政府購買公共服務的機制比較及其優化研究*——以長三角城市居家養老服務為例

常 敏 朱明芬

（杭州市委黨校，杭州 310024）

在我國，政府購買公共服務是一個方興未艾的改革領域。各地區尤其是大城市，地方政府開始大膽探索社區性公共服務、第三方公共服務、公共文化服務等各類公共服務的購買制度，并使之成為促進政府職能轉變和改善民生服務的重要途徑。但作為新事物，改革中仍存在諸多的制度缺陷和實踐難題，如何完善和推廣該項制度需要不斷加深理論和實證研究。西方理論對政府購買公共服務的必要性和可行性已經做了充分研究，其中不乏質疑的聲音，圍繞政府購買服務的范圍、基本模式及購買風險等問題，國外學者提出了大量不同的、有爭論的觀點，研究空間還很大。國內已有研究主要包括西方相關理論引介，及各地實踐經驗總結和發展建議，尚且缺乏本土化的基礎理論研究和更深入的實證分析。本文試圖進一步拓寬比較研究視野，區別國內外社會福利發展背景和公共服務購買環境，深入開展國內不同地區、不同類型經驗的比較分析，對我國究竟如何推廣和完善該項制度提供理論分析依據。同時，從政府購買居家養老服務的實踐比較中，引發對公共服務的購買“競爭”程序、購買風險規避和購買合同治理等熱點問題的理性探討。

一、政府購買公共服務的運行機制及其比較分析

我國政府購買公共服務的實踐探索大致經歷了三個階段：初步探索階段、試點推進階段和大力推廣階段，成效有目共睹，但風險和弊端也開始呈現，政府角色轉換、微觀運行機制、宏觀政策保障等方面存在的不足都使該項制度的公平性、有效性受到質疑。因此，亟需針對各地的服務購買機制進行深入比較，以進一步破解公共服務“誰來購買？向誰購買？購買什么？如何購買？”這一核心問題。

1.政府購買公共服務的主要方式

我國各地政府購買公共服務涉及的領域日益寬廣，購買方式更加多樣，結合已有研究，可概括出政府購買公共服務的四種方式：（1）服務機構的補助購買。主要指政府以資金支持、場地和設施扶持、金融和稅收優惠的形式，對相關社會服務機構進行扶持，從而實現公共服務的變相購買。（2）服務項目的委托購買。主要指政府通過授權委托、合同購買等形式針對特定群體基本服務項目購買。（3）服務人員的崗位購買。指政府向社會招聘社會工作者、助老員等，為需要服務的對象提供專業化服務。（4）服務對象的補貼購買。即政府向符合規定條件的公共服務對象發放憑單，由公共服務的消費者選擇服務提供方，并向服務提供方交付憑單，服務提供方持憑單向主管部門要求兌現一定數量的資金。如居家養老服務券、護理券、醫療衛生券、住房券、食品券、教育券、培訓券等消費憑單。從各地實踐來看，這幾種購買方式經常交叉運用，各地政府一般都會選擇兩種以上方式展開居家養老服務的購買，而且隨著實踐不斷深入，正孕育出養老福利公益創投機制等更多購買方式。

2.公共服務政府購買機制的類型劃分及其典型案例——以長三角城市居家養老服務為例

各地政府究竟如何運用多種方式實現公共服務購買？這就涉及到購買政策的具體運行機制，即各要素之間的聯動方法和原理。針對公共服務的政府購買模式，國外學者德霍劃分出三種基本模式：競爭性購買、談判模式和合作模式①。國內學者王名、樂園根據購買過程中政府與社會組織的關系及購買程序的區別，總結出三種購買模式：依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和獨立關系競爭性購買②。聚焦于居家養老服務的購買領域，筆者將長三角各城市的典型案例進行梳理和比較，發現各地居家養老服務的購買主體和服務對象差別并不大，購買主體一般都是各地市、區政府或街道，民政部門（老齡委）負責購買服務的具體運作，購買服務對象主要就是高齡獨居老人、特殊貢獻老人、困難老人等。但各地在服務主體、服務內容和購買程序以及管理監督、資金保障、信息化建設等配套保障措施方面有一定區別。政府選擇的合作方即服務主體的性質不同，往往會決定服務購買方式、購買程序以及服務內容不同，同時實際績效和現實問題也就產生差異。由此，筆者將我國政府購買居家養老服務機制初步劃分為四種類型，以便深入比較和分析。

類型一：向準社會組織的非競爭購買

服務主體：由政府成立的相關社會組織，并非獨立法人，依附于政府而存在的準社會組織。

購買程序：定向非競爭性選擇程序，雙方簽訂服務合同，但不是真正的契約購買，只是形式性購買。

購買方式：服務項目的委托購買、服務人員的崗位購買等。

典型案例：上海市普陀區政府購買居家養老服務。2001年普陀區建立助老服務中心和街道助老服務分中心，組建了居家養老服務員隊伍，實行政府購買居家養老服務制度。2004年，該區結合市政府“萬人就業項目”建立“區居家養老服務管理中心”，完善了百歲老人、困難老人、80歲以上獨居老人的補貼政策。對符合條件的老人，由社區居家養老服務社選派符合條件的服務人員，把生活照料、醫療保健、精神慰藉等服務送上門。管理中心有4000多名服務員，每人每月承擔4位老人的服務，政府相關部門出資為服務員支付薪酬、繳納三金實現崗位購買等（如圖1）。類似案例如蘇州“一中心多站”的養老服務體系運作機制。

運行機制：

圖1 上海普陀區政府購買居家養老服務機制流程圖

類型二：向社會組織的非競爭購買

服務主體：獨立于政府的民間組織，取得非營利組織的法人登記，既有民間自發的民辦非營利性養老機構、社區服務組織等；也有政府發起的半官半民的社會組織，如一些老年協會等。

購買程序：定向非競爭性選擇程序，通過簽訂服務合同，政府向社會組織交辦服務任務。

購買方式：服務項目的委托購買、服務機構的補助購買等。

典型案例：南京鼓樓區政府購買居家養老服務。2003年，南京市鼓樓區心貼心社區服務中心（個人自主創辦的民非）制定“心貼心家庭養老服務網絡計劃書”遞交了區民政局，這與當時該局援助獨居、高齡困難老人的項目合拍，緊接著老齡辦就撥付15萬元向該中心購買了100位老人的免費服務。2005年后，政府逐步完善各類老人的居家養老服務網絡。2008年，區民政局承租了一千平方米房屋交給中心，同時幫助其改組為南京市鼓樓區心貼心老年人服務中心，與之前成立的十幾個托老所相互聯系，建立起一個覆蓋整個鼓樓區范圍的立體式老年人服務網絡。鼓樓區還引入第三方評估，與江蘇天人家庭研究中心合作，組建“居家養老服務網”的專業評估隊伍。另外，寧波海曙區政府購買居家養老服務的運作與上海普陀區和南京鼓樓區的做法各有相似③。

運行機制：

圖2 南京鼓樓區政府購買居家養老服務運行機制

類型三：向市場組織的非競爭購買

服務主體：以營利性市場組織為主體，融合非營利性組織的混合組織（復合型組織），如民間個人或政府部門舉辦的服務中介、勞務公司等。

購買程序：政府對相關機構進行測評，篩選一家企業進行定向委托購買，雙方簽訂服務合同。

典型案例：浙江省紹興諸暨市暨陽街道購買居家養老服務。2009年，諸暨市民政局對全市20多家家政、保潔公司進行了全面的量化測評和實地調查，最終選中康吉服務有限公司。2010年，市民政局正式委托該公司開展暨陽街道15個社區的居家養老服務工作，實現了“政府資助補貼、公司運作管理、連鎖經營服務”的社會化居家養老服務。政府向公司購買居家養老專業人才培訓服務、城鎮“三無”老人上門服務等，并資金扶持其開辦和運營社區居家養老服務中心（站）。同時，政府依托公司已有的家庭服務平臺，設置“一鍵通”呼叫平臺，在有需求的老人家里安裝“一鍵通”服務器，為居家老人提供更快捷的上門服務（如圖3）。另如，蘇州浪滄區依托該市鼎盛物業管理有限公司（原為國有企業，現發展為“企業+民非”的混合組織）運作社區虛擬養老院；嘉興市南湖區民政局與管佳勞務服務有限公司簽訂居家養老市場化服務協議④。

運行機制

圖3 諸暨市暨陽街道購買居家養老服務運行機制

類型四：向各類組織的競爭性購買

服務主體：包含各種類型的相關社會服務機構，如營利性的服務企業或中介組織、非營利性的民辦養老服務實體、社會團體（如老年互助會）、公益性組織等。

購買程序：政府面向社會公開居家養老服務購買項目的具體內容，組織專家進行招標評審，確定符合條件的若干家定點服務機構，由這些服務機構與政府確定的服務對象簽訂服務合同。

圖中可以看出，機動過程中，該拉桿受到明顯的拉壓載荷作用，通過舵機作用，引起舵面上偏和下偏，與實際飛行情況一致。

典型案例：杭州市上城區政府購買居家養老服務。2005年2月，杭州上城區民政局正式推出向民間服務機構購買居家養老服務的政策，約170多戶老人可享受免費的居家養老服務，政府每月發給他們“服務券”，由民間服務機構提供服務人員定期上門服務。2012年，該區為滿足老年人對居家養老差異化服務的需求，成立了區養老服務信息處理中心，將每一位60歲以上居家老人信息及800多家聯盟成員單位的服務內容、聯系方式等接入信息中心，實現呼叫受理、呼叫聯動、加盟單位推薦、服務滿意度調查及服務單位服務質量評估等。當前，區民政局成立的養老服務指導中心，經需求評估后對政府全額免費購買的老人發放養老卡，同時為這些老人免費安裝“一鍵通”呼叫器。經公開招標確定唯康老人文化公寓、在水一方公寓兩家民辦養老服務中介機構（民非）為服務合作方。老人通過呼叫器，刷卡支付上門服務費用，并進行服務質量評估（如圖4）。類似，杭州市西湖區也通過招標確定了5家家政服務公司，落實政府購買的居家養老服務。

運行機制：

圖4 杭州市上城區政府購買居家養老服務運行機制

3.四類居家養老服務政府購買機制的比較研究

各地居家養老服務政府購買機制，經過多年的發展，本身是動態可變的，并沒有固化成某一種模式，以上四種類型只是基于多個案例主要特征變量的初步劃分，實踐情況更加復雜多變⑤。在理論上，深入比較研究，才能有針對性的提出機制優化的方向和路徑。

（1）購買方式比較。四種運行機制中，各地政府都運用了對特定老人上門服務項目的委托購買，同時多數也運用了對老人社區日托服務和機構（公寓）養老服務的補助購買。但是，第一類機制中往往結合運用養老服務的崗位購買，而第四類運作機制可配套采用憑單制購買。采用不同的購買方式，將形成不同的購買機制，并體現出居家養老服務中不同的公私合作關系。

（2）政府職能比較。奧斯本和蓋布勒（David Osborne、Ted Gaebler）提出了改革政府的十條原則，第一條“政府是起催化作用的政府，掌舵而非劃槳”。政府購買公共服務正是這種職能改革的重要方式。但實踐中，由于公共服務社會化發展環境和政府自身因素，使得我國政府的這種職能轉變并非一蹴而就，一步到位。在居家養老服務領域，各地政府職能轉變方式、程度和實效存在較大差異。四類機制中，政府仍不同程度地存留在生產（“劃槳”）領域。比如，第一類機制最典型最普遍，即政府對自己成立的組織機構實施形式性購買，政府混合了服務購買者和生產組織者、管理者的多種角色定位。政府仍然承擔著資源籌集、服務組織、需求評估、管理監督等一系列職能。在第二類機制中，作為居家養老服務主體的社會組織，一種是民辦的社會組織，承接了具體服務組織和生產職能，與類型三相似；但也有一種是政府發起的社會組織，在服務購買中承擔起政府轉移的一系列職能，與類型一相似。第三、四類機制中，同樣有兩種性質的市場組織接受服務項目委托，有純民辦的市場服務機構，也有政府社保部門等發起成立的勞務公司、物業公司等，但是政府的職能側重在資金籌措、標準設置、供需雙方的資格審核、監督管理等方面，基本實現服務生產職能由第二、三部門承擔。

（3）運行績效比較。國內學者包國憲、劉紅芹認為政府購買居家養老服務的績效體現于兩個變量:一是養老服務購買效率；二是養老服務質量⑥。美國公共服務民營化研究者莎瓦斯提出，評價公共服務外包是否成功主要依據服務公平性和有效性兩個方面⑦。在此，從政府購買居家養老服務的消費群體覆蓋面、資金投入量，養老服務多樣性、回應性、競爭性，以及消費者服務滿意程度等三個層面展開績效比較。第一、二類機制中，相當部分服務承接方是政府發起或依靠政府運行的社會組織，所以只要政府財力允許、往往可以在短期內成立這些組織并快速推進購買工作，區域服務覆蓋面提升較快。上海、蘇州和寧波等地政府購買居家養老服務起步早、推進快，同時政府注重財政投入的公平性，購買服務強調低水平的基本保障功能，超范圍服務則通過老人自費、志愿者提供或企業購買等方式實現。如，2005年起寧波海曙區就把購買居家養老服務資金列入了財政安排，通過海曙區星光敬老協會在全區63個社區中為高齡、獨居老人購買每天1小時服務，建立了一批老人“日托”中心，成立各種老年民間組織，讓老人獲得基本的生活保障、滿足精神需求。但同時，政府需崗位購買助老員（下崗女工等就業困難人員）提供服務，其服務專業性、服務多樣性有所欠缺。相比之下，第二、三、四類機制中，如果政府向民辦的社會組織和市場組織購買各類居家養老服務，服務規模擴張及覆蓋面提升的速度就有快有慢。購買進程往往要取決于服務主體的自我發展速度和市場運作能力。紹興諸暨市暨陽街道希望康吉服務有限公司成立更多的老人日托中心，但公司考慮到政府補助購買的資金只能彌補一部分成本，決策十分謹慎，使得老人服務站擴增速度很慢。但是，因規模效應的存在，公司給各種老人的上門服務業務拓展很快。民辦社會組織或市場組織，競爭意識比準社會組織更強，所以服務的市場回應性更快、專業性更強、多樣性更突出、質量標準化程度也更高，老人的滿意程度也較高。比如南京鼓樓區的案例中，老年居民對購買項目的整體滿意度達到98.3%（39.8%為基本滿意，58.5%為非常滿意）⑧。尤其是第四類機制，政府面向社會公開競爭招標，給老人發放消費券，老人接受服務一定程度上就可以在定點的多家組織中自主選擇，這種前置競爭機制和消費過程中的“用腳投票”機制，可以提高資源配置效率。

（4）存在問題比較。第一類機制，政府自身角色轉換不徹底，社會組織也就不能獨立發展。政府一手包辦的運行機制，只能讓政府職能無限擴張，行政職能向準社會組織延伸，最終導致居家養老服務領域對政府的高度依賴、弱化社會功能，從而使購買服務失去制度創新的治理（Administration）意義。第二類機制，政府向獨立的社會組織實施定向購買，產生了服務壟斷，尤其是當社會組織與政府有著千絲萬縷的關系，很難確保購買服務的公正性、高效性。 第三類機制，政府向獨立的市場組織購買，雖然政府對合作方有自己的篩選方法，但沒有經過公開招標程序，無法從制度上確保購買規則公平、購買結果有效。而且調研發現，政府所購買的居家養老服務是無償和低償的、幾乎不能帶來利潤，市場組織之所以愿意介入，往往看重公益之外的其他商業空間。比如，由承擔服務的企業投資安裝“一鍵通”等信息網絡平臺，該企業便獨家占有各類老人的需求信息，這就形成服務行業的不公平競爭。企業在創辦社區養老站時，由于政府補助有限，往往會與老人用品公司、食品、物流公司等合作，以彌補成本空缺，這其中也潛藏了一些老年群體的消費風險。政府與市場組織合作的優點是市場經營靈活、融資渠道多、潛在競爭性強，但也容易產生商業利益偏離公益目標帶來的種種問題。第四類機制，是一種市場化運作的資源配置方式，是相對完善的運行機制。但實踐中，我國當前競爭招標的制度規范程度普遍不足，所以使得這種公平競爭規則的實施效果受限，政府招標到的合作方往往包含了一些有政府背景的服務公司，而且招標后各類組織一旦進入合作，基本不會退出。整個服務購買中，以政府為主導，權利和資源集中在政府相關人員手中，而當前法治監管和民主監督不足就容易扭曲這種競爭機制、帶來尋租（Rent-seeking）問題。

四類機制的基本特征各有不同，而最核心的區別是政府、社會和市場主體在不同運行機制中的角色定位和職能分工不同，這種差異影響了機制運行績效和現實問題。總體上，四類機制中，政府在服務生產領域介入的程度由深到淺轉變，相反，服務購買的社會化程度由低向高提升。從公平和效率的角度，只要政府資金保障充足，居家養老服務供給的公平性差別不大，但從非競爭性購買到競爭性購買、從向準社會組織購買到向獨立民辦各類組織購買，服務供給效率差別明顯。

二、政府購買公共服務的機制優化方向和條件分析

四種類型機制在全國各地都有出現，當前需要結合西方理論，因地制宜分析我國政府購買居家養老服務的“競爭”程度、潛在風險、環境條件等問題，從而明確居家養老服務究竟“向誰購買？購買什么？如何購買？”以不斷優化機制、提升績效。

1.向誰購買？購買什么？需分析需求內容、各類服務性質及社會保障能力

針對政府向誰購買問題，Hansmann H B.認為硬服務由于其具有可測量性，更適合于外包給營利性組織，而軟服務通常其服務質量和效果較難測量，因此更適合外包給非營利性組織⑨。基于公共服務的特殊性，莎拉蒙認為公共服務外包的主要對象應該是非營利組織⑩，國內眾多學者也秉承其觀點。然而，以居家養老服務為例，政府并不僅僅是向社會組織購買服務，第三、四類機制中都出現了政府向營利性的市場服務中介或混合組織購買服務。原因在于，居家養老服務的內容越來越廣泛，每項服務的適用主體并非只有社會組織。比如家政、餐飲及助老員培訓等服務的專業化要求相對較低，服務質量容易測量，從事該類服務的市場組織數量遠大于社會組織。目前，政府購買的困難老人一天一小時的服務標準只能涵蓋家政和照料等基本服務內容。市場組織考慮到老年服務的市場規模，也愿意承接政府委托的此類項目。因此，政府通過招標向一定的市場組織“團購”該類服務就成為可能。但是隨著老人需求的提升，政府關注到，很多老年人的精神文化需求、健康咨詢需求、醫療服務需求無法通過崗位購買或向市場組織委托來實現。這類服務專業性更突出、服務質量更難測量，所以需要向文化類社團、志愿者組織、民非等非營利性組織購買。可見，“向誰購買”與“購買什么”直接關聯，而“購買什么”主要取決于老年群體的實際需求、政府財政實力、社會保障水平以及相關服務主體供給能力。從發達地區看，隨著經濟發展、財政實力增強，以及相關領域社會組織的興起、市場的活躍，政府不應該再拘泥于向自己成立的準社會組織購買，而是讓更多市場和社會組織發揮自身服務優勢，進入不同的服務生產領域，以發揮各自優勢。

2.如何購買？需要分析政府購買資金規模、購買服務內容、合作主體數量等

科特納（Kettner）與馬丁（Matrin）將服務外包的關系模式分為市場競爭模式和伙伴關系模式。市場競爭模式鼓勵承包人之間的競爭，以降低服務成本，提高服務系統的產出。伙伴關系模式則是使政府服務機構和承包人作為伙伴相互聯合、擴大服務產出?，“如何購買”主要就是兩種模式的選擇問題。如上所述，在我國政府購買居家養老服務的初期階段，資金投入只有幾十萬、購買對象只有百號人，規模小且收費低，使得市場組織不愿進入，加上符合條件的社會組織數量很少。所以，政府幾乎不可能開展競爭式外包，而普遍采用第一、二類運行機制，即與自己發起成立的社會組織或個別民非單位建立伙伴關系。而隨著政府購買居家養老服務的資金投入不斷加大（單個行政區就投入上千萬資金），愿意承接低收費老人上門服務的市場服務中介、民非機構不斷增多，現實中一旦具備一定數量符合條件的服務主體，第四類機制就采用了市場競爭模式，政府通過公開競爭招標確定多家服務主體。但還有一些專業性、公益性突出的老人服務無法通過市場組織來提供，而且相關社會組織也是寥寥無幾，政府不可能實行競爭式外包。總之，是否競爭性購買與服務產品性質、政府購買資金規模、合作主體數量直接相關。目前政府購買居家養老服務在服務分類之后，可同時運用競爭式外包和伙伴式外包兩種模式，實現相輔相成。

3.如何優化機制？ 需要分析不同類型的核心問題、明確發展方向和條件

當前，需要針對各類機制的不同問題，結合各地環境條件，明確發展的方向。第一類機制，需要建立起合同雙方的契約化提供模式，而非雇傭關系，可以將準社會組織培育成獨立運作的社會組織，同時把本來屬于政府的監管、統籌等職能收回到政府機構。第二、三類機制，需要區分服務內容，將部分服務推向公開、公平的競爭式外包；第四類機制，已經建立了比較良好的購買框架，但需要完善購買程序的細節及相關監督措施、增進購買政策的協商參與等。整體而言，完善該項機制，一方面需要區分服務性質，選擇適用的服務主體和購買程序；另一方面需要以制度規范各主體的權責邊界，建構起多元主體協作網絡。因為，政府購買公共服務過程中，服務消費者、提供者和生產者三方分離，三者之間存在雙重委托-代理關系，三者的組織優勢、價值取向、行為目標和行為方式不同，這既可促進服務的專業化分工效率，也會帶來責任風險、道德風險和尋租風險，只有通過激勵、競爭、監管、評估等完善的機制建設，才能明確多元主體職責分工、實現信息對稱、推進互動合作、避免運作風險（如圖5），最終實現社會效益最大化目標。

圖5 政府購買服務的多元主體協作網絡圖

目前四類公共服務購買機制，多數以政府為中心，政府的意圖和職責不斷強化，而服務消費者在顯示需求偏好、參與價格聽證和民主監督方面的作用較弱，服務生產者在參與競爭、回應顧客和接受監督方面作用也不到位，三者之間缺失網絡化協作。但是，杭州上城區和寧波海曙區，因為政府大力投入相關的信息網絡平臺建設，降低了集中需求、回饋質量、評估績效、民主監督的各項成本，可以使政府為中心的公共服務購買逐步向消費者為中心的購買轉型，也可以使政府“為產生付費”的合同購買向“為結果付費”的績效型外包轉變。概而言之，政府治理能力提升、信息化平臺開發、多元協作網絡建設等都是推進購買機制不斷優化的重要條件。

三、完善和優化政府購買居家養老服務機制的對策思考

優化政府購買居家養老服務機制包含了微觀運作機制和整體宏觀配套機制的不斷完善，是一項系統性的制度設計和實施過程。具體如：

1.廓清政府的職能定位，明確公共服務的購買內容

公共服務購買的標的只能是公共服務，而不能是行政助理任務。公共服務購買必須有明確、公開、邊界清晰、結果可判的服務內容作為標的，應該避免政府將各項公共服務的生產、組織和管理等所有職責內容統包給準社會組織或社會服務機構。政府將服務生產職能轉向第二、三部門，但政府在公共服務中的統籌規劃、保障資金、出臺標準、審核對象、監督管理等職能依然不變，以確保公共服務的公平和效率目標。

2.實施分類服務購買，靈活運用多種購買方式

依據公共服務的產品消費特性、專業化程度、服務機構可得性等差異，對政府購買的公共服務內容進行細分，明確不同服務適用的購買方式。目前，環衛和綠化服務、第三方鑒定評估服務、老人的家政和餐飲等服務應該采用第四類運行機制，即向各類社會服務機構公開競標；老人健康咨詢和社區日托服務、青少年幫教服務、公共衛生服務和社工專業培訓等社區服務的消費競爭性低、服務專業性較高、服務質量不易測量，服務主體的數量十分有限，所以政府只能用定向委托、直接補助等形式向社會組織購買；對于參與性高、公益性突出的文化服務需求，政府可向文化類社團、民非單位等非營利性組織購買。當然，現實中這些服務并不必然一一分離、對應購買，很多時候可采用捆綁式外包。

3.提供資金和法律保障，確保公共服務購買的制度規范

各地市、區（縣）兩級政府應將購買公共服務的資金納入當地的公共財政預算，并以定期社會需求調查和評估為基礎，建立相應的購買資金增長機制。各地民政部門可以探索將政府購買福利性公共服務納入本級福利彩票公益金的資助范圍，還可以制定有關優惠政策，吸引民間資金自愿購買社會福利服務。財政資金保障的前提是完善相關法律制度及財政管理體系的相應改進。當前我國的《政府采購法》需要修改相關規定，擴充公共服務購買內容，同時以法律的形式明確財政支持一定金額以上的公共服務必須經過公開、公平的購買程序。有條件的省級政府可先行在法規制度等方面做出明確規定，以規范各地的政府購買公共服務行為，尤其是政府向社會組織購買服務的具體內容、程序、服務質量標準、評估的辦法、信息公布的要求、民主監督渠道都需要在法律法規中明確，并在現實中依法推進規范化的服務購買制度。

4.建設信息化平臺，促進公共服務網絡治理

在公共服務購買過程中，信息不對稱是網絡協同治理的難點。購買政策咨詢、購買信息發布、服務質量反饋、第三方評估、多渠道監管等對完善公共服務購買機制至關重要，它們的實現不僅取決于政府相關法規和政策是否考慮周全、制訂完備，主要還有賴于實施的技術可行性。信息化網絡建設大大降低了公共服務信息溝通、回應、反饋、統計的時間和資金成本，使服務購買更加公平和有效。所以，政府出資建設平等共享的公共服務信息平臺將切實促進公共服務的網絡化治理，這種信息化建設可以通過政府單項服務信息化建設項目的招標來完成，也可以結合社區服務網絡開設“云服務”平臺來實現。

5.培育相關社會服務機構，構建公共服務中的公私伙伴關系

有一批專業化程度較高，競爭力較強的社會服務機構可供政府選擇，是地方政府購買公共服務的重要前提。培育相關社會服務機構，首先是為相關社會組織提供一個平等的發展機會，遵循契約購買的主體獨立性與程序公平性兩大原則，而且購買服務的具體內容應由政府、消費者和服務主體協商決定，以推進公私平等合作。其次，在購買過程中除了給予項目資金、開辦和運營資金扶持之外，需要幫助解決該類組織發展中的場地瓶頸，需要構建相關的金融、稅收、社保等良好的政策環境。政府培育社會服務機構，不僅僅是讓該類組織成為政府服務的拾遺補缺的角色而存在，而是通過規范的服務購買機制，讓政府與民間之間形成協商互動、協同增效的緊密“協作關系”，發揮出該類組織在公共服務供給中不可或缺的多種功效。

注釋：

①Ruth Hooglangd Dehoog,Comptition,negotiation or cooperation:three models for service contracting.Administration and Society,1990,22(3).

②王名、樂園:《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期。

③首先寧波海曙區政府成立星光敬老協會（民非獨立法人）來購買居家養老服務，協會下面的社區居家養老服務社吸收社區中的就業困難人員為高齡獨居困難老人每天上門服務1小時，星光敬老協會是政府輔助成立的非營利性社團組織，受政府委托獨立，承擔審定服務確定服務內容，培訓服務人員，檢查和監督服務質量等工作。

④與諸暨市不同，嘉興市管佳勞務公司是該市勞動和社會保障局所屬成立的從事勞務派遣服務的機構之一，下設兩個分公司和一個職業技能培訓中心，培訓中心是經市民政局注冊登記的民辦非企業。公司也是該市96345便民平臺的簽約成員單位，為全市家庭提供家庭服務，同時為下崗待業、失業人員、農村剩余勞動力解決就業問題。

⑤如第一種類型中，上海普陀區同時通過公益創投機制培育了大量社區社會組織，政府也向這些獨立的非營利組織購買老人健康咨詢等相關的居家養老服務，而不僅僅只有向準社會組織購買，上海的部分經驗參考洪艷:《政府購買居家養老服務的模式研究》，華東師范大學研究生碩士學位論文，2010年5月。

⑥包國憲、劉紅芹：《政府購買居家養老服務的績效評價研究》，《廣東社會科學》2012年第2期。

⑦[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年。

⑧王浦劬、[美]薩拉蒙等：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社，2010年。

⑨硬服務包括公用事業、垃圾清理、交通拖車、街道保養等，軟服務主要指與個人生活質量提高有關的服務，如日常照理、老人服務、公共健康服務等。詳見汪錦軍：《走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學出版社，2012年。

⑩莎拉蒙：《公共服務中的伙伴：現代福利國家中政府與非營利組織的關系》，田凱譯.商務印書館，2008年。

?Kettner P M，Martin L L.Purchase of Service Contracting:Two Models.Administration in Social Work,1990,14(1).