試析英國聯合政府對外政策的調整

曲 兵

英國2010年5月大選之后，保守黨-自民黨的聯合政府取代了執政長達13年的工黨政府，在對外政策上進行了一系列調整，以期幫助扭轉英國國力相對衰落的趨勢。這一時期的英國外交主動性強，重商色彩濃厚，注重利用“價值觀”等“軟實力”資源。作為守成大國，英國在后危機時代如此自我調整的原因、方式、效果不僅關乎英國自身，而且給相關國家和地區乃至世界形勢的發展帶來影響，值得關注和研究。

一

面對國內經濟衰退、國際格局深刻變化等情形，英國聯合政府執政后強調“戰略上不收縮”，以拼經濟、促增長為直接目標，以“維持有影響力的大國”為中長期目標。①William Hague，“Opening Statement，Foreign Affairs and Defence Debate on the Queen’s Speech”，http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm100526/debtext/100526 -0004.htm.(上網時間:2013年10月8日)英國外交的總體考慮是，以推動經濟增長為首要任務，抓住新興大國崛起的機遇，拓展外交活動空間，利用英國力量的強項，維持并盡可能擴大國際影響力。正如外交大臣威廉·黑格(William Hague)所指出的，英國外交部的一切努力都是為了確保英國在世界上的影響力得以擴大而非削弱、與世界上快速增長的地區保持聯系，以及在應對巨大挑戰時維持“全球領袖”角色。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上網時間:2013年10月8日)為此，英國聯合政府對外交的優先任務、布局和手段等進行了一系列調整。

第一，“實現經濟繁榮”上升為外交優先任務。“9·11”之后，布萊爾政府的重心轉向反恐等安全議題，大量外交資源消耗在這一領域。聯合政府上臺后，面對次貸危機及隨后的全球金融危機，將主要精力轉向提振經濟，“繁榮”超越“安全”成為英國外交的首要目標和優先任務，助推商業發展、通過開展“商務外交”促進經濟增長和就業成為英國外交政策的核心指導思想。2011年5月，英國外交部出臺了支持英國企業發展的《商業章程》(Business Charter)，明確指出英國政府將充分利用外交系統的資源優勢，全力以赴在海外推介英國企業，并加強與重要貿易伙伴國的雙邊關系，為英國企業爭取更大商業利益創造條件。與此同時，英國貿易與投資署(UKTI)發布題為《英國向商業敞開大門》的戰略報告，提出了該機構未來五年支持出口和投資的計劃。2013年5月，貿易與投資署發布《網絡安全:英國的出口方式》，這實際上是英國首份網絡安全產品出口戰略報告。2013年7月，英國又推出題為《國際教育:全球增長和繁榮》的教育出口戰略報告，重點鼓勵新興經濟體的學生到英國學習。根據這一系列文件的規劃，英國將推動出口和吸引投資作為促增長的主要手段，開展了多種形式的“商務外交”。英國政治高層自首相以降頻繁出訪，為推銷英國開展“公關”活動。卡梅倫首相上任以來親自率團訪問了土耳其(2010年7月)、印度(2010年7月和2013年2月及11月)、中國(2010年11月)、南非(2011年7月)、俄羅斯(2011年9月)、印度尼西亞(2012年4月)、沙特(2012年1月和11月)、巴西(2012年9月)及日本(2012年4月)等“經濟快速增長國家”。外交大臣、商務大臣和財政大臣等也密集出訪亞洲、非洲和拉美等地的新興經濟體，力促“招商引資”。在其推銷清單上，既有英國在金融服務、衛生保健、新能源等領域的技術和經驗，也有“臺風”戰斗機等軍工產品。①Mohammed Abbas，“Cameron Visits Gulf，Typhoon Jet Sales High on Agenda”，Reuters，November 5，2012.此外，借英國女王在位60周年慶典、倫敦奧運會等大型活動，英國政府掀起宣傳攻勢，推銷英國知名品牌。如在倫敦奧運會前夕，英國外交部、貿易與投資署、英國文化協會在全球86個國家發起“大不列顛”公共外交活動，大力推介英國的商業、教育、文化、旅游等項目和產品。英國聯合政府還明確表示，歡迎新興國家投資英國的基礎設施等領域。②“David Cameron Global Investment Conference Speech in Full”，http://www.politics.co.uk/comment-analysis/2012/07/26/david-cameron-global-investment-conference-speech-in-fullc.(上網時間:2013年10月5日)正因為如此，在歐美貿易保護主義抬頭之際，英國還能堅持開放和自由的貿易原則。在美國、澳大利亞等國對中國華為公司的產品表示擔憂、處處設防時，卡梅倫把華為總裁奉為座上賓。財政大臣奧斯本(George Osborne)也強調“不要把國家安全當作實施保護主義的借口”。③George Osborne，“It’s a Crisis of Confidence，not of Capitalism”，Financial Times，January 27，2012.他不顧國內工會和部分議員的質疑，支持中國企業投資英國欣克利角核電站建設，并在訪華期間到訪華為公司深圳總部。④“George Parker and Jamil Anderlin，i“Britain Trumpets Welcome to Chinese”，Financial Times，October 24，2013.可以說，英國政府將“重商”思想貫穿到外交實踐的各個環節，從政治高層到外交官均承擔起“招商引資”使命，令人印象深刻。

第二，經營更廣泛的外交網絡，尤其注重與歐美以外的國家和地區建立密切聯系。工黨時期，英戰略重心在大西洋兩側，對日本、澳大利亞、印度等傳統盟友重視不夠。聯合政府執政后對此有所認識并不斷做出調整。黑格批評說，“工黨時期的部長們只有在出現危機或需要投票支持時才會與新興國家聯系，聯合政府要改變這種局面”。⑤“Foreign Secretary Sets out UK Foreign Policy Approach”，https://www.gov.uk/government/news/foreign-secretary-sets-outuk-foreign-policy-approach.(上網時間:2013年10月28日)他指出，英在維持與歐美傳統關系的同時，應放眼全球，大力拓展與亞洲、海灣及拉美地區新興國家的雙邊關系。在具體做法上，聯合政府“結識新盟友，不忘老朋友”，構建了不同層次、彼此疊加的“伙伴關系網絡”。第一層是美國。聯合政府認為，美國是全球唯一的超級大國，是國際秩序的主要維護者。因此，英國雖在一定程度上展示其對美政策的自主性，但并未減弱對美外交力度。英美在阿富汗、伊核、利比亞、敘利亞等全球重大外交和安全問題上互動頻繁。第二層是歐盟。在涉及主權讓渡特別是“財政聯盟”、金融監管等問題上，英歐間的矛盾、摩擦增多。但英國看重歐洲單一市場為英帶來的經濟利益，故在總體上與歐盟維持了“斗而不破”局面。第三層是澳大利亞、日本、新西蘭、韓國及海灣國家等地區盟友。英與這些國家通過恢復或新建戰略對話機制，在貿易與投資、情報共享、網絡安全、國防裝備等領域加大了合作力度。第四層是中國、印度、巴西等新興市場國家。這是英國聯合政府外交的重點經營領域。聯合政府提出要“以前所未有的力度向東看”⑥William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上網時間:2013年10月28日)，既看重新興國家經濟快速發展為英國提供的巨大商機，加大“市場開拓”力度;也看重新興大國在國際事務中的影響力，頗愿意與后者合作應對全球性挑戰。

為了“培育”各類伙伴關系，英國努力拓展外交足跡。工黨執政時期關閉了駐17個國家的45個外交機構，如今黑格稱“把維持、擴大及強化全球外交網絡作為核心目標”，重點是在亞洲和拉美恢復或增建一批使領館。目前，英已在海地、索馬里、巴拉圭、吉爾吉斯斯坦、南蘇丹、老撾等國新建大使館，并在巴西、墨西哥、土耳其和印度尼西亞等經濟增長較快國家增設辦事處。英國外交部還加大了人力資源投入，計劃在2015年前向中國增派60名外交官，向印度增派30名外交官，向東盟、韓國、蒙古等國增派50名外交官，這些外交人員現在開始陸續到崗。英國自詡為在經濟危機期間擴展外交網絡的少數西方國家之一。①William Hague，“Britain in Asia”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-in-asia.(上網時間:2013年10月28日)

第三，外交實踐突出“價值觀”因素。英國外交一貫注重推廣價值觀，只是各個時期決策者的側重點有異、各屆政府的做法有別。工黨時期，一些政治人物雖強調英國須肩負在全世界傳播民主的“使命”，但在操作上比較務實，試圖通過接觸、對話來影響“非民主國家”的政治改革，并通過維持良好政治關系促進雙邊貿易發展。聯合政府強調價值觀可以賦予外交行動更大的合法性，并能擴大英國的國際影響力。其在推行手法上則是多管齊下、“軟”“硬”兼施。一個手法是，通過“以身作則”，為他國民眾追求民主和人權等價值觀“樹立榜樣”。聯合政府成立后即調查英國是否卷入“9·11”之后發生的“黑獄”事件，并于2010年7月6日發布《情報官員與軍事人員羈押和詢問海外被羈押者綜合指南》。2013年9月4日，英國發布《商業與人權行動方案》，要求英國企業將保護人權納入到日常運作中。外交大臣黑格稱英國是第一個為執行《聯合國商業與人權指導原則》而出臺國家行動方案的國家，希望其他國家仿效英國的做法，制定相應的行動方案。②William Hague，“UK Action Plan on Business and Human Rights”，https://www.gov.uk/government/speeches/uk-action-plan-on-business-and-human-rights--2.(上網時間:2013年10月28日)另一個手法是，利用對外援助等手段推動相關國家或地區的“民主轉型”。“阿拉伯之春”爆發后，英國政府宣布將在4年內投入1.1億英鎊支持中東北非地區的社會發展及“民主轉型”。③“Working for Peace and Long-term Stability in the Middle East and North Africa”，https://www.gov.uk/government/policies/working-for-peace-and-long-term-stability-in-the-middleeast-and-north-africa.(上網時間:2013年11月4日)在緬甸出現改革跡象后，英國率先推動歐盟解除對緬制裁，并承諾在3年內通過非政府組織為緬甸的衛生和教育項目提供1.85億英鎊資助。敘利亞內戰以來，英國聯合政府承諾的人道主義援助資金已達5億英鎊，并向敘利亞反對派提供了大量的“非致命”裝備援助。④“UK Aid Syria Response”，https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/252893/DFID-Syria-Humanitarian-Programme-Summary.pdf.(上網時間:2013 年 11 月 4日)再一個手法是，強調不能為了商業利益而降低人權標準，必要時須公開表達“人權關切”。卡梅倫認為，英國不必在政治與貿易之間做出選擇，二者可以兼得。⑤“Prime Minister’s Speech at the Lord Mayor's Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/prime-ministers-speechat-the-lord-mayors-banquet.(上網時間:2013年10月26日)黑格也指出，英國尋求加強與新興經濟體之間的經濟、政治聯系，也關注這些國家存在的人權問題。⑥William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-britains-values-in-a-networked-world.(上網時間:2013年10月26日)在與中國等新興大國打交道時，英國就堅持這種既要做生意、又要講政治的“雙軌”模式。卡梅倫提出英中兩國是“面向增長的伙伴關系”，設定2015年雙邊貿易額提升至1000億美元的目標。但是，英國聯合政府時有罔顧中國政治利益的行為，如卡梅倫與副首相克萊格不顧中方反對堅持會見達賴、外交國務大臣斯瓦爾(Hugo Swire)妄言香港政改⑦Hugo Swire，“Voting，Democracy and the Future of Hong Kong”，https://www.gov.uk/government/speeches/voting-democracy-and-the-future-of-hong-kong.(上網時間:2013年10月18日)，致使中英關系時生齟齬。

二

英國聯合政府的對外政策調整，既與英國國內政局變化及其在國際新形勢下面臨的經濟、外交壓力有關，也與英國對國際格局變化和自身能力的認知有關。首先，英國持續低迷的經濟形勢是其外交調整的直接動力。2007、2008年相繼爆發的次貸危機、全球金融危機嚴重沖擊了英國經濟。英國GDP在2008年第二季度至2009年第二季度連續負增長，持續時間比20世紀任何一次衰退的時間都長，英國經濟總量至今未恢復到衰退前水平。⑧“National Institute of Economic and Social Research Estimates of Monthly GDP”，http://niesr.ac.uk/sites/default/files/gdp0613.pdf.(上網時間:2013年10月28日)此外，由于工黨政府堅持“透支未來”的開支模式以及金融危機發生后投入大筆資金救市，英國的債務急劇攀升，其按《馬斯特里赫特條約》標準計算的“未償還債務總額”占GDP的比重從2007年的44.4%攀升至2010年的75.7%。①Office for National Statistics，“Government Deficit and Debt under the Maastricht Treaty，Calendar Year 2011”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_260737.pdf.(上網時間:2013 年10 月8 日)面對經濟持續低迷、債務負擔沉重的嚴酷現實，英國聯合政府的危機感空前強烈。當政者擔心英國連“二流大國”的地位和現有的生活水準都難以維系。卡梅倫在演講中指出，英國處于一場爭奪未來的就業和福利的“全球競賽”中，“要么沉淪下去，要么奮勇向前;要么有所作為，要么走向衰落”。②Brian Wheeler，“David Cameron Tells Conservatives:Britain can Rise Again”，BBC，October 10，2012，http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19890459.(上網時間:2013年10月8日)黑格認為，經濟實力下降會削弱外交政策的影響力，“過去，西方國家會對人權紀錄不佳的國家進行經濟制裁。現在，此類經濟武器的效力正在減弱，未來可能沒有多少國家會懼怕它”。③William Hague，“The Future of British Foreign Policy with a Conservative Government”，http://www.europeanfoundation.org/my_weblog/2009/07/the-future-of-british-foreign-policy-with-aconservative-government.html.(上網時間:2013 年10 月26 日)因此，拼經濟、促增長成為聯合政府的第一要務。

第二，金融危機引發國際格局深刻變化，英國在國際舞臺上難以繼續“縱橫捭闔”而不得不進行外交調整。一是全球金融危機加速了世界秩序的重構，新興大國的崛起“稀釋”了英國等發達國家的影響力。“游戲規則發生改變，游戲參與者增多，以前在G8中決定的事，現在要在G20里磋商”。④Andrew Mitchell，“Emerging Powers”，https://www.gov.uk/government/speeches/emerging-powers.(上網時間:2013年10月28日)巴西、中國、印度、土耳其和印度尼西亞等新興大國的國際影響力增強，在全球經濟“再平衡”、核不擴散、自由貿易、氣候變化和能源安全等問題上對英國構成挑戰或帶來沖擊。比如，英國注意到，在“大規模侵害人權”事件發生時，“一些新興大國并不同意我國的應對方式，另一些大國則不認同有關人權的基本價值和準則”。⑤William Hague，“International Law and Justice in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/international-law-and-justice-in-a-networked-world.(上網時間:2013年11月5日)這要求英國必須采取“前所未有的”積極外交政策。二是作為英國外交支柱的美、歐均在進行戰略調整，英國的處境愈顯尷尬。奧巴馬就任美國總統以來，美國戰略重心轉向亞太，這帶給英國不確定感和焦慮感，使其既擔心被美國疏遠、“沒有國家或國家集團打算為我們提供更多的保障”⑥“Foreign Secretary Speech on Rejecting Decline and Renewing Western Diplomacy in the 21st Century”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-on-rejecting-declineand-renewing-western-diplomacy-in-the-21st-century.(上網時間:2013年10月23日)，又害怕被美國裹脅至新的沖突中。2012年3月，英國議會“國家安全戰略聯合委員會”發表報告稱，如果美國卷入與英國無直接利害關系的亞洲沖突，英國要決定是否繼續參與美國的軍事行動。⑦Joint Committee on the National Security Strategy，First Review of the National Security Strategy 2010，First Report of Session 2010-12，HL Paper 265，HC 1384，March 2012，p.21.歐洲同樣在調整。歐盟委員會及法、德等國領導人試圖通過強化歐洲央行作用、籌建“銀行業聯盟”和“財政聯盟”等深化一體化措施幫助歐盟走出困境。2012年9月17日，德國外長韋斯特韋勒發起的“歐洲未來小組”發表正式報告，建議把歐盟升級為政治上的聯邦國家，賦予其更多權力。⑧Süddeutsche Zeitung，“‘Future of Europe Group’Presents Federal Proposals”，http://www.presseurop.eu/en/content/newsbrief/2715101-future-europe-group-presents-federal-proposals.(上網時間:2013年10月23日)英國擔心，歐元區將內部協商制定的金融監管等法規推廣到歐盟范圍內，會使英國處于“邊緣化”境地。面對美歐的戰略，英國被迫做出調整，以尋找“突破口”，應對可能出現的各種情況。

另外，“阿拉伯之春”對英國外交政策帶來巨大沖擊。英國政府于2010年出臺“海灣倡議”，意欲加強與海灣國家的關系，但并未預判到中東出現大變局。2011年2月“阿拉伯之春”如火如荼之際，卡梅倫卻在海灣地區推銷軍火，招致國內輿論批評。此后，卡梅倫吸取教訓，更注意在對外關系中提及人權議題。有評論認為，“阿拉伯之春”導致聯合政府的政策重心從關注貿易和市場，轉向強調個人權利和社會開放，其外交政策中的“自由主義”色彩趨強。⑨Michael Harvey，“Perspectives on the UK’s Place in the World”，Europe Programme Paper 2011/01，Chatham House，December 2011.同時，卡梅倫、黑格等人將“阿拉伯之春”這一突發事件視為英國在中東北非地區推廣西方價值觀的新契機，從而加大對這一地區“民主轉型”的支持力度。

第三，英國國內政治變化將對外政策調整提上了議程。英國2010年大選后產生了該國自二戰結束以來首個聯合政府。執政的保守黨疑歐、自民黨親歐，在對外政策上互相牽制、又互有妥協，但在政策理念上也有一定的“交集”:都有較強的“自由主義”色彩，比較關心人權等價值觀議題、贊同對外進行“人道主義干預”。新的決策層從國際形勢的變化中看到巨大挑戰，也認識到并力圖抓住其中蘊含的機遇。卡梅倫、黑格等多次強調，只要充分發揮自身優勢，英國仍能大有作為。一方面，當今世界的主要特征是“網絡化”①William Hague，“Britain’s Foreign Policy in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上網時間:2013年10月8日)，而英國擁有北約、歐盟、英聯邦、G20等現成的網絡組織。僅英聯邦就有20億人口，橫跨六大洲，是英國與新興經濟體聯通的獨特渠道。另一方面，英國具有較強的“軟實力”，如英語、英國價值觀、發展援助等，這些都有助于拓展英國的國際影響力。黑格在這方面的認識頗為全面。他指出:“一個國家不能僅靠軍事和經濟力量來決定其在世界上的地位，價值觀是英國國際影響力的重要組成部分。”②William Hague，“Britain’s Values in a Networked World”，https://www.gov.uk/government/speeches/britain-s-foreign-policy-in-a-networked-world--2.(上網時間:2013年10月8日)一些保守黨議員游說聯合政府減少國際援助資金，但卡梅倫認為對外援助是英國發揮國際影響力的重要手段。③Caroline Crampton，“For Cameron，Foreign Aid Translates into Global Influence”，http://www.totalpolitics.com/blog/304202/forcameron-foreign-aid-translates-into-global-influence.thtml.(上網時間:2013年10月8日)此外，英國在金融、制藥、衛生、低碳、創意產業和高端制造業等領域的較強競爭力，也成了聯合政府用作加強與其他國家雙邊關系的資本。英國聯合政府調整對外政策，直接目的就是為了利用和發揮英國的這些優勢，以維持和提升英國的大國地位。

三

英國聯合政府執政以來在對外政策和外交行動上呈現出鮮明特色，表現搶眼，其根本目標就是為了阻止英國國力迅速衰落、維持較強的國際影響力。由此而言，聯合政府的新外交可謂在國內緊縮、國際競爭加劇形勢下開展的“抑制衰落外交”，而且的確收到了一定成效。

首先，“商務外交”收效明顯，助推英國經濟轉向復蘇。英國國家統計局數據顯示，英國對巴西、印度、中國、俄羅斯和南非等“金磚五國”的出口從2007年的127億英鎊增至2012年的271億英鎊。④Philip Aldrick，“UK Doubles Exports to BRICS since Crisis”，The Telegraph，February 18，2013.2010年以來，英國對中國的商品出口增加了91%，對俄羅斯的商品出口增加了118%。⑤“FCO and UKTI Welcome NAO Report Supporting UK Exporters”，October 16，2013，https://www.gov.uk/government/news/fcoand-ukti-welcome-nao-report-supporting-uk-exporters.(上網時間:2013年11月4日)英國吸引外來投資的效果也較為明顯。2012年，英國外來投資項目同比增加2.7%，占整個歐洲外國直接投資的18%，仍為歐洲第一大投資目的地。⑥Brian Groom，“UK Leads Europe on Inward Investment”，Financial Times，June 5，2013.在出口和投資的拉動下，英國經濟在2013年出現復蘇跡象。2013年前三個季度，英國GDP環比分別增長0.4%、0.7%和0.8%。⑦Office for National Statistics，“Statistical Bulletin:Gross Domestic Product Preliminary Estimate，Q32013”，http://www.ons.gov.uk/ons/dcp171778_331535.pdf.(上網時間:2013 年11 月4 日)國際貨幣基金組織(IMF)在2013年10月的《全球經濟展望》中調高了對英國經濟增長的預期，預計其增長率2013年為1.4%，2014年為1.9%。⑧Larry Elliot，t“IMF Raises UK Growth Forecasts as Economy‘turns corner’”，The Guardian，October 8，2013.

其次，英國在國際舞臺上展現出較強的“組織”能力，在一定程度上發揮了“思想領導”作用。英國善于在國際事務中扮演“召集人”、“提案人”和“經紀人”等多重角色，多次就國際熱點問題牽頭召開國際會議，如2011年的利比亞問題國際會議和首屆網絡空間國際會議、2012年的索馬里問題國際會議，以及2013年的八國集團(G8)峰會等。通過這些途徑，英國還不斷向國際社會輸出新理念、新倡議。2012年3月，在韓國首爾舉行的第二屆核安全峰會上，英國敦促與會國采取具體行動應對核恐怖主義，推出《關于核信息安全的多國聲明》，得到31國的聯署支持。⑨Foreign and Commonwealth Office，Annual Report and Accounts 2011-12，London:The Stationery Office，March 2012，HC 59.2013年6月，英國作為東道主，在北愛爾蘭舉辦了G8峰會，推動峰會就自由貿易、打擊全球逃稅避稅以及增強政府信息透明度等發布7份政策文件。為了有效打擊全球逃稅、避稅行為，卡梅倫在歐盟、G8和G20等多邊場合呼吁執行國際稅收信息交換新標準——“自動信息交換”(Automatic Information Exchange)。為了遏制戰爭中的性暴力，黑格提出“阻止性暴力倡議”(PSVI)，已得到G8外長會議支持，并準備提交至聯合國大會表決。卡梅倫曾得意地指出，“英國處在所有重大問題討論的中心，提出解決問題的辦法，其他國家從英國這里取經”。①David Cameron，“Speech to Lord Mayor’s Banquet”，https://www.gov.uk/government/speeches/speech-to-lord-mayors-banquet.(上網時間:2013年10月8日)

此外，聯合政府擴大全球存在、廣泛經營伙伴關系等外交實踐，為英國發揮更大國際影響力夯實了基礎。英國的外交思路從來不是“單線程的”，其在全球范圍拓展外交網絡，經營政、商“人脈”關系，一方面是直接服務于英國經濟發展需要，另一方面也有在國際格局調整中“謀篇布局”以圖“更大作為”的考慮。黑格就曾公開承認，聯合政府是在“為英國未來的影響力投資”。②“Foreign Secretary Speech on Diplomatic Tradecraft”，https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-ondiplomatic-tradecraft.(上網時間:2013年10月8日)以亞太地區為例，聯合政府通過加大對緬甸援助力度，提升與日本、澳大利亞、越南等國的戰略合作水平，加強了英國在亞太的外交與安全存在，為未來更多參與亞太事務“埋下伏筆”。

然而，由于存在一些“結構性”難題，英國很難通過調整對外政策實現“抑制衰落”的戰略目標。難題之一是資源與雄心之間的結構性失衡。聯合政府領導人不肯放下“全球大國”的自我定位，矢志在國際舞臺上扮演“領導者”角色，承擔了超出自身能力的全球責任。由于資源和實力的限制，聯合政府實際上又在大幅度削減扮演國際“領導者”角色所需要的外交和軍事預算。這就出現了“既要馬兒跑得好，又讓馬兒少吃草”的矛盾做法，結果必然是左支右絀。英國疲弱的經濟根本無法支撐起聯合政府的“大國”抱負，英國近年來在對外干預中的表現可以為之佐證。2011年，英國參加對利比亞的軍事干預，但由于航母提前退役，英軍的“狂風”(Tornado)和“臺風”(Typhoon)戰斗機只能從英國本土飛行3000多英里前去執行空襲任務，戰斗中也嚴重依賴美國提供的情報和武器支持。③吳弦:“歐盟國家利比亞軍事干預解析”，《歐洲研究》，2012年，第2期。在敘利亞危機中，英國更是喊得多、做得少，在使用武力干預方面顯得更為慎重。2013年8月29日，英國議會否決了政府對敘利亞開展軍事行動的動議，卡梅倫等人隨即表示遵從議會決定，英國政府在國力下降的現實面前不得不低頭。要想維持國際影響力，英國必須切實增強經濟競爭力，避免承擔過多的國際義務，同時配合有效的外交手段。難題之二是如何在價值目標與利益目標之間找到平衡點。在國際實力對比日益對英國不利的形勢下，為了在外交博弈中取得籌碼和優勢，英國開始打出“價值觀”牌。珍視自己的價值觀本身沒有錯，但以我劃線、自視優越甚至拒絕吸收他人長處的做法就會封閉和障礙自己，如果再試圖借此壓制競爭對手就更難行得通，甚而有可能加劇英國與其他國家已有的矛盾。

余論

當前國際形勢日新月異，對所有國家都提出了挑戰。作為人口只有6000多萬的島國，英國不接受必然衰落的宿命，試圖通過外交努力來減緩其衰落的速度，顯示出其大國雄心和民族進取精神。在此過程中，英國不斷調整維持自身影響力的方式和手段，從依賴經濟制裁、軍事干預等“硬實力”，轉向重視依靠“軟手段”，包括經營外交關系網、參與制訂國際規制、發揮“思想領導力”等。其間，英國與各類盟友合作擴大全球影響力的意圖顯露無遺，與新興大國合作應對全球挑戰的意愿也隨之增強。然而，經濟實力下降對英國外交的制約很大，英國選擇的余地變小，“超實力發揮”的難度加大。聯合政府的對外政策調整揭示了一個守成大國審時度勢、以巧博大、以外交謀國利的經驗與教訓，值得體味和總結。○