買機制的比較研究

各地居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買機制，經(jīng)過多年的發(fā)展，本身是動態(tài)可變的，并沒有固化成某一種模式，以上四種類型只是基于多個案例主要特征變量的初步劃分，實踐情況更加復(fù)雜多變⑤。在理論上，深入比較研究，才能有針對性的提出機制優(yōu)化的方向和路徑。

（1）購買方式比較。四種運行機制中，各地政府都運用了對特定老人上門服務(wù)項目的委托購買，同時多數(shù)也運用了對老人社區(qū)日托服務(wù)和機構(gòu)（公寓）養(yǎng)老服務(wù)的補助購買。但是，第一類機制中往往結(jié)合運用養(yǎng)老服務(wù)的崗位購買，而第四類運作機制可配套采用憑單制購買。采用不同的購買方式，將形成不同的購買機制，并體現(xiàn)出居家養(yǎng)老服務(wù)中不同的公私合作關(guān)系。

（2）政府職能比較。奧斯本和蓋布勒（David Osborne、Ted Gaebler）提出了改革政府的十條原則，第一條“政府是起催化作用的政府，掌舵而非劃槳”。政府購買公共服務(wù)正是這種職能改革的重要方式。但實踐中，由于公共服務(wù)社會化發(fā)展環(huán)境和政府自身因素，使得我國政府的這種職能轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，一步到位。在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，各地政府職能轉(zhuǎn)變方式、程度和實效存在較大差異。四類機制中，政府仍不同程度地存留在生產(chǎn)（“劃槳”）領(lǐng)域。比如，第一類機制最典型最普遍，即政府對自己成立的組織機構(gòu)實施形式性購買，政府混合了服務(wù)購買者和生產(chǎn)組織者、管理者的多種角色定位。政府仍然承擔(dān)著資源籌集、服務(wù)組織、需求評估、管理監(jiān)督等一系列職能。在第二類機制中，作為居家養(yǎng)老服務(wù)主體的社會組織，一種是民辦的社會組織，承接了具體服務(wù)組織和生產(chǎn)職能，與類型三相似；但也有一種是政府發(fā)起的社會組織，在服務(wù)購買中承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的一系列職能，與類型一相似。第三、四類機制中，同樣有兩種性質(zhì)的市場組織接受服務(wù)項目委托，有純民辦的市場服務(wù)機構(gòu)，也有政府社保部門等發(fā)起成立的勞務(wù)公司、物業(yè)公司等，但是政府的職能側(cè)重在資金籌措、標準設(shè)置、供需雙方的資格審核、監(jiān)督管理等方面，基本實現(xiàn)服務(wù)生產(chǎn)職能由第二、三部門承擔(dān)。

（3）運行績效比較。國內(nèi)學(xué)者包國憲、劉紅芹認為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效體現(xiàn)于兩個變量:一是養(yǎng)老服務(wù)購買效率；二是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量⑥。美國公共服務(wù)民營化研究者莎瓦斯提出，評價公共服務(wù)外包是否成功主要依據(jù)服務(wù)公平性和有效性兩個方面⑦。在此，從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的消費群體覆蓋面、資金投入量，養(yǎng)老服務(wù)多樣性、回應(yīng)性、競爭性，以及消費者服務(wù)滿意程度等三個層面展開績效比較。第一、二類機制中，相當(dāng)部分服務(wù)承接方是政府發(fā)起或依靠政府運行的社會組織，所以只要政府財力允許、往往可以在短期內(nèi)成立這些組織并快速推進購買工作，區(qū)域服務(wù)覆蓋面提升較快。上海、蘇州和寧波等地政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)起步早、推進快，同時政府注重財政投入的公平性，購買服務(wù)強調(diào)低水平的基本保障功能，超范圍服務(wù)則通過老人自費、志愿者提供或企業(yè)購買等方式實現(xiàn)。如，2005年起寧波海曙區(qū)就把購買居家養(yǎng)老服務(wù)資金列入了財政安排，通過海曙區(qū)星光敬老協(xié)會在全區(qū)63個社區(qū)中為高齡、獨居老人購買每天1小時服務(wù)，建立了一批老人“日托”中心，成立各種老年民間組織，讓老人獲得基本的生活保障、滿足精神需求。但同時，政府需崗位購買助老員（下崗女工等就業(yè)困難人員）提供服務(wù)，其服務(wù)專業(yè)性、服務(wù)多樣性有所欠缺。相比之下，第二、三、四類機制中，如果政府向民辦的社會組織和市場組織購買各類居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)規(guī)模擴張及覆蓋面提升的速度就有快有慢。購買進程往往要取決于服務(wù)主體的自我發(fā)展速度和市場運作能力。紹興諸暨市暨陽街道希望康吉服務(wù)有限公司成立更多的老人日托中心，但公司考慮到政府補助購買的資金只能彌補一部分成本，決策十分謹慎，使得老人服務(wù)站擴增速度很慢。但是，因規(guī)模效應(yīng)的存在，公司給各種老人的上門服務(wù)業(yè)務(wù)拓展很快。民辦社會組織或市場組織，競爭意識比準社會組織更強，所以服務(wù)的市場回應(yīng)性更快、專業(yè)性更強、多樣性更突出、質(zhì)量標準化程度也更高，老人的滿意程度也較高。比如南京鼓樓區(qū)的案例中，老年居民對購買項目的整體滿意度達到98.3%（39.8%為基本滿意，58.5%為非常滿意）⑧。尤其是第四類機制，政府面向社會公開競爭招標，給老人發(fā)放消費券，老人接受服務(wù)一定程度上就可以在定點的多家組織中自主選擇，這種前置競爭機制和消費過程中的“用腳投票”機制，可以提高資源配置效率。

（4）存在問題比較。第一類機制，政府自身角色轉(zhuǎn)換不徹底，社會組織也就不能獨立發(fā)展。政府一手包辦的運行機制，只能讓政府職能無限擴張，行政職能向準社會組織延伸，最終導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)φ母叨纫蕾嚒⑷趸鐣δ埽瑥亩官徺I服務(wù)失去制度創(chuàng)新的治理（Administration）意義。第二類機制，政府向獨立的社會組織實施定向購買，產(chǎn)生了服務(wù)壟斷，尤其是當(dāng)社會組織與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，很難確保購買服務(wù)的公正性、高效性。 第三類機制，政府向獨立的市場組織購買，雖然政府對合作方有自己的篩選方法，但沒有經(jīng)過公開招標程序，無法從制度上確保購買規(guī)則公平、購買結(jié)果有效。而且調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府所購買的居家養(yǎng)老服務(wù)是無償和低償?shù)摹缀醪荒軒砝麧櫍袌鼋M織之所以愿意介入，往往看重公益之外的其他商業(yè)空間。比如，由承擔(dān)服務(wù)的企業(yè)投資安裝“一鍵通”等信息網(wǎng)絡(luò)平臺，該企業(yè)便獨家占有各類老人的需求信息，這就形成服務(wù)行業(yè)的不公平競爭。企業(yè)在創(chuàng)辦社區(qū)養(yǎng)老站時，由于政府補助有限，往往會與老人用品公司、食品、物流公司等合作，以彌補成本空缺，這其中也潛藏了一些老年群體的消費風(fēng)險。政府與市場組織合作的優(yōu)點是市場經(jīng)營靈活、融資渠道多、潛在競爭性強，但也容易產(chǎn)生商業(yè)利益偏離公益目標帶來的種種問題。第四類機制，是一種市場化運作的資源配置方式，是相對完善的運行機制。但實踐中，我國當(dāng)前競爭招標的制度規(guī)范程度普遍不足，所以使得這種公平競爭規(guī)則的實施效果受限，政府招標到的合作方往往包含了一些有政府背景的服務(wù)公司，而且招標后各類組織一旦進入合作，基本不會退出。整個服務(wù)購買中，以政府為主導(dǎo)，權(quán)利和資源集中在政府相關(guān)人員手中，而當(dāng)前法治監(jiān)管和民主監(jiān)督不足就容易扭曲這種競爭機制、帶來尋租（Rent-seeking）問題。

四類機制的基本特征各有不同，而最核心的區(qū)別是政府、社會和市場主體在不同運行機制中的角色定位和職能分工不同，這種差異影響了機制運行績效和現(xiàn)實問題。總體上，四類機制中，政府在服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域介入的程度由深到淺轉(zhuǎn)變，相反，服務(wù)購買的社會化程度由低向高提升。從公平和效率的角度，只要政府資金保障充足，居家養(yǎng)老服務(wù)供給的公平性差別不大，但從非競爭性購買到競爭性購買、從向準社會組織購買到向獨立民辦各類組織購買，服務(wù)供給效率差別明顯。

二、政府購買公共服務(wù)的機制優(yōu)化方向和條件分析

四種類型機制在全國各地都有出現(xiàn)，當(dāng)前需要結(jié)合西方理論，因地制宜分析我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的“競爭”程度、潛在風(fēng)險、環(huán)境條件等問題，從而明確居家養(yǎng)老服務(wù)究竟“向誰購買？購買什么？如何購買？”以不斷優(yōu)化機制、提升績效。

1.向誰購買？購買什么？需分析需求內(nèi)容、各類服務(wù)性質(zhì)及社會保障能力

針對政府向誰購買問題，Hansmann H B.認為硬服務(wù)由于其具有可測量性，更適合于外包給營利性組織，而軟服務(wù)通常其服務(wù)質(zhì)量和效果較難測量，因此更適合外包給非營利性組織⑨。基于公共服務(wù)的特殊性，莎拉蒙認為公共服務(wù)外包的主要對象應(yīng)該是非營利組織⑩，國內(nèi)眾多學(xué)者也秉承其觀點。然而，以居家養(yǎng)老服務(wù)為例，政府并不僅僅是向社會組織購買服務(wù)，第三、四類機制中都出現(xiàn)了政府向營利性的市場服務(wù)中介或混合組織購買服務(wù)。原因在于，居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容越來越廣泛，每項服務(wù)的適用主體并非只有社會組織。比如家政、餐飲及助老員培訓(xùn)等服務(wù)的專業(yè)化要求相對較低，服務(wù)質(zhì)量容易測量，從事該類服務(wù)的市場組織數(shù)量遠大于社會組織。目前，政府購買的困難老人一天一小時的服務(wù)標準只能涵蓋家政和照料等基本服務(wù)內(nèi)容。市場組織考慮到老年服務(wù)的市場規(guī)模，也愿意承接政府委托的此類項目。因此，政府通過招標向一定的市場組織“團購”該類服務(wù)就成為可能。但是隨著老人需求的提升，政府關(guān)注到，很多老年人的精神文化需求、健康咨詢需求、醫(yī)療服務(wù)需求無法通過崗位購買或向市場組織委托來實現(xiàn)。這類服務(wù)專業(yè)性更突出、服務(wù)質(zhì)量更難測量，所以需要向文化類社團、志愿者組織、民非等非營利性組織購買。可見，“向誰購買”與“購買什么”直接關(guān)聯(lián)，而“購買什么”主要取決于老年群體的實際需求、政府財政實力、社會保障水平以及相關(guān)服務(wù)主體供給能力。從發(fā)達地區(qū)看，隨著經(jīng)濟發(fā)展、財政實力增強，以及相關(guān)領(lǐng)域社會組織的興起、市場的活躍，政府不應(yīng)該再拘泥于向自己成立的準社會組織購買，而是讓更多市場和社會組織發(fā)揮自身服務(wù)優(yōu)勢，進入不同的服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，以發(fā)揮各自優(yōu)勢。

2.如何購買？需要分析政府購買資金規(guī)模、購買服務(wù)內(nèi)容、合作主體數(shù)量等

科特納（Kettner）與馬丁（Matrin）將服務(wù)外包的關(guān)系模式分為市場競爭模式和伙伴關(guān)系模式。市場競爭模式鼓勵承包人之間的競爭，以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)系統(tǒng)的產(chǎn)出。伙伴關(guān)系模式則是使政府服務(wù)機構(gòu)和承包人作為伙伴相互聯(lián)合、擴大服務(wù)產(chǎn)出?，“如何購買”主要就是兩種模式的選擇問題。如上所述，在我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的初期階段，資金投入只有幾十萬、購買對象只有百號人，規(guī)模小且收費低，使得市場組織不愿進入，加上符合條件的社會組織數(shù)量很少。所以，政府幾乎不可能開展競爭式外包，而普遍采用第一、二類運行機制，即與自己發(fā)起成立的社會組織或個別民非單位建立伙伴關(guān)系。而隨著政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入不斷加大（單個行政區(qū)就投入上千萬資金），愿意承接低收費老人上門服務(wù)的市場服務(wù)中介、民非機構(gòu)不斷增多，現(xiàn)實中一旦具備一定數(shù)量符合條件的服務(wù)主體，第四類機制就采用了市場競爭模式，政府通過公開競爭招標確定多家服務(wù)主體。但還有一些專業(yè)性、公益性突出的老人服務(wù)無法通過市場組織來提供，而且相關(guān)社會組織也是寥寥無幾，政府不可能實行競爭式外包。總之，是否競爭性購買與服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)、政府購買資金規(guī)模、合作主體數(shù)量直接相關(guān)。目前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)在服務(wù)分類之后，可同時運用競爭式外包和伙伴式外包兩種模式，實現(xiàn)相輔相成。

3.如何優(yōu)化機制？ 需要分析不同類型的核心問題、明確發(fā)展方向和條件

當(dāng)前，需要針對各類機制的不同問題，結(jié)合各地環(huán)境條件，明確發(fā)展的方向。第一類機制，需要建立起合同雙方的契約化提供模式，而非雇傭關(guān)系，可以將準社會組織培育成獨立運作的社會組織，同時把本來屬于政府的監(jiān)管、統(tǒng)籌等職能收回到政府機構(gòu)。第二、三類機制，需要區(qū)分服務(wù)內(nèi)容，將部分服務(wù)推向公開、公平的競爭式外包；第四類機制，已經(jīng)建立了比較良好的購買框架，但需要完善購買程序的細節(jié)及相關(guān)監(jiān)督措施、增進購買政策的協(xié)商參與等。整體而言，完善該項機制，一方面需要區(qū)分服務(wù)性質(zhì)，選擇適用的服務(wù)主體和購買程序；另一方面需要以制度規(guī)范各主體的權(quán)責(zé)邊界，建構(gòu)起多元主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。因為，政府購買公共服務(wù)過程中，服務(wù)消費者、提供者和生產(chǎn)者三方分離，三者之間存在雙重委托-代理關(guān)系，三者的組織優(yōu)勢、價值取向、行為目標和行為方式不同，這既可促進服務(wù)的專業(yè)化分工效率，也會帶來責(zé)任風(fēng)險、道德風(fēng)險和尋租風(fēng)險，只有通過激勵、競爭、監(jiān)管、評估等完善的機制建設(shè)，才能明確多元主體職責(zé)分工、實現(xiàn)信息對稱、推進互動合作、避免運作風(fēng)險（如圖5），最終實現(xiàn)社會效益最大化目標。

圖5 政府購買服務(wù)的多元主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)圖

目前四類公共服務(wù)購買機制，多數(shù)以政府為中心，政府的意圖和職責(zé)不斷強化，而服務(wù)消費者在顯示需求偏好、參與價格聽證和民主監(jiān)督方面的作用較弱，服務(wù)生產(chǎn)者在參與競爭、回應(yīng)顧客和接受監(jiān)督方面作用也不到位，三者之間缺失網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作。但是，杭州上城區(qū)和寧波海曙區(qū)，因為政府大力投入相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，降低了集中需求、回饋質(zhì)量、評估績效、民主監(jiān)督的各項成本，可以使政府為中心的公共服務(wù)購買逐步向消費者為中心的購買轉(zhuǎn)型，也可以使政府“為產(chǎn)生付費”的合同購買向“為結(jié)果付費”的績效型外包轉(zhuǎn)變。概而言之，政府治理能力提升、信息化平臺開發(fā)、多元協(xié)作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等都是推進購買機制不斷優(yōu)化的重要條件。

三、完善和優(yōu)化政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機制的對策思考

優(yōu)化政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機制包含了微觀運作機制和整體宏觀配套機制的不斷完善，是一項系統(tǒng)性的制度設(shè)計和實施過程。具體如：

1.廓清政府的職能定位，明確公共服務(wù)的購買內(nèi)容

公共服務(wù)購買的標的只能是公共服務(wù)，而不能是行政助理任務(wù)。公共服務(wù)購買必須有明確、公開、邊界清晰、結(jié)果可判的服務(wù)內(nèi)容作為標的，應(yīng)該避免政府將各項公共服務(wù)的生產(chǎn)、組織和管理等所有職責(zé)內(nèi)容統(tǒng)包給準社會組織或社會服務(wù)機構(gòu)。政府將服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)向第二、三部門，但政府在公共服務(wù)中的統(tǒng)籌規(guī)劃、保障資金、出臺標準、審核對象、監(jiān)督管理等職能依然不變，以確保公共服務(wù)的公平和效率目標。

2.實施分類服務(wù)購買，靈活運用多種購買方式

依據(jù)公共服務(wù)的產(chǎn)品消費特性、專業(yè)化程度、服務(wù)機構(gòu)可得性等差異，對政府購買的公共服務(wù)內(nèi)容進行細分，明確不同服務(wù)適用的購買方式。目前，環(huán)衛(wèi)和綠化服務(wù)、第三方鑒定評估服務(wù)、老人的家政和餐飲等服務(wù)應(yīng)該采用第四類運行機制，即向各類社會服務(wù)機構(gòu)公開競標；老人健康咨詢和社區(qū)日托服務(wù)、青少年幫教服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)和社工專業(yè)培訓(xùn)等社區(qū)服務(wù)的消費競爭性低、服務(wù)專業(yè)性較高、服務(wù)質(zhì)量不易測量，服務(wù)主體的數(shù)量十分有限，所以政府只能用定向委托、直接補助等形式向社會組織購買；對于參與性高、公益性突出的文化服務(wù)需求，政府可向文化類社團、民非單位等非營利性組織購買。當(dāng)然，現(xiàn)實中這些服務(wù)并不必然一一分離、對應(yīng)購買，很多時候可采用捆綁式外包。

3.提供資金和法律保障，確保公共服務(wù)購買的制度規(guī)范

各地市、區(qū)（縣）兩級政府應(yīng)將購買公共服務(wù)的資金納入當(dāng)?shù)氐墓藏斦A(yù)算，并以定期社會需求調(diào)查和評估為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的購買資金增長機制。各地民政部門可以探索將政府購買福利性公共服務(wù)納入本級福利彩票公益金的資助范圍，還可以制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引民間資金自愿購買社會福利服務(wù)。財政資金保障的前提是完善相關(guān)法律制度及財政管理體系的相應(yīng)改進。當(dāng)前我國的《政府采購法》需要修改相關(guān)規(guī)定，擴充公共服務(wù)購買內(nèi)容，同時以法律的形式明確財政支持一定金額以上的公共服務(wù)必須經(jīng)過公開、公平的購買程序。有條件的省級政府可先行在法規(guī)制度等方面做出明確規(guī)定，以規(guī)范各地的政府購買公共服務(wù)行為，尤其是政府向社會組織購買服務(wù)的具體內(nèi)容、程序、服務(wù)質(zhì)量標準、評估的辦法、信息公布的要求、民主監(jiān)督渠道都需要在法律法規(guī)中明確，并在現(xiàn)實中依法推進規(guī)范化的服務(wù)購買制度。

4.建設(shè)信息化平臺，促進公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理

在公共服務(wù)購買過程中，信息不對稱是網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的難點。購買政策咨詢、購買信息發(fā)布、服務(wù)質(zhì)量反饋、第三方評估、多渠道監(jiān)管等對完善公共服務(wù)購買機制至關(guān)重要，它們的實現(xiàn)不僅取決于政府相關(guān)法規(guī)和政策是否考慮周全、制訂完備，主要還有賴于實施的技術(shù)可行性。信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)大大降低了公共服務(wù)信息溝通、回應(yīng)、反饋、統(tǒng)計的時間和資金成本，使服務(wù)購買更加公平和有效。所以，政府出資建設(shè)平等共享的公共服務(wù)信息平臺將切實促進公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化治理，這種信息化建設(shè)可以通過政府單項服務(wù)信息化建設(shè)項目的招標來完成，也可以結(jié)合社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)開設(shè)“云服務(wù)”平臺來實現(xiàn)。

5.培育相關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)，構(gòu)建公共服務(wù)中的公私伙伴關(guān)系

有一批專業(yè)化程度較高，競爭力較強的社會服務(wù)機構(gòu)可供政府選擇，是地方政府購買公共服務(wù)的重要前提。培育相關(guān)社會服務(wù)機構(gòu)，首先是為相關(guān)社會組織提供一個平等的發(fā)展機會，遵循契約購買的主體獨立性與程序公平性兩大原則，而且購買服務(wù)的具體內(nèi)容應(yīng)由政府、消費者和服務(wù)主體協(xié)商決定，以推進公私平等合作。其次，在購買過程中除了給予項目資金、開辦和運營資金扶持之外，需要幫助解決該類組織發(fā)展中的場地瓶頸，需要構(gòu)建相關(guān)的金融、稅收、社保等良好的政策環(huán)境。政府培育社會服務(wù)機構(gòu)，不僅僅是讓該類組織成為政府服務(wù)的拾遺補缺的角色而存在，而是通過規(guī)范的服務(wù)購買機制，讓政府與民間之間形成協(xié)商互動、協(xié)同增效的緊密“協(xié)作關(guān)系”，發(fā)揮出該類組織在公共服務(wù)供給中不可或缺的多種功效。

注釋：

①Ruth Hooglangd Dehoog,Comptition,negotiation or cooperation:three models for service contracting.Administration and Society,1990,22(3).

②王名、樂園:《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2008年第4期。

③首先寧波海曙區(qū)政府成立星光敬老協(xié)會（民非獨立法人）來購買居家養(yǎng)老服務(wù)，協(xié)會下面的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社吸收社區(qū)中的就業(yè)困難人員為高齡獨居困難老人每天上門服務(wù)1小時，星光敬老協(xié)會是政府輔助成立的非營利性社團組織，受政府委托獨立，承擔(dān)審定服務(wù)確定服務(wù)內(nèi)容，培訓(xùn)服務(wù)人員，檢查和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等工作。

④與諸暨市不同，嘉興市管佳勞務(wù)公司是該市勞動和社會保障局所屬成立的從事勞務(wù)派遣服務(wù)的機構(gòu)之一，下設(shè)兩個分公司和一個職業(yè)技能培訓(xùn)中心，培訓(xùn)中心是經(jīng)市民政局注冊登記的民辦非企業(yè)。公司也是該市96345便民平臺的簽約成員單位，為全市家庭提供家庭服務(wù)，同時為下崗待業(yè)、失業(yè)人員、農(nóng)村剩余勞動力解決就業(yè)問題。

⑤如第一種類型中，上海普陀區(qū)同時通過公益創(chuàng)投機制培育了大量社區(qū)社會組織，政府也向這些獨立的非營利組織購買老人健康咨詢等相關(guān)的居家養(yǎng)老服務(wù)，而不僅僅只有向準社會組織購買，上海的部分經(jīng)驗參考洪艷:《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式研究》，華東師范大學(xué)研究生碩士學(xué)位論文，2010年5月。

⑥包國憲、劉紅芹：《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價研究》，《廣東社會科學(xué)》2012年第2期。

⑦[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002年。

⑧王浦劬、[美]薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社，2010年。

⑨硬服務(wù)包括公用事業(yè)、垃圾清理、交通拖車、街道保養(yǎng)等，軟服務(wù)主要指與個人生活質(zhì)量提高有關(guān)的服務(wù)，如日常照理、老人服務(wù)、公共健康服務(wù)等。詳見汪錦軍：《走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學(xué)出版社，2012年。

⑩莎拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯.商務(wù)印書館，2008年。

?Kettner P M，Martin L L.Purchase of Service Contracting:Two Models.Administration in Social Work,1990,14(1).