淺議構建我國垂直政府部門電子文件保管模式的意義

文/民航局檔案館 蘇莉

在電子政務廣泛應用的今天，電子文件及其相關管理問題已越來越受到重視與關注。從電子政務與電子文件的關系來看，一方面，電子文件是電子政務的重要產物，是政府機構最重要的信息資源，文件流是電子政務系統中最核心的信息流①；另一方面，電子文件管理是電子政務的重要工作環節，也是電子政務體系建設的重要構成。電子文件管理的不當，很可能形成政府機構與社會記憶的“黑洞”。為保證電子文件管理有效滿足機構業務及其質量管理、風險管理、績效評估、財務審計、法律訴訟等的證據信息需求，政府機構有必要構建電子文件管理系統②。

垂直管理是我國政府行政管理的一大特色。近些年，作為中央對地方進行調控的重要手段這一管理體制在行政體制改革中還有不斷被強化的趨勢。目前，我國一些比較重要的、履行經濟管理和市場監管的政府職能部門大多實行垂直管理。

一、垂直管理類政府部門在管理體制上通常具有如下特色

（一）垂直管理性

政府職能部門實行，就意味著脫離地方政府管理的序列，不受地方政府監督機制約束，無論事權關系、人事關系還是財權關系，都是由垂直管理部門的上級直接賦予下級機關權力，即直接由省級或中央主管部門統籌管理垂直系統各機構的人、財、物、事。

（二）相對獨立性

垂直管理部門下屬分支機構眾多，雖然地理位置多分處于各省、市，但在地區的分布上不受行政區劃的限制。

（三）業務封閉性

垂直管理部門的業務建設通常自成體系，業務運行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在本系統的條條框架內，在一定程度上強調業務的專業性與保密性。

從上述特點中可見，垂直管理系統內各機構雖然所在地域分布較為分散，但其業務上的緊密程度猶如一個機構的不同部門。正是由于這類政府部門在行政管理體制上呈現出的特殊性，使得垂直管理部門在面對電子文件有效保管問題時，不僅僅就單個機構提出解決方案，通常是對整個垂直系統提出應對之策。

隨著電子文件數量的與日俱增，這類政府部門電子文件的保管問題日益突顯，已走到了不容忽視并亟待解決的地步。因此，面對垂直系統內電子文件保管這一信息時代的全新課題，急需構建合理有效的保管模式以供這類政府部門解決問題所采用和借鑒。在這里需要說明的是，模式不是簡單的“問題解決方案”，因為模式必須是典型問題的解決方案，具有學習和研究的價值，模式的使用者可以在自己的實踐中舉一反三，推陳出新并加以運用。因此，電子文件保管模式就是指解決電子文件保管這一典型問題的解決方案，它涉及到管理體制和功能定位等規劃性問題。

垂直管理部門電子文件保管模式的構建應以該部門對電子文件使用的需求為導向，充分結合這類政府部門管理體制自成系統且業務獨立運行的特點，并同時兼顧政府機構高效低成本運轉的方式與原則。

二、垂直管理部門電子文件保管模式的構建具有如下意義

（一）長久有效保管垂直系統內有價值的電子文件

電子文件是垂直管理部門電子政務活動的主要工具和真實記錄。實現垂直系統內類型豐富、結構復雜的電子文件的有效保管，才能夠記錄機構歷史的真實面貌、實現電子文件證據價值和情報價值。

與以往各類形態的文件、檔案相比，電子文件以其系統依賴性、信息與載體的可分離性、存儲的高密度性等技術特點，帶來了保管方式上的巨大變化。傳統形態文件與檔案的長久保管，往往體現在對其載體、保存場所及保存環境的技術要求上，其內容信息的完整及長久讀取則可通過對其載體的有效保管而實現；而電子文件由于其信息與載體的可分離及其內容、結構、背景信息的分散性，保管電子文件時，不僅要關注電子文件存儲載體的選擇與保護，更重要的是，應就保證電子文件內容的真實性、完整性、長期可讀性從制度與技術方法等不同層面提出解決方案。

因此，構建合理的電子文件保管模式，有助于實現垂直系統內數量龐大的電子文件的有效保存和管理，保障其信息的真實、完整與安全，使其能夠滿足歷史查考和現實工作的需要。

（二）實現垂直系統內信息資源的共享

對于垂直管理部門來說，實現垂直系統內信息資源的共享與利用，可直接促進政府機構辦公效率的提高及決策能力和服務水平的提升。但是在傳統的紙質環境中，由于這類政府部門對檔案實體的保管往往是分散的，資源共享難以實現。原因如下：

1.受垂直系統內下級機構地域分布影響。垂直系統內各個機構所在地域的分散性，使得各機構的檔案工作相對獨立，即下級機構按照上級機構對檔案保管工作的規定與相關要求，并結合本單位的具體情況對檔案進行管理。

2.受垂直系統領導機構職能與檔案保管條件限制。垂直系統內的上級機構檔案部門規格通常不高，大多數僅是處級單位，通常沒有被賦予永久保管下級機構檔案的職能，也不具備充足的保管空間和檔案人員等條件對系統內各機構產生的檔案進行集中統一保管。

3.受檔案借閱利用的限制。紙質檔案信息與載體的不可分離性，使檔案利用受到時間與空間的限制。為了方便垂直系統內各機構自身的檔案查閱與利用，檔案實體基本由各單位自行保管。

因此，在傳統紙質環境中，垂直管理部門對檔案實體的保管不得不“分而治之”，這種保管模式使各機構間信息的交互與共享困難重重。

然而，隨著垂直管理部門電子政務的建設，全新的電子環境為信息的高效傳遞與共享提供了可能，加之這類政府部門對信息資源共享的需求日益高漲。因此，實現垂直系統信息資源最大限度的共享是垂直管理部門電子文件保管模式構建的重要意義。

（三）節約電子文件保管成本

隨著社會文明的進步及人們管理知識水平的提高，對于現代政府的管理再不是由于傳統的官僚制而導致的公共行政效率低下、巨額財政支出與赤字的高額成本管理方式，而由企業管理問題產生的成本管理越來越受到政府部門的高度關注。從理性的角度來看，政府的每一個活動都不應該是不計較成本投入的。同樣，電子文件的保管既然作為政府的一項活動，理所應當考慮到管理的成本問題，并遵循注重效益的原則。與傳統紙質文件的保管成本相比，對電子文件保管的投入可能要大得多，盡管電子文件的高密度存儲可以節省大量的存儲空間，但是開發與維護電子文件管理系統的投入卻大大超過對紙質文件的保管投入，且對電子文件的動態保管也要比紙質文件的靜態保管難度大，成本高。一般來講，保管電子文件的成本主要涉及以下內容：

1.存儲設備成本。由于電子政務系統有著強大的數字信息生產能力，因此必須對迅速增長的數字信息進行有效存儲。電子文件的存儲設備就是指在電子政務系統中存儲電子文件信息，用于提供政務信息資源的存儲、備份的硬件產品，主要包括：硬盤、光盤、磁盤陣列、磁帶、光盤塔等多種類型的產品。購置并維護這些硬件設備的費用就是存儲設備成本。

2.信息數據庫建設成本。主要是指對電子政務產生的海量文件信息構建各種數據庫，并及時對這些數據庫進行維護與更新的費用。

3.人員成本。即指與電子文件管理工作有關的人員的成本開銷，通常包括：工資、獎金、福利和各種保障費用。

在上述各種類的成本中，存儲設備的成本最高。因此，針對垂直管理部門下屬機構眾多的特點，如不從總體設計與規劃電子文件保管工作，那么面臨的設備重復購置、數據庫的重復構建等問題將要比其他政府部門嚴重得多，不可避免地造成人、財、物的極大浪費，從而導致垂直管理部門電子文件管理成本的大大增高。為此，如何“花較少的錢辦更多的事”也成為這類政府部門在應對電子文件保管這一新課題時需要考慮并解決的一個重要問題。因此，一種合理的電子文件保管模式的構建對降低成本的意義不言而喻。

注釋：

①馮惠玲.政府電子文件管理[M].中國人民大學出版社,2004.P4.

②李安英.我國電子檔案管理軟件發展現狀及建議[J].辦公室業務,2008年(12).