災后基礎設施重建中公眾參與的行為框架及路徑分析

段志成，陳 通，楊秋波，2

(1．天津大學管理與經濟學部，天津300072;2．天津大學教育學院，天津300072)

世界銀行將基礎設施定義為“永久的成套的工程構筑、設備、設施和它們所提供的為所有企業生產和居民生活共同需要的服務”［3］，包括公用事業(電力、管道煤氣、電信、供水、環境衛生設施和排污系統、固體廢棄物的收集和處理系統)，公共工程(大壩、灌渠和道路)以及其他交通部門(鐵路、城市交通、海港、水運和機場)。基礎設施大多屬于公共物品或準公共物品，外部性特征明顯，服務對象是社會公眾，其建設過程也因此得到了公眾的廣泛關注。近年來，港珠澳大橋、南京地鐵、廣州番禺垃圾焚燒廠等眾多基礎設施項目由于公眾反對而暫停、遷址或終止。公眾對于關系切身利益的相關政策制定和大型項目決策中表現出更強的參與意識和表達傾向。公眾參與作為一種在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入情況下的利益協調機制，體現了利益相關或感興趣的個人、團體或組織對影響其發展的決策和資源進行影響和分享控制的過程。

災后重建是在特殊的情況下，以相對比較特殊的手段和方法而得以展開的。災后基礎設施重建要求同時實現恢復功能和優化升級，具有工期要求緊、技術和施工難度大、社會關注度高等特殊性。為提高災后基礎設施重建的效率，并且保證其過程及結果的公正性，本文將基于參與式發展的視角，應用利益相關者理論構建公眾參與的行為框架;引入Thomas的公眾參與有效決策模型，探討災后基礎設施重建中公眾參與的機制設計。

一、災后基礎設施重建中公眾參與問題的提出

災后重建中公眾參與的興起源于對政府主導和市場主導重建模式的批判和反思:一是政府相比于當地社區行動的低效率;二是自上而下方法的失敗，公眾參與可以提高政策的執行力。對美國、日本、印尼、伊朗、巴基斯坦、印度等國災后重建的大量實證研究發現［4-6］，基于公眾參與的災后重建在進度、質量、滿意度等方面優勢顯著。公眾參與可以協助確定科學的重建目標，在重建過程中強化溝通提供信息支持，并且確保當地社區的支持，眾多研究均將災民的積極參與作為重建成功的關鍵影響因素［7-8］。公眾(特別是受災群眾)在災后重建中參與的程度越深，災后重建的效率與質量越高。

伊朗巴姆大地震災后重建中，強調災民不應是“消極的被施舍者”，而是“積極的參與者”，使公眾參與到整體規劃和具體重建工作之中，取得了很好的效果。巴基斯坦南亞大地震災后重建中強調以公眾權利為基礎，突顯非歧視性原則，關注最弱勢的群體;吸納公民社會和私有部門參與;強調透明與責任;推動權力的分散化。美國新奧爾良的災后重建計劃出臺前后，都要通過公示、討論會、數據調查和網絡宣傳等方式讓社區居民廣泛參與，在決策中多方聽取公眾的意見。日本阪神大地震災后重建過程中十分尊重災民的意愿，政府通過“社區建設小組”制度鼓勵災民參與重建，政府派遣一些專家和技術人員，為“社區建設小組”提供指導和咨詢服務，同時向災民介紹政府制定的重建方案供災民選擇，居民的意愿被充分納入到重建方案中。正如Mileti［9］所指出，可持續的災后重建必須基于所有團體和個人利益相關者的充分參與，并且參與過程的本身與其結果同樣重要。

災后重建中必須實施有效的公眾參與逐漸得到認可，世界銀行［10］鼓勵災后重建過程中公眾個人及團體的參與，特別是弱勢群體的參與。Pardasani［2］基于案例分析了馬爾代夫海嘯之后的重建過程中公眾參與，提出了恢復與重建中公眾參與的組織框架，其中非政府組織非常關鍵。關于如何保證災后重建中公眾參與的效率與效果，謝金林［11］對于災后重建中公眾參與的功能進行了詳細分析，并探討了如何建構政府與社會的良性互動合作體系以保障公眾的有效參與。丁烈云［12］提出“社區主導”和“基層參與”的原則，讓災民和相關群體在民主協商、民主決策和民主管理的基礎上提出災區的項目需求和規劃，政府及專業技術部門提供必要的服務和指導。孫施文［13］基于都江堰災后城市住房重建案例討論了災后重建規劃中公眾參與的過程及特征。目前，災后重建中公眾參與的研究主要集中于兩個方面:一是宏觀視角下探討災難管理體系中的公眾參與，強調其防災、減災方面的作用和方法;二是基于利益相關者視角討論社區層面災后住宅重建中的公眾參與。在災后基礎設施重建方面，如何設計有效的公眾參與機制以保證其效率和效果，尚缺乏深入研究。

二、災后基礎設施重建中公眾參與的行為框架

亞洲開發銀行、世界銀行等于2005年提出了適用于東亞地區的基礎設施發展新框架(見圖1)，將包容性發展作為核心，強調協調、問責制和風險管理。政府部門應通過所有參與者之間的良性互動以實現利益均衡，從而具備將政策、戰略和措施轉化為現實的能力;通過強調公眾參與以保證問責制的有效實施，從而保證責任的明確與落實;通過良好的風險管理機制，避免與緩和基礎設施發展過程中帶來的環境、社會和金融風險。

(2)冀北、冀東和太行山區年產礦量均衡。2017年河北省持證礦山企業年產礦量冀北、冀東和太行山區分別為9 989.97、9 020.99、9 043.47萬t，分別占全省年產礦量的31.56%、28.50%、28.57%，三地區年產礦量比較均衡。

圖1 東亞地區基礎設施發展新框架

災后基礎設施重建的目標是使災區基礎設施服務水平和能力達到或超過災前水平，必然要求在其規劃及建設的全過程中進行科學決策。眾多研究表明，項目利益相關者利益訴求的實現很大程度上影響著項目的成功。Turner［14］總結項目成功的5個關鍵因素，包括項目開始前利益相關者對項目成功的標準取得共識，項目實施過程中與利益相關方就成功標準進行反復檢驗，項目業主和項目經理保持伙伴關系，項目經理應被充分授權，業主應該對項目實施有足夠的興趣。項目利益相關者辨識以及實現其利益訴求的過程即是公眾參與的過程，包容性發展也要求在災后基礎設施重建中必須強調公眾參與。

災后基礎設施重建的過程也是一個公眾參與的過程，公眾參與不僅是災后重建的社會基礎和動力源泉，也是實現災區恢復與改善的重要條件。災后基礎設施重建中公眾參與的行為框架(見圖2)，主體、客體、環境三者相互作用。

圖2 災后基礎設施重建中公眾參與的行為框架

1．公眾參與的主體分析

公眾參與的主體是指“應當參與的公眾”，屬于利益相關者的范疇。Freeman［15］提出，“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體”，并基于所有權、經濟依賴性和社會利益3個維度進行了分析。目前，應用最為廣泛的利益相關者界定方法是Mitchell［16］提出的評分法，按照合法性、權力性和緊急性3個屬性將其劃分為確定型利益相關者(符合3個屬性)、預期型利益相關者(符合2個屬性)和潛在型利益相關者(符合1個屬性)。合法性是利益相關者的需求是合法的、正確的，是有合約保證或者符合社會道德的程度;權力性是指利益相關者獨自開展某種行動的能力;緊急性是指利益相關者訴求的緊急程度。

災后基礎設施重建中利益相關者辨識的過程也是識別公眾參與主體的過程。為了更好的識別公眾參與主體，Creighton［17］開發了一套識別指標:一是位置因素，即活動范圍處于項目附近;二是經濟因素，即財務收益或損失;三是資源因素，即項目或計劃的實施將限制使用某些資源;四是社會因素，即項目或計劃的實施可能會威脅某個傳統或文化，或者會極大地改變當地的人口;五是價值因素，即當行動與價值相關時，一些群體的人會受到影響。Rietbergen和Narayan［18］提出了以下幾個選擇公眾的問題:一是誰是可能的受益者;二是誰會受到不利的影響;三是弱勢群體是否被明確識別;四是支持者及反對者是否被明確識別;五是利益相關者之間的關系如何。綜合眾多關于公眾參與的研究，公眾參與的主體應包括被項目直接或潛在影響的、能為項目提供重要知識或信息的、能夠影響項目實施的以及對項目感興趣的組織、群體或個人。基于上述原則及過程，災后基礎設施重建的利益相關群體及其利益訴求如表1所示。

政府相關部門和機構包括中央政府和地方政府的規劃、國土、環保、交通、通訊、水利以及建設等行政主管部門，在災后基礎設施重建中不僅具有合法性和權力性，更具有緊急性，因而屬于確定型利益相關者。項目開發、建設及運營相關單位包括開發商、金融機構、特許經營商、咨詢單位、施工承包商、運營商和供貨商等。災區居民包括城鎮居民和農村居民，其中需重點關注貧困戶、少數民族、移民和婦女等弱勢群體。利益相關的社會群體或組織包括災區城鎮社區組織、災區農村村委會、當地相關行業協會和工會等。表1中的災區居民、利益相關的社會群體或組織、感興趣的社會群體或組織便是災后基礎設施重建中公眾參與的主體。

2．公眾參與的客體分析

災后基礎設施重建中公眾參與的客體包括兩個層面:一是建設程序層面，包括規劃、決策、實施、驗收與評價等階段，規劃階段需要進行規劃環境影響評價，決策階段包括項目建議書編制與批準、項目環境影響評價和項目可行性研究等，實施階段包括設計、采購、施工等，驗收與評價則包括竣工驗收、資金使用審核和后評價等;二是重建對象層面，即電網、公路、鐵路、民航、城鎮供水和污水處理、通信等領域。Thomas［19］引入了“質量約束”和“公眾可接受性”兩個核心變量，用于分析公眾參與行為。前者指決策受到技術、規章和預算等約束的程度大小，質量約束要求越高，公眾參與的限制性越大;后者則涉及到公眾對決策的態度和配合程度，公眾的可接受性要求越高，則參與的力度越大。公眾參與的程度及范圍取決于二者之間的相互限制。因此，災后基礎設施重建公眾參與的客體中，規劃、決策、驗收與評價等階段的要求較高。

災后基礎設施重建中公眾參與的優勢及劣勢如表2所示，優勢主要體現于改善行動和社會發展兩個方面。

表1 災后基礎設施重建中的利益相關主體與相關利益要求

表2 災后基礎設施重建中公眾參與的優勢、劣勢分析

3．公眾參與的環境分析

如上所說，公眾參與雖然有利于災后重建的順利實施，但同時也面臨著效率、決策科學性、公平性等要求與參與之間的矛盾，必須根據不同的環境選擇公眾參與的程度及方式，實現公眾參與現實性平衡觀點與隨環境變化的隨機性觀點的結合。

公眾參與的環境包括顯性的制度環境和隱性的文化環境。制度環境可劃分為三個層面，即公眾參與的基礎性制度、程序性制度和支持性制度［20］。公眾參與的基礎性制度包括政府信息公開和公眾利益的組織化，后者涉及憲法所規定的結社權。公眾參與的程序性制度應保證參與程序滿足均衡的利益代表、平等和有效的協商、理性和負責任的選擇，參與程序的設計要滿足不同參與強度的需求，提供合理的意見表達、回饋以及說明理由制度。公眾參與的支持性制度包括公益代表制度、專家知識的支持制度、利用司法審查有效監督決策的制度等。文化環境內容十分廣泛，包括公眾的參與意識、公眾的參與能力水平、政府部門對于公眾參與的態度、新聞媒體獨立水平等。

此外，隨著近年來公民社會、WEB2.0社會、風險社會等社會思潮的興起，公眾對于關系切身利益的相關政策制定和大型項目決策中表現出更強的參與意識和表達傾向，但同時也存在著諸多矛盾:一是多數選擇與正義原則之間存在沖突;二是個人理性與集體理性之間存在沖突，若賦權公眾進行決策，則可能會為了追求自身利益而犧牲公共利益;三是公眾參與中平等與霸權的矛盾，強勢的利益團體可能假借公眾參與的名義，利用知識等方面的優勢，操縱參與過程，制造社會壓力，迫使弱勢團體讓步或被收買，達到合理化其訴求的目的;四是公眾參與的無限擴張導致決策效率低下甚至無法決策。因此，根據托馬斯的理論，災后基礎設施重建中必須根據“質量約束”和“公眾可接受性”兩個指標的約束，選擇適宜的模式以保障有效的公眾參與。

三、災后基礎設施重建中公眾參與的路徑分析

如前面所述，災后基礎設施重建各階段中公眾參與程度的要求均不相同，如何在災后重建的實踐中實施有效的公眾參與，需要結合公眾參與的過程進行機制設計，包括參與程度設置、參與模式選擇及路徑分析等內容。

1．公眾參與的程度設置

在災后基礎設施重建各階段的公眾參與過程中，首先應根據公眾參與的目標確定公眾參與的策略及詳細計劃。Coenen［21］認為，公眾參與的程度必須與參與工具相匹配才能不斷提升決策質量，反之亦然。公眾參與的程度設置取決于政府機構授權的程度，在參與工具的選擇及實施中得以實現，因此二者成為公眾參與過程的關鍵環節。Sherry［22］通過對公眾參與實踐的分析，提出了公眾參與階梯的概念，將公眾參與分為8級、3個層次，從操縱式參與到公眾控制。公眾參與階梯的劃分基本采用了垂直、分級的思路，Dorcey等［23］認為，一系列公眾參與的程度如同一個“頻譜”，而且根據不同的決策目標，每個參與程度均可能是合理的，無優劣之分。國際公眾參與協會(international association for public participation，IAP2)沿用了“頻譜”的思想，將公眾參與的程度劃分為通告、咨詢、介入、協商以及賦權5個類型。

根據參與程度的不同，約翰·克萊頓·托馬斯構將公眾參與劃分為以獲取信息為目標的公眾參與、以強化公眾對決策理解的公眾參與和以構建政府與公眾強有力的合作關系為目標的公眾參與，并開發了公眾參與的有效決策模型［19］，提出了自主式管理決策(A1)、改良式自主管理決策(A11)、分散式的公眾協商(C1)、整體式的公眾協商(C11)和公共決策(G11)等5種公眾參與模式。A1指管理者在沒有公眾參與的情況下獨自解決問題或者制定政策;A11指管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨自決策，公眾群體的要求可能會得不到反映;C1指管理者分別與不同的公眾團體探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映這些團體要求的決策;C11指管理者與作為一個單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點和建議，然后制定反映公眾團體要求的決策;G11指管理者同整合起來的公眾探討問題，而且管理者和公眾試圖在問題解決方案上達成共識。前2種是管理者自主決策，不考慮公眾對政策的接受性;后3種決策方式是與公眾共同決策的方式。

2．公眾參與的模式選擇

本文根據災后基礎設施重建的特征和要求，對托馬斯提出的模型進行修正，設計了災后基礎設施重建中公眾參與的模式選擇模型，如圖3所示。根據模型中5個問題的判斷，可以選擇相應的公眾參與模式，問題具體內容如下。

Q1:災后基礎設施重建中政府是否擁有足夠且充分的信息進行高質量的決策?

Q2:災后基礎設施重建的決策問題是否被結構化?

Q3:災后基礎設施重建中公眾對決策的接受程度是否對有效執行至關重要?

Q4:災后基礎設施重建的中公眾與政府的目標是否一致?

Q5:災后基礎設施重建公眾參與的過程中，公眾內部是否會產生沖突?

以災后垃圾處理設施重建方式的選擇為例，參照圖3的路徑指向來選擇公眾參與模式。

(1)對于Q1，災后垃圾處理設施重建中政府決策所需信息充分，選擇“是”。

(2)對于Q2，災后垃圾處理設施重建決策結構化程度較高，供選擇的方式有“垃圾焚燒”、“衛生填埋”、“垃圾堆肥”等，選擇“是”。

(3)對于Q3，災后垃圾處理設施重建中公眾的可接受性要求較高，公眾態度影響決策的執行，選擇“是”。

(4)對于Q4，災后垃圾處理設施重建中政府與公眾的目標并不完全一致，選擇“不是”。

(5)對于Q5，災后垃圾處理設施重建中公眾內部沖突不明顯，選擇“否”。

基于上述路徑分析，應選擇的公眾參與模式是“分散式的公眾協商”(C1)。如果難以確定公眾與政府的目標是否一致，可選擇圖4中標示“?”的路徑。

圖3 公眾參與的模式選擇

四、結 語

盡管在災后基礎設施重建的過程中，各級政府是最重要的組織和指揮力量，但公眾在整個重建過程中的參與始終是非常關鍵的，不僅能夠推動政府更有效、更公平地運作，還可以處理好政府越位和缺位的問題，而且從實踐上也證明了可以充分發揮非政府組織的作用，促進公民社會的完善與發展。在災后基礎設施重建各階段的活動之中，應增強重建的透明度，真正構建起多元化的信息溝通機制，實施完整的公眾參與過程，真正做到參與推動發展，民意影響決策。災難管理是一個系統的過程，包括災前預防、災后應急和災后重建，災后重建中公眾參與的有效性取決于前期的參與過程對參與環境的適應和完善，前期參與過程也能提升公眾參與的積極性，積累社會資本。關于災后基礎設施重建中公眾參與績效評價以及實證分析，參與過程中各類型公眾之間的關系以及其如何影響決策的機理等問題均有待于進一步的討論。

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