奧巴馬政府對臺灣政策評析

陶文釗

2008年5月以來，海峽兩岸關系發生了歷史性轉折，度過了“高危期”，走上良性互動、和平發展道路。奧巴馬2009年1月當政時，兩岸關系新局面已經開啟，而美則忙于應對金融危機、結束兩場戰爭等一系列棘手的國內外挑戰。可以說，臺海問題不是奧巴馬施政重點，他也沒有像布什政府那樣在臺海問題上花費那么多的精力。

支持馬英九當政

在民進黨執政8年以后，美對于國民黨重掌政權是比較放心和滿意的。布什政府嚴厲批評陳水扁的“法理”臺獨，嚴厲批評“入聯公投”，對于馬英九以大差額選票贏得2008年選舉大有幫助。馬英九在當政前后，尤其在第一任期的《就職演說》中反復強調，他的大陸政策是“不統、不獨、不武”，其實這正是美國的政策。美對馬英九第一任期的內政及兩岸關系問題的處理也是基本滿意的，因此在2012年臺領導人選舉前也通過一些渠道施加了影響。

2011年9月中旬，民進黨候選人蔡英文訪美與美國各界溝通，闡述其相關政策，并與陳水扁進行區隔。在她會見美國家安全委員會高官后，國安會官員立即向英國《金融時報》記者表示，臺海穩定對美國“至關重要”，蔡英文訪問引起美對臺海穩定的關切，“她(蔡英文)讓我們明確懷疑她是否有意愿且有能力，維持近年來區域所享有的兩岸關系穩定”，雖然蔡英文了解需要“避免無端挑釁(中國)”，但完全看不出來“她與她的幕僚充分了解(中國)有多么不信任她的動機，以及民進黨的向往”。①Anna Fifield，Robin Kwong，Kathrin Hille，“US concerned about Taiwan presidential candidate”，September 16，2011，http://www.ftchinese.com/story/001040724/en.(上網時間:2013年10月5日)

就在2012年1月臺灣領導人選舉前夕，美國卡內基國際和平基金會副主席、“美國在臺協會”(AIT)駐臺北辦事處前主任包道格應遠景基金會邀請到臺北訪問，出席研討會并觀察選舉。1月12日他在接受中天電視臺專訪時說，如果馬英九連任，會讓北京和華盛頓大大松一口氣，“我假設臺灣也是”。他表示，如果蔡英文當選，美國會立即與她接觸，派出一個高層代表，要她維持現狀，并協助她找到維持臺海和平穩定的方式。屆時美方會試著傳遞一個極為強烈的訊息，那就是請蔡英文從當選的第二天起，不要做任何讓情勢惡化的事情;蔡英文對兩岸關系所提出的保證過于空泛，讓華盛頓無法安心。包道格還說，他這個圈子的人包括官員，都不會認為“九二共識”是出賣臺灣“主權”或臺灣被統一。“九二共識”是兩岸相互交往過程中必須做出的妥協，它也符合美利益，如果被干擾，可能產生無法預知的影響，區域形勢，乃至于美國自己的選舉過程，都會受到臺海緊張重現的影響。①羅印沖、許紹軒:“包道格:馬若連任，美中臺松一口氣”，《聯合報》，2012 年 1 月 13 日，http://mag.udn.com/mag/vote2012/storypage.jsp?f_ART_ID=366419.(上網時間:2013年6月2日)此次采訪引起軒然大波，美國務院發言人趕緊解釋稱，包道格不代表奧巴馬政府，也不代表國務院，只代表他自己。人們對此并不懷疑，但包道格的表態恰恰是美對臺政策主流意見的一種反映，也符合奧巴馬政府的政策，對此也沒有人懷疑。選舉以后，包道格又向《華盛頓郵報》記者表示，“本屆政府歡迎臺灣海峽的緊張程度下降的事實……并對馬英九給予了獎勵”。②Andrew Higgins，“Taiwan’s Pro-China Chief Reelected”，Washington Post，January 15，2012，See Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.17.

民進黨將其在2012年敗選部分地歸因于奧巴馬政府。選后不久，“美國在臺協會”理事主席薄瑞光訪臺，針對美介入臺灣選舉的說法，他表示，美方在選舉中一直保持中立，臺灣人民是根據很多理由去做出自己的決定的，“我不認為任何美國人的個人談話，會重要到影響選舉結果”。民進黨卻不接受這種解釋。蔡英文的親信、新境界文教基金會副會長蕭美琴表示，部分美國官員傷害了他們，未能讓臺灣人民在免于外在威脅的環境中享有民主選擇的權利。主席(蔡英文)沒有準備跟薄瑞光見面。③“民進黨指責美國偏袒馬英九蔡英文拒見美國特使”，2012年 1 月 31 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2012-01/31/c_122632399.htm.(上網時間:2013年7月8日)

美國對馬英九基本滿意，但也有不滿意或不大滿意的地方。其中突出的一個問題是對進口美國牛肉一事糾纏過久。臺進口美國牛肉始于2007年。進口美國牛肉被認為是臺美重啟《貿易暨投資架構協定》(TIFA)與簽訂自由貿易協定、赴美免簽證等加強美臺關系相關的舉措，并且是一個關鍵因素。但美國牛肉曾出現瘋牛病、瘦肉精殘留等問題，因此是否開放進口美國牛肉在臺便成了有爭議的問題。牛肉在美出口中占的比例不大，但生產牛肉的西部幾個州卻可以在國會里動員起足夠的政治支持，使它成為美對外貿易的原則問題，是美歷屆政府都予以堅持而不讓步的。如果對臺讓步了，就會產生多米諾效應，美就要對其他的貿易伙伴讓步。美在此問題上頻頻對臺施加壓力。助理國務卿坎貝爾2011年10月在國會作證時也要求國會議員在與臺灣政界人士接觸時，向他們強調“臺灣在美牛問題上采取必要措施的重要性”，并稱“這些措施將不僅為美國與臺灣的關系，而且也將為美國與其他諸多國家，如韓國、日本等的關系提供基礎”。臺至今未采取這些措施已成美臺之間“更廣泛的經濟接觸的障礙”。④“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.39，43.2012年3月，“美國在臺協會”臺北辦事處主任司徒文公開表示，美牛議題造成臺灣開放貿易的“可信度”問題，成為美臺關系“絆腳石”，美牛議題獲解決前，很難重啟美臺TIFA咨商。⑤“臺灣‘打自己孩子給美國人看’?‘美牛’風波持續發酵”，2012年3 月 19 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2012-03/19/c_111670039.htm.(上網時間:2013年7月5日)

對臺灣來說，這首先是一個食品安全問題，普通老百姓，不管是支持藍的或是綠的，鮮有贊成進口美牛的。民意代表也是這樣。所以美牛案最初在臺“立法院”闖關時受到大多數泛藍議員的阻擊。其次，這是一個政治問題。民進黨利用民眾對食品安全的關注，利用媒體，制造輿論，把反對進口美牛做成了一個聲勢浩大的群眾運動，既抹黑馬英九，報大選中失利的一箭之仇，又可借此對大選中挺馬的美國還以顏色。但美國在這一問題上毫不讓步。美商務部推遲了副部長桑切茲預定于2012年3月4-6日的訪問，對臺施壓。3月6-15日，以參議員格拉斯利和眾議員瑞伯格為首，舉行抗議臺灣限制進口美牛的活動。4月，美國農業部表示，犯有瘋牛病的病牛已經找到，因此瘋牛病已經不再是風險。5月臺灣派出農業官員赴美磋商，并在美國進行了長達23天的考察。經過緊張激烈的反復博弈，最后臺灣當局提出允許進口美國牛肉的四個條件:安全允許(制定瘦肉精殘留安全標準)、牛豬分開(只允許殘留瘦肉精的牛肉，豬肉不許)、強制標示(必須標出牛肉原產地)、排除內臟(不進口內臟)。臺“立法院”于2012年7月25日表決通過了《食品衛生管理法》，美牛問題得到解決。

美牛問題雖然解決，但影響還在。影響之一是再次損害了臺民進黨與美國的關系。陳水扁時期雙方關系就很糟，后來有所恢復，蔡英文、蘇貞昌等民進黨領導人在美國的形象還算不錯。但民進黨又死死抓住美牛問題，把它攪和到臺灣的黨爭之中。一些民進黨政界人士說，他們不是反對美牛，而是反對“毒牛”，把美牛稱作“毒牛”，讓美方感到厭惡。①Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.19.“美國在臺協會”官員在會晤民進黨領導人時說，請告訴你們的民意代表不要把美牛叫做“毒牛”，拜托!由此可見美方的感受。

美牛問題解決后，馬英九表示，此舉釋放出臺灣愿意更大程度地融入區域經貿整合的訊息，不僅五年來停滯不前的臺美TIFA談判將率先啟動，并為臺灣參與跨太平洋伙伴關系(TPP)創造有利環境，臺灣與其他國家洽簽自由貿易協定的條件也會更加成熟，可望逐漸脫離遭到邊緣化的危機。②“瘦肉精美牛獲準入島，臺美貿易協商料重啟”，［香港］《大公報》，2012年7月26日。

2012年10月2日，美國國土安全部宣布臺灣為美國免簽證計劃參與地，從11月1日起生效。美國商務部副部長桑切茲也特地到臺灣出席免簽酒會，美商務部還與臺外貿協會簽署了“太平洋商貿橋梁協議”意向書。桑切茲甚至親自走到臺北雙城街夜市散發宣傳傳單，推介美國旅游項目。“美國在臺協會”駐臺北辦事處主任馬啟思11月1日隨免簽證首發團飛往美國。總之，美國做足了免簽的戲份。美國給予臺灣免簽，可以看作是對解決美牛問題的一種犒賞。同時它對兩岸關系也可能產生微妙的影響:臺灣人會更意識到他們與大陸人的區別，進而對兩岸認同產生某種沖擊。③參見白曉雯、畢方圓:“臺美免簽成臺當局炫耀資本”，《環球時報》，2012年11月2日。

如同其前任一樣，奧巴馬政府支持臺參與國際組織的活動。2013年7月16日，奧巴馬簽署《1151號法案》，公開表態支持臺以觀察員身份參與國際民航組織。這也是近10年來美總統簽署的第一個以臺為主的立法。此外，美還把支持臺參與《聯合國氣候變化框架公約》作為優先目標。

歡迎兩岸關系和平發展

奧巴馬政府是歡迎兩岸關系和平發展的。在民進黨執政期間，由于陳水扁不斷進行“臺獨”分裂活動，兩岸關系持續緊張。陳水扁的“不可預測性”使布什政府吃盡了苦頭，臺海局勢的緊張威脅亞太和平，有可能把美國拖入它本不愿意卷入的戰爭，不符合美國的戰略利益，所以對于兩岸關系的和平發展，布什政府和奧巴馬政府是歡迎的。在2009年11月奧巴馬總統訪華時兩國發表的《聯合聲明》中，關于臺灣問題的表述是:“美方歡迎海峽兩岸關系和平發展，期待兩岸加強經濟、政治及其他領域的對話與互動，建立更加積極、穩定的關系。”④“中美發表聯合聲明，推進兩國合作”，《新華每日電訊》，2009年11月18日。美方這一表態是與時俱進的，它反映了兩岸關系的現實，對于兩岸關系改善表示了鼓勵和積極的期許。2011年1月胡錦濤主席訪美時兩國發表的《聯合聲明》又表示:“美方表示奉行一個中國政策，遵守中美三個聯合公報的原則。美方贊揚《海峽兩岸經濟合作框架協議》，歡迎兩岸間新的溝通渠道。美方支持兩岸關系和平發展，期待兩岸加強經濟、政治及其他領域的對話與互動，建立更加積極穩定的關系。”⑤“中美發表聯合聲明”，《新華每日電訊》，2011年1月20日。奧巴馬政府一再宣示歡迎海峽兩岸關系和平發展，是因為這種發展符合美利益。

1.2.7 血紅蛋白異常診斷標準參照人民衛生出版社出版第八版《診斷學》[3]:男性:Hb 120-160g/L、女性:Hb 110-150g/L,男>160g/L,女>150g/L為血紅蛋白異常。

由于從2008年5月以后，兩岸關系中沒有以前那樣多的麻煩和起伏，所以奧巴馬政府對兩岸關系公開、系統的闡述不像布什政府時期那樣多。助理國務卿幫辦施大偉2010年3月在國會的證言《海峽兩岸近來的經濟、政治和軍事發展以及對美國的影響》和助理國務卿坎貝爾、常務助理國防部長幫辦拉弗伊2012年10月4日在眾議院外交委員會的證言，可以說是對奧巴馬政府關于兩岸關系立場的一個比較全面的闡述。

施大偉回顧了近兩年來兩岸關系的發展，并對此表示歡迎，指出:“海峽兩岸關系的繼續進展對于整個地區的安全和繁榮至關重要，因而也是美國的重要利益之所在。”“我們不應對大陸和臺灣的和解感到吃驚，只要決定是在沒有壓力的情況下作出的。海峽未來的穩定取決于兩岸的公開對話，這種對話是不使用武力的，不進行威嚇的，而且是與臺灣的民主發展相符合的。”①“China-Taiwan:Recent Economic，Political and Military Developments Across the Strait and Implications for the United States”，Deputy Assistant Secretary David Shear’s Testimony Before the U.S.–China Economic and Security Review Commission，March 18，2010，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/03/138547.htm.(上網時間:2013年9月10日)2010年7月7日，施大偉又在卡內基國際和平基金會發表題為“東亞與太平洋:新談判時代的兩岸關系”的講話，闡述奧巴馬政府的對臺政策。他指出，過去幾十年中，“未來兩岸關系的沖突”已成為冷戰研究的一門學科，而現在有希望預見，近年來的事態已經開啟了另一門新的學科:“未來兩岸關系的機遇”。他表示歡迎《海峽兩岸經濟合作框架協議》的達成，數百種商品的關稅將降低，兩岸貿易和人員往來將進一步發展。公開、公平的貿易環境對美國企業、對美國和全球經濟都有好處。美國和其他國家的企業有可能將其地區營運中心設在臺灣，有可能增加美對中國大陸和臺灣的出口。他認為:“兩岸關系在過去兩年的進展是沒有先例的。臺灣和中國大陸為增加接觸、尋求共識和降低緊張所采取的步驟值得贊賞。”②David Shear，“East Asia and the Pacific:Cross-Strait Relations in a New Era of Negotiation”，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/07/144363.htm.(上網時間:2013年9月10日)

但美國歡迎兩岸關系的和平發展是有條件、有限度的。第一，兩岸只談經濟問題，不談政治和軍事問題，不談和平協定與統一問題。在2009年底到2010年上半年期間(“兩岸一甲子”討論會前后)，就有美國學者抱怨大陸“強推政治議題”，并稱如果這樣做，那就是在2012年選舉中再次把“統獨”問題提上日程，并作為選舉的中心議題，但這一次不是民進黨而是大陸要這樣做的。③2010年6月一位美國主流學者對筆者如是說。雖然這不是奧巴馬政府官員的表態，但一些與政府接近的美國主流學者往往代表了政府立場，替政府發聲，這也是常見現象。也就是說，近年來兩岸關系的發展還沒有觸動美國的利益，所以美采取了“樂觀其成”的態度。如果今后兩岸關系的發展突破了美劃定的界限，美可能會進行干涉，這是需要密切關注的。

第二，兩岸關系要有透明度，美要知道“兩會”之間各種協商的進展情況。一些接近決策圈的美國主流學者抱怨，臺灣沒有及時、充分對美進行溝通和說明，美對ECFA談判進展的各個階段情況并不是都很清楚。

第三，臺灣要保持足夠的防衛力量，包括向美求購武器。在2010年1月對臺售武后，美國學者系統論述了美繼續對臺售武的理由，美官方和學者還明確表示對馬當局沒有把防務預算保持在GDP的3%表示不滿。美國防部在2013年度的“中國軍力報告”中就提到，臺灣為了推動募兵制，不但通過兵力裁減騰出資源，還把對外軍購和自制項目的費用挪用到募兵預算上，但經費仍不足以沖銷募兵制的高額成本;目前臺灣實際兵員只有23.5萬，遠低于編制的27.5萬人，且防務經費只占GDP的2%，低于馬英九承諾的3%。④US Department of Defense，“Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China”，May 7，2013，http://www.360doc.com/content/13/0510/10/7607720_284333134.shtml.(上網時間:2013年9月10日)

繼續加強美臺關系尤其是軍事關系

與歷屆政府一樣，奧巴馬政府仍然強調要提升美臺之間的關系，包括發展經貿、防務關系、人員往來、高層互訪，尤其是加強與臺灣的防務關系。

在2010年和2012年的國會聽證會上，施大偉和坎貝爾都分別強調美臺之間的經濟關系，指出臺是美第十大貿易伙伴，美是臺最大的投資國。為復興美經濟，奧巴馬政府將繼續推進美臺雙邊貿易、推進《貿易暨投資架構協議》談判，在美牛問題解決后，美臺談判在中斷了六年后于2013年3月重啟。

奧巴馬政府的一些決策者(主要是副國務卿斯坦伯格和國安會負責亞太事務資深官員貝德)為了打破以往大選后新政府上任伊始中美關系受到損害、經過一段時間才恢復正常的循環，在奧巴馬執政的第一年即2009年確實作出了努力，盡力避免可能損害兩國關系的事情發生，使中美關系從共和黨布什政府到民主黨新政府的過度進行得相當順暢，2009年中美關系的順利發展是三十年來少有的。但情況到2010年發生了變化。干擾中美關系的第一件事就是對臺售武。2010年1月29日，美國防部通知國會將向臺灣出售64億美元的武器。這當然不能不引起中方的強烈反應，兩國官員之間進行交涉，兩國學者進行辯論，媒體的批評更不會缺席。美方質疑，此次軍售是布什總統2008年10月已經審議通過的一大筆武器的一半，布什總統賣了一半，留下另一半給繼任總統，中方為什么要反應這么強烈?中方答復，奧巴馬總統剛剛訪問了中國，并表示歡迎兩岸關系和平發展，中方正等著美方把口頭表態落到實處，等來的卻是又一次售武，美方說的和做的也落差太大了。美方表示，三十年來美一直在對臺售武，而且此次軍售中也沒有特別先進的武器，如F-16C/D戰斗機;中方反問，三十年前，美就承諾不尋求長期向臺灣售武的政策，時間都過了三十年，美國還在對臺售武，三十年如果不算“長期”，多久才算長期?請給我們一個說法。①2010年1月下旬，筆者和其他幾位學者隨國務院臺灣事務辦公室一位領導去美國訪問，在美國外交政策全國委員會與美國學者討論中美關系和美國對臺灣政策，親歷了雙方激烈的辯論場面。美國主流學者一再為對臺售武辯護，有代表性的說法是葛萊儀的文章。她認為美國對臺提供武器是要避免兩岸軍事平衡過度向中國大陸傾斜，這是整體政策的一環，而美國政策的目標是確保兩岸分歧能以臺灣民眾可以接受的方式和平化解。See Bonnie Glaser，“Building Trust Across the Taiwan Strait”，January 2010，http://csis.org/publication/building-trust-across-taiwan-strait.(上網時間:2013年9月12日)確實，里根政府在《八·一七公報》中作了承諾，但也留下了許多模糊之處。美利用這些模糊之處，實際上違反公報規定對臺售武，而不履行承諾，美總是說，對盟友和朋友要有“信譽”，美要遵守對臺灣的“安全承諾”，但美對中國的“信用透支”實在是太大了。

此次軍售以后，臺灣還在向美求購新的武器，主要是F-16C/D戰斗機。實際上在布什政府后期臺就提出了這一要求，因為1990年代中期交付的F-16A/B戰機各方面都已經落伍，購自法國的56架幻影2000也由于高昂的備件和維修費用多架已被封存，空軍的戰備狀況大大降低。2010年1月，臺“立委”給美國國會寫信，表達臺灣兩黨對求購F-16C/D戰機的訴求。6月4日，薄瑞光訪臺，馬英九當面向他提出要求，呼吁美方同意售臺F-16C/D。也有美國學者敦促政府售臺F-16C/D，稱“臺灣戰斗機的年齡比臺灣的飛行員都大了”，并略帶威脅地說，如果現在不賣F-16C/D，等到生產線關閉以后，就只好向臺灣出售F-35了，難道中國大陸方面更愿意這樣嗎?②2011年5月筆者在紐約參加中美兩國學者關于臺灣問題的討論會時，一些美國學者極力為售臺F-16C/D進行鼓吹。鼓吹得更厲害的是一些國會議員，而美軍工部門更是直接的利益相關方。洛克希德·馬丁公司稱，對臺出售66架F-16C/D戰斗機將有助于維持它在43個州的約11000個直接就業機會，并能使即將下線的生產線繼續運營。③“美國會稱對臺軍售有助美國復蘇經濟46個州獲益”，2011年4月20 日，http://news.xinhuanet.com/tw/2011-04/20/c_121326416_1.htm.(上網時間:2013年10月2日)盡管如此，奧巴馬政府經過一再考慮，沒有批準出售F-16C/D戰機，而在9月決定將臺灣現有的146架F-16A/B戰機升級。再加上延長五年飛行員培訓項目和一些飛機配件，金額共計58.5億美元。

美國會對奧巴馬政府的上述決定“大失所望”。在眾院外委會聽證會上，一些議員翻來覆去地問，為什么不立即賣F-16C/D給臺灣?F-16A/B升級以后真能達到F-16C/D的水平嗎?既然軍火公司說了，升級F-16A/B要比制造F-16C/D多花兩年時間，為什么不能讓臺早一點得到先進戰斗機呢?類似的問題不一而足。常務助理國防部長幫辦彼得·拉弗伊一再解釋說，F-16A/B升級后，其動力系統、雷達系統、武器系統可以比得上任何四代機;政府與臺灣商議后把升級F-16A/B作為優先事項處理，但此次升級并不排斥以后再出售別的戰機，“我們理解臺灣對F-16C/D的興趣，此事尚在考慮之中”。在議員提問時，坎貝爾還表示，里根政府對臺灣作出的六項保證仍然是本屆政府的政策。④“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.31-33，36，38，47.為了撫慰極力主張售臺F-16C/D的國會議員和保守派智庫，薄瑞光在9月下旬“美臺國防工業會議”后的記者招待會上特別表示，F-16A/B升級和售臺F-16C/D是兩回事，美國批準F-16A/B升級，并不是排除未來出售F-16C/D戰機給臺灣的可能性。⑤“美官員透露對臺售武細節”，2011年9月22日，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09/22/c_122073624.htm.(上網時間:2013年10月2日)

除了售臺武器，美還努力加強與臺其他方面的軍事聯系，包括組織改革、聯合軍演等等，尤其重要的是幫助臺轉變戰略指導思想。彼得·拉弗伊在作證時向眾議員們解釋說，海峽兩岸的軍力平衡繼續向對大陸有利的方向傾斜。大陸的軍事現代化不僅僅是針對臺灣的，但首先是為了準備應對臺灣海峽發生不測事件。臺防務存在的最大問題是，一項一項地來比，臺灣都比不過大陸，比如臺防務預算比大陸差很遠，臺軍隊規模不能跟大陸比。因此臺要轉變戰略思想，把防務計劃和采購重點放在增強非傳統的、創造性的、非對稱戰力上。在這方面，美國防部將繼續對臺提供幫助以使其作出轉變，并與臺一道確定采購重點。①“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee of Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.5-6.

美軍方還鼓吹一種理論:臺灣要重整自己的防務，而不能再依賴美協防。現在的情況與1995-1996年不同，那時克林頓總統派兩艘航母去亞洲沿海，美軍是不必擔心受到攻擊的，中國人民解放軍幾乎難以發現，更不要說瞄準了。但如今美軍必須算計成本和收益。中國大陸會使美軍的干涉成本高到美難以忍受的程度，從而迫使美軍放棄干涉。因此，臺必須重整防務，自己采取某種反介入措施，采取某種戰略防御姿態，使解放軍的進攻承受代價，以起到抑制作用。臺灣要在臺島東側部署海空力量，接應前來解救的美軍。而現在臺灣的防御還沒有達到北約的標準。因此，臺要增加防務開支。②James R.Holes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot，-taiwan-and-anti-access/comment-page-1/.(上網時間:2013年9月15日)

美國會推動提升美臺關系動作頻頻

中美關系正常化以來，美國會總體上扮演了提升美臺關系推手的角色。從1979年的《與臺灣關系法》到1999-2000年的《加強臺灣安全法案》都是這樣。在奧巴馬政府任內，幾屆國會在臺灣問題上也不消停。

美國會一再通過立法或通過國會決議的方式要求行政當局提升與臺關系，個別議員甚至荒誕不經地提出美應該放棄“一個中國”政策，實行“一中一臺”政策，“承認臺灣的主權”，與臺灣“建立外交關系”，并支持臺灣“加入聯合國”。③Kerry Dumbaugh，Taiwan– U.S.Relations:Developments and Policy Implications，July 30，2009，CRS Report for Congress，p.23.自然，這些主張始終只是少數人的一廂情愿。這幾年來美國會采取的比較重要的相關立法行動有:2009年，第111屆國會參議院在《2010財年國防授權法》中加進一個條款，要求國防部以公開和秘密兩種版本向國會提交關于臺灣空軍力量的報告;④Wendell Minnick，“U.S.Intel Report on Taiwan Air Power Released”，February 22，2010，http://www.defensenews.com/article/20100222/DEFSECT01/2220307/U-S-Intel-Report-Taiwan-Air-Power-Released.(上網時間:2013年10月1日)2011年眾議院在《2012財年對外關系授權法》中加進一個條款，要求總統向臺灣出售F-16戰機并將臺灣原有戰機升級，同時向臺灣出售潛艇;⑤2001年4月布什總統曾經宣布大筆售臺武器，其中包括了8艘柴油動力潛艇。2011年5月20日，筆者在訪美時與國家安全委員會負責中國事務的主任麥艾文談到此事，他說，潛艇是布什政府的承諾，本屆政府沒有講過關于潛艇的問題。在第112屆(2011-2012年)國會，眾議院外交委員會主席羅斯雷提南提出了《2011臺灣政策法》;2013年，眾議院外交委員會前主席羅斯雷提南與現主席羅伊斯領銜提出了《2013臺灣政策法》，要求從政治、經濟、軍事安全各個方面提升美臺關系，支持臺擴大國際空間。實際上，這類法案都不過是1999年《加強臺灣安全法案》的翻版。過去的經驗也證明，這類法案成為法律的可能性甚微。

美國會還一再敦促行政當局售臺先進武器。2010年對臺軍售后，臺繼續要求售臺F-16C/D戰機，一些國會議員紛紛予以支持。2011年5月14日，136位眾議員致函奧巴馬總統;5月26日，45位參議員致函總統，呼吁政府正視臺防務需求，立即售臺F-16C/D戰斗機;⑥“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee on Foreign Affairs，House of Representatives，October 4，2011，pp.6，57，58;“Letter to President Obama”，May 26，2011，http:/www./menendez.senate.gov/newsroom/press-release/menendez-urges-presidentobama-to-expedite-sale-of military-aircraft-to-taiwan.(上網時間:2013年9月15日)6月，眾議院外委會在七年之中第一次舉行關于臺灣問題的聽證會，題為“為什么臺灣是重要的?”，繼續敦促政府售臺F-16C/D戰機;8月1日，181位眾議員向奧巴馬政府再發公開信，敦促政府“迅速”向臺灣出售F-16C/D戰機，他們強調此項軍售的“緊迫性”，宣稱臺未來十年將淘汰70%的戰機，如果無法取得新戰機并提升現有的F-16A/B型戰機，臺將十分危險，并稱如果現在不批準，臺灣不下訂單，美F-16C/D戰斗機生產線就要關閉了。①“‘對臺售武’喧囂背后是龐大的利益鏈”，2011年9月15日，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09/15/c_122035594.htm.(上網時間:2013年10月1日)在奧巴馬政府作出將臺F-16A/B戰機升級的決定后，眾議院外交委員會在10月又舉行了第二階段聽證會以發泄對政府的不滿，并推動新的軍售。羅斯雷提南等議員質問:向臺灣出售下一代F-16戰機的決定是一個具有潛在重大影響的決定，我們為什么在北京面前要如此膽怯?在北京越來越好戰的情況下，這種膽怯向我們在亞太地區的盟友，尤其是日本、韓國、菲律賓和澳大利亞發出了什么信息?這是不是表明美國在衰落?②“Why Taiwan Matters?”Hearing Before the Committee on Foreign Affairs ，House of Representatives，October 4，2011，p.2.

113屆國會剛一開始，一些參眾議員就到臺灣訪問。2013年1月8日，由參議院親臺議員組成的“臺灣連線”代表團抵臺。“臺灣連線”共同主席殷霍夫等向臺當局表示，美國將在2013、2014及2015年分別售臺30架“阿帕奇”直升機、60架“黑鷹”直升機及“愛國者”III型導彈。1月下旬，剛剛接任眾議院外交委員會主席的羅伊斯也率領議員到臺灣，并參觀了臺海軍設施。他在參觀后表示，臺現有的“茄比”級潛艇確實很老舊，有更換的必要，他會敦促行政部門提供臺灣防務所需要的武器裝備，使之獲得新的潛艇。③蕭師言、周偉:“美議員承諾售臺一大堆武器”，《環球時報》，2013年1月10日;孫誠:“美議員夸口幫臺灣買潛艇”，《環球時報》，2013年1月29日。

另外，美國會也一再通過立法行動或通過決議，支持臺灣擴大國際空間。如2010年7月和9月，眾參兩院分別通過決議，支持臺灣成為國際民航組織觀察員。④Shirley A.Kan and Wayne M.Morrison，U.S.-Taiwan Relationship:Overview of Policy Issues，June 15，2012，CRS Report for Congress，p.13.

結語

從奧巴馬執政四年多的情況看，本屆政府的對臺政策基本延續了其前任的政策，包括“一個中國”，三個聯合公報及《與臺灣關系法》。美國的政策仍然是一種兩手政策，即既要與中國大陸建立合作伙伴關系，也要加強與臺灣的關系。自然，本屆政府也根據新的形勢對政策進行了若干調整，并有一些具體措施，但大的政策框架基本不變。

奧巴馬政府實行戰略重心東移，或曰亞太“再平衡”，這是美據其內外形勢判斷作出的戰略調整，它標志著美國以反恐為中心的全球戰略的正式結束。新戰略把亞太地區作為美未來軍事力量部署的重點地區，一個重要原因是為了應對中國的崛起，在這個意義上可以將新戰略與臺海局勢聯系起來，其實美國那些保守派也是這樣做的。但美進行這種調整是要強調“有限的資源和安全需要之間的平衡”，美只能集中力量關注對美安全威脅最嚴重、最直接的問題，如伊朗核問題和朝核問題，并通過增強美在本地區的軍事存在、主導本地區經濟一體化進程來重建美主導地位。顯然，在這一戰略調整中，臺灣問題并不突出。在奧巴馬、希拉里和帕內塔的多次講話中都沒有提到臺海地區。美在東北亞和東南亞進行多次軍演，也避開了臺灣海峽，不愿意將臺灣問題攪和其中。一些國會議員和保守派智庫對此種情況十分不滿，稱之為美重返亞太戰略的“漏洞”，認為美必須彌補這個“漏洞”。⑤“美國政客推‘2013臺灣政策法’是一張‘空白支票’”，2013年8 月 7 日，http://www.chinadaily.com.cn/bqgj/jryw/2013-08-07/content_9792590.html(上網時間:2013年9月15日)。除了一些國會議員，美國的一些保守派智庫，如2049項目研究所、美國企業研究所、傳統基金會等的一些學者在報刊上和網上發表了大量文章，鼓吹在亞太“再平衡”戰略中提升臺灣的地位。See Rupert Hammond-Chambers，“Make Taiwan A Part of Pivot”，April 29，2012，http://online. wsj. com/article/SB10001424052702304050304577373723400320772.html;Mark Stokes ＆ Russell Hsiaoin，“Why US Military Needs Taiwan”，April 13，2012，http://thediplomat.com/2012/04/13/why-u-s-military-needs-taiwan/;Thomas Mahnken ，Dan Blumenthal，“Asia in Rebalance:Transforming US Military and Strategy in Asia”，June 2012，http://www.aei.org/files/2012/05/31/-asia-in-the-balance-transforming-us-military-strategy-in-asia_134736206767.pdf);James R.Holmes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot-taiwan-and-anti-access/.(上網時間:2013年10月1日)美戰略重心東移可能成為一個長期趨勢，其對臺影響值得繼續關注。

2009-2011年，一些美國學者和戰略界人士對美國對臺政策發表了一些新的看法，在美國學術界引起了一場不大不小的辯論，即所謂“棄臺論”和“保臺論”的辯論。但多數的、主流的意見還是主張維持現行的美國對臺政策。這兩年來，這場辯論沒有多少新的進展，但不同意見仍然存在。美現行對臺政策是各種政治勢力、各個利益集團經過多年斗爭，平衡彼此利益的產物，要對這種政策進行根本性的修改，恐怕還要有一個相當長期的過程。

臺灣問題仍然是中美關系中的重要問題，關系到中國的核心利益。中美關系中的臺灣問題仍然是復雜的，既有正面的、也有負面的事態發展。除了臺灣島內因素，當前影響中美關系中臺灣問題的主要有兩個有利因素:一是海峽兩岸關系的和平發展。這幾年的事態表明，海峽兩岸的中國人是臺灣問題的主人，海峽兩岸和平發展是大勢所趨，雖然可能會有困難和障礙，但這個潮流是不可逆轉的。這對美對臺政策是一個制約。二是中美兩國開始探索構建新型大國關系。兩國領導人都有這樣的政治意愿，尤其是2013年6月習近平與奧巴馬在加州的“莊園會晤”是一個意義重大的事件，2013年的中美戰略與經濟對話成果也非常豐碩，雙方正在把兩國領導人的承諾落到實處。中美兩軍交往得到兩國領導人的政治支持，近來的熱絡往來令人鼓舞。中美探索構建新型大國關系對于美對臺政策也是一大制約。

影響中美關系中臺灣問題的不利因素也主要包括兩個方面。首先，美把戰略重心移到亞太地區，即使美在其中沒有突出臺灣的地位，但亞太“再平衡”所產生的整體效果是美要加強在當地的軍事存在，要加強與盟國的關系，在這種情況下“放棄”臺灣似乎更不可思議。其次，中美兩國依然缺乏互信，尤其是美軍界和情報界對中國的軍事現代化疑慮重重，積極準備針對中國的所謂“反介入-區域拒止”戰略的“海空一體戰”。在這種情況下，臺灣依然被視作牽制中國大陸的一張有用的牌。美一些海軍戰略家認為，如果臺灣重整防務，將有助于美軍把中國大陸的“反介入”戰略碎片化。①James R.Holes，“America’s Pivot，Taiwan and Anti-Access”，February 22，2013，http://thediplomat.com/the-naval-diplomat/2013/02/22/americas-pivot，-taiwan-and-anti-access/comment-page-1/.(上網時間:2013年9月15日)

總之，中美關系中的臺灣問題仍然是錯綜復雜的，但總體說來，正能量大于負能量，中國可以對未來的發展持謹慎樂觀態度，但同時也要準備應對可能產生的問題和困難。○