中英日社區體育相關法規政策的比較分析

桑 瀟，王必琪

(1.山東體育學院 研究生部，山東 濟南 250012;2.山東體育學院 體育系，山東 濟南 250012)

我國的社區體育是指在街道轄區內開展的多種體育活動，而英日等國采用的是大社區概念的社區體育，作為社區體育管理手段之一的法律手段發揮著重要作用。我國目前沒有專門的社區體育法，本文所涉及的是國家層面上與社區體育相關的法規、政策。英日兩國社區體育的相關法規政策則多是涉及社區體育的相關公共立法。筆者依據體育法的概念及相關的法規對社區體育法規政策作如下界定:社區體育的相關法規政策就是用來調整社區體育活動中各種社會關系的法律規范、計劃或政策的總稱。

1 中英日社區體育法規政策概述

1.1 英國社區體育的法規政策

一般來說，英國政府在控制力與決定權都受到法律限制的前提下提供并制定政策，從而在一定程度上規范了政府的行為，有利于政策制定的民主化、科學化。英國體育運動與娛樂聯盟(CCPR)是體育政策雛形的形成機構，其議員掌控社區體育發展政策方面的制定權。

目前英國還沒有指定的體育法，但政府涉及到體育方面的公共立法還是相當多的。按照法規政策的主要內容和目的可分為以下幾類:第一類是有關體育場地設施方面的規定。1976 年的《地方政府法案》中規定地方政府“只要認為適合就可以修建體育設施”，這就為地方政府大規模修建體育設施提供了法律依據;提出社區體育中心、場地及設施具體建設標準的政策文件是體育理事會制定的《社區體育中心發展計劃(SASH)》和《1998－2000 英國體育發展戰略》;1949年的全國公園法案和1982 年實施的“社區使用”計劃中都要求盡可能廣泛地向公眾開放體育設施;有些則注重體育場地設施的安全問題，如《體育場地安全法案》、《防火安全和運動場地安全法案》及新的“健康與安全法”;第二類是有關體育的目標群體方面的規定，在“社區體育:下一個十年”計劃、“Sport in the Community:into the 1990s”政策、“國民健康計劃”、體育政策“A Sporting Future for All”以及《奧運會計劃》都對各自目標群體的體育參與提出了具體的量化目標。

1.2 日本社區體育的法規政策

日本的社區體育管理體制是從教育組織領導體制中延伸出來的，由中央內閣總理任命的文部大臣建立了文部省，文部省對社區事務性工作無決定權，只是以指導和建議為宗旨的服務性機構。地方的行政組織是真正實施社區體育的機構，有較大的自治權。日本區町村的社會教育主事具體負責社區教育工作，與社區內獨立運轉的民間體育團體一道，形成了從中央行政機構到地方行政組織，再到社區行政機構的三級管理網絡。

日本注重學習西方發達國家在發展社區體育方面取得的豐碩成果，制定了一系列促進法規政策。有關體育場地設施規定方面的法規政策:1958 年文部省頒布的體育場館法和1961 年的《體育運動振興法》中分別對體育場館的建設、運營、維護和對體育設施、經費的使用等問題作了明確規定;1972 年通過的《關于普及振興體育的基本策略》中突出強調以社區體育設施建設為重點;為了完善社區體育中心以及場地設施的建設標準，《關于面向21 世紀的體育振興策略》和《公共場地設施工程標準》兩個文件中分別就不同的社區體育中心和場地設施提出了不同的設置要求。有關體育指導員方面規定的法規政策是:1987 年文部省的《關于社會體育指導員知識、技能審查事業認定規定》和1990 年的《少年體育指導員認定制定》分別規定了各自體育指導員的級別和相應的認定標準。此外，為解決單一項目型社區體育俱樂部容納會員少、運作困難的狀況而制定了綜合型社區體育俱樂部的基本標準。后來通過的《NPO 法》給予進行社會公益性事業的團體以法人資格，從而擴大了社區體育俱樂部的規模。

1.3 我國社區體育的法規政策

我國社區體育組織管理體制表現為兩個層次、三條系統的特征。兩個層次是指街道辦事處和居委會。三條系統指的是街道社區全民健身領導小組以行政手段負責各居委會的居民體育、社區體協負責以轄區為單位的職工體育以及兩者共同管理的體育活動站［1］。由此可見，我國社區體育活動的開展仍以行政手段為主要特征，基層組織缺乏自治權，民間體育團體的力量薄弱，三條系統間缺乏互動，社區體育組織網絡結構的組織管理體制還沒有真正建立起來。

從國家層面講，社區體育的法規政策主要分以下幾個層次:一是體育領域的專門立法。如1995 年通過的《體育法》，它把開展群眾體育活動以立法形式確立下來，保障了群眾鍛煉的合法權益。二是國務院批準或制定的體育方面的行政法規。2003 年的《公共文化體育設施條例》和2009 年的《全民健身條例》。前者主要解決體育場地數量不足、利用率不高和侵占破壞現象嚴重等問題，后者是全民健身工作的綱領性法律規范。三是立法層面的法規性文件，如1995 年的《全民健身計劃綱要》。四是部門體育規章和規范性文件。例如1989 年的《國家體育鍛煉標準施行辦法》，其中鼓勵和推動少年兒童積極參加體育鍛煉。2007 年《關于進一步加強殘疾人體育工作的意見》中提出為開展殘疾人體育活動提供各方面支持，包括體育項目、場地設施、隊伍建設、組織領導等。“全民健身‘一二一’工程”中倡導社區做到:提供一處以上健身活動場所，每年組織兩次以上社區范圍的健身活動，建立一支社會體育指導員隊伍［2］。還有對社會體育指導員相關標準、職責等方面作出規定的文件:《社會體育指導員技術等級制度》。

2 中英日社區體育法規政策比較分析

2.1 社區體育場地設施的法規政策對比

1972 年推行的《英國全民運動十年計劃》和1982年制定的“社區使用”計劃中都要求盡可能地開放體育場地設施并提高利用率。后者更注重數量較大的學校體育設施的使用問題:要求學生放假或放學后必須向社區開放。《體育場地安全法案》中以立法的形式對公共體育設施的安全問題作出規定。此外，英國體育理事會制定了有明確量化指標的社區體育中心基本標準(SASH)。英國的國家計劃政策框架(NPPF)中提出了靈活的體育設施發展計劃來提高設施的使用率，例如依據需求評估系統來配置室內外的體育設施、采用場地合作以及設施的混合使用等商業運作活動形式。

日本于1961 年頒布的《體育振興法》規定:國家和地方公共團體，應努力使體育館、游泳池和其他按政令所規定的體育運動設施都達到政令規定的標準;1989 年政府又制定了公共場地設施工程標準，出臺了社區各類場地設施的詳細設置要求。政府以法規的形式促使學校的場地設施向居民開放，如《學校體育設施對外開放》、《學校體育法》、《社會教育法》、《城市公園法》和《自然公園法》。2000 年日本政府頒布的《體育振興基本計劃》中對綜合型地域體育俱樂部的建設提出了具體的量化目標。

我國《體育法》中規定，城市在規劃企業、學校、街道和居住區時，應當按照國家對城市公共體育設施用地定額指標的規定，將其納入城市建設規劃和土地利用總體規劃。公共體育設施還應當向社會開放，方便群眾開展體育活動，對學生、老年人、殘疾人實行優惠辦法，提高體育設施的利用率。還對侵占、破壞公共體育設施的法律責任問題作了相關規定。《公共文化體育設施條例》中分別對公共文化體育設施的規劃和建設、使用和服務、管理和保護、法律責任作了規定。《關于加強城市社區體育工作的意見》中指出，市、區人民政府要加強社區體育場地設施和學校體育場地設施的建設;應在社區內公園、閑置空地和樓群間合理布局簡易的體育場地設施，鼓勵居民自力更生及義務維護和建設體育場地設施。

從以上資料看出，三國法規都規定學校體育設施向社區開放，不同的是英日兩國對場地設施的開放中使用了“必須”字眼，其指令性更強，同時要求建設多功能型的體育場地設施。英日兩國的法規文件中對體育場地設施的建設標準規定了明確的量化指標，而中國的法規中只是提出要加強體育場地設施的建設，或將其納入國民經濟和社會發展計劃，亦或是根據當地的實際發展水平和需要進行建設，并沒有規定建設的具體量化目標及建設標準的量化性指標。英國發揮市場機制的作用，采取多種商業或非商業的運作活動形式來提高設施的使用率，且重視設施的安全立法問題。日本的俱樂部式體育設施利用模式也是市場經濟發展成熟的表現。然而我國相關法規政策中對社區體育設施方面的規定仍存在不完善之處。例如沒有量化資金投入額，規劃建設的設施功能簡易(忽視針對殘疾人身體狀況進行體育設施的規劃和設計工作)，政府用于體育設施建設上的資金管理不透明，設施的后續服務、管理和維護環節缺失，相關責任追究制度不明確以及落實不到位等等。只有首先解決好以上法規方面的問題，才能改善群眾體育設施現狀，做到現有體育資源的高效合理利用，滿足居民對體育設施和身體鍛煉的多種需求。

2.2 社區體育經費的法規政策比較

英國體育經費的構成比例是中央政府占5%，地方政府占95%。在私人部門的經費中，居民個人的占有94%，私人公司的捐款僅占6%［3］。這說明英國居民的體育意識和參加體育的積極性較高，形成了一條多元化的社會融資渠道。英國的博彩業也成為籌集體育經費的有力支柱。2000 年頒布的《大眾體育的未來》報告中提到:加大資金的投入，將體育彩票的75%投入到社區體育中［4］。此外，威爾士聯合政府的文件中指出應該加強文化機構和當地權威部門所組織的社區體育活動的資金審計工作。

日本《體育運動振興法》中國家對地方公共團體在預算范圍內，根據政令對所列經費給予資助，同時明確了國家補助的具體量化比例。

《體育法》和《全民健身計劃綱要》中都鼓勵企事業組織、社會團體和個人自籌資金發展體育事業，鼓勵他們對體育事業的捐贈和贊助。《關于加強城市社區體育工作的意見》提出社區體育經費實行公益型的管理方式，多渠道籌措經費。比如有條件的社區，可設立由團體和個人投資的社區體育發展基金;社區的各類體育協會或其他體育組織可實行會員制，向會員收取一定數額的會費。

英國社區體育收支的明細報表定期公布并遵守嚴格的審計程序，因此有效降低了資金使用過程中貪污腐敗現象的發生，確保了活動資金的合理使用;日本體育運動經費分類細致、投入額具體，從立法層面保障了體育運動所需經費，給予地方公共團體眾多經費優惠政策，能夠有效激發他們投身社區體育工作的熱情。我國體育行政部門掌管財權，行政管理特點明顯，不利于權力的下放;在體育部門對群眾體育事業費的支出比重上使用“逐步增加”或“逐年有所增加”的表述，而沒有具體的增加比例和數額;認識到要鼓勵多元化的資金籌集渠道，但是對發展群眾體育事業的組織、團體尚缺少明確的定量扶持資金等優惠條件，因此降低了法規的執行效力，難以形成市場經濟下的資金運作模式及其監管制度。

2.3 社區體育活動的法規政策對比

1994 年9 月英國政府推行以16 歲以下青少年為重點實施對象的“國民健康計劃”，此計劃得到政府多個部門的支持，并從中央到地方層層建立［5］。英國的國家計劃政策框架(NPPF)中使用3A(Accessibility，Amenity，Awareness)標準實時記錄個人日常生活的積極方面來發展正式和非正式的體育活動;采取商業合作的市場機制方案滿足居民體育需求。

日本《體育振興法》規定:“為使國民廣泛地了解和關心體育運動，并提高參加體育運動的熱情，特設體育節”，同時要求國家和地方公共團體在體育節這一天采取必要措施，舉辦體育活動。

我國《全民健身計劃綱要》和《關于加強城市社區體育工作的意見》中都規定了街道辦事處和居委會在社區體育活動中的管理和組織職責，而且社區體育活動實行傳統健身養生法與現代健身方式相結合，要加強晨練、晚練和季節性體育鍛煉的組織和管理，制定可行的管理制度，引導不同特點的人群參加喜聞樂見的體育活動。

可見，三國十分重視體育活動在發展群眾體育方面起的重要作用，都設有自己的體育節、體育日等多種形式的活動，而且社區體育活動與競技體育相互補充，成效明顯。英日兩國的法規政策中明確要求自上而下地實施有組織的體育活動計劃，其政策制定更具針對性、目標的量化性、可操作性和強制性。相比之下，我國法規政策中對社區體育活動的組織和管理職責的表述過于籠統，城鎮街道辦事處是政府的派出機構，主要承擔大量行政事務，使得上述規定在實施中執行不力。為此，應以立法的形式確定社區體育組織充分的組織管理權限。我國社區體育活動的規定更具指導意義，其指令性和強制性低，強調廣泛普及和重在參與，因此其體育活動也體現了分散性、自發性，組織程度低、參與人群單一的特點，活動內容凸顯中國傳統文化的特色。

2.4 社區體育目標群體的法規政策比較

1972 年英國推行的《全民運動十年計劃》規定如下:采取措施促使觀眾、肢體殘障者、年長離開運動的中老年人參與體育運動，找出運動不普及的地區及其理由，使運動推展起來。英國緊緊圍繞吸收170 萬男子和390 萬婦女參加體育活動這一目標，于1982 年執行了“社區體育:下一個十年”的大眾體育計劃。1988 年政府出臺的兒童法案中明確規定要為兒童提供玩耍場地，保障兒童權益。

《日本體育運動振興法》中規定必須重視廣大居民、青少年和職工的體育運動振興，要求采取必要措施促進其開展。

我國《體育法》規定:國家對兒童和青少年的體育活動給予特別保障，增進他們的身心健康。2000 年，全國服務標準化技術委員會制定的《國家標準中社區服務指南》中規定了面向不同對象的社區體育服務內容:青少年、老年人、殘障及傷病人員的體育服務。但沒有對各人群體育服務的組織管理機構、活動資金來源、責權利分配、監督與投訴機制做出明確規定，最終流于形式［7］。

三國法規都十分重視兒童、婦女、老年人、殘疾人等特殊群體的體育活動。英日兩國有具體明確的措施促進上述群體的體育發展，并根據目標分階段實施。我國盡管有針對各群體的權益保護法，如《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《婦女權益保障法》以及《老年人權益保障法》，但缺少各人群體育領域的專門立法，這使得他們的社區體育活動沒有詳細具體的法規可循，即便是某些法規中有所涉及，也只是粗略概括，缺少切實可行的具體操作方法。

3 結論

3.1 三國法規政策均體現階段性、針對性和全面性特點，英日兩國條文更具目標的量化性、可操作性和強制性。

3.2 英日注重社區體育的安全工作，制定多項立法保障社區體育活動的安全。

3.3 我國立法不在少數，但社區體育發展與其他兩國還存在一定差距，缺少社區體育的專門立法和完備的配套法規是其中一個原因。

3.4 不同于其他兩國，我國法規條文多采用“應該”、“鼓勵”、“倡導”、“支持”、“逐步增加”等表述，較為籠統，趨向指導性，缺少可操作性的保障監督機制和明確的優惠性促進措施，降低了執行效力。

4 建議

4.1 建立需求評估系統來制定社區體育法規政策。此舉有利于決策制定的科學化、民主化和體育資源的合理利用。同時定期對法規實施情況進行績效評估測試，在實踐中不斷完善。

4.2 擴大社區體育法規政策的宣傳力度和經費的透明度，發揮輿論的監督作用。如采取與媒體合作、社區宣傳板報、宣講講座等多種形式的宣傳手段。

4.3 以立法的形式增加居民業余時間，豐富活動內容，讓更多潛在體育人口參加社區體育，同時強化規定的指令性和執行效力。如建立獎懲機制保障新工時制度的嚴格執行及“以少促青、以老促中”的社區體育參與機制。

4.4 制定更為靈活彈性的體育場地設施開放措施，建立健全體育設施的安全立法制度和具體的指標量化體系，建立市場經濟條件下的多元化社區體育經費融資渠道，滿足群眾的多方面需求。

此外，還應結合當地實際情況，借鑒榜樣地區的成功經驗發展社區體育;根據非營利組織活動中與免稅目的相關性與否決定是否實行免稅政策，簡化社團設立的審查程序;完善集、分權結合的社區體育管理體制;采取學區統管的方式擴充體育指導員隊伍等等。

［1］國家體育總局群眾體育司，編.全民健身計劃文集(四)［M］.1998.

［2］曲宗湖.21 世紀中國社區體育［M］.北京:北京體育大學出版社，2005.

［3］國家體育總局《全民健身指導叢書》編委會，編.國外大眾體育［M］.北京:北京體育大學出版社，2003:60.

［4］Lamartine P Dacosta，Ana Miragaya.Worldwide experiences and trends in sport for all［M］.Oxford:Meyer＆Meyer Verlag，2002:497－499.

［5］盧先吾，主編.全民健身大全［M］.北京:人民體育出版社，1996:141.

［6］陳正.城市居民不同年齡群體體育休閑活動特征透析［J］.山東體育學院學報，2008，(3):33－35.

［7］石振國，孫冰川.近年來我國休閑體育領域的研究成果評述［J］.山東體育學院學報，2008，(1).