建設我國高素質行政執法隊伍的宏觀構想

□ 侯革利

（吉林電視臺，吉林 長春 130012）

黨的十八大報告指出，社會主義法治理念是社會主義法治的靈魂，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。當前，社會主義法治理念集中表現為依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面。這是行政執法工作者學習和實踐的重點，也是行政執法工作者建設社會主義法治國家，實現依法治國的必然選擇，更是我們黨“立黨為公、執政為民”的執政理論在政法工作中的體現。因此，建設一支高素質的行政執法隊伍，加強城市管理，提高政府的行政管理效能，已成為亟待解決的重大課題。

一、我國行政執法過程中存在的主要問題

當前，行政執法綜合了市場管理、規劃建設、公安、工商 、環保等方面的全部或部分行政處罰權。各地通過堅持依法行政，開展文明執法，大大提升了城市品味和形象，取得了顯著的管理效果。但是，由于執法工作具有動態性強、反復性大，且點多、線長、面廣、量大等特點，決定了該項工作特有的艱巨性、長期性和復雜性。加之各地行政執法在體制機制上沒有統一的模式，在管理上沒有統一的要求，各項執法工作仍處于摸索階段，所以我國的行政執法領域還存在較多問題。

（一）行政執法者存在藐視法律的主觀性

行政執法是嚴肅的法律工作，但在當前，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象較為普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權壓法、執法違法、徇私枉法。在行政執法環節上，多頭管理，政出多門，重復執法或者分工不清，職責不明，互相推諉的現象時有發生。在執法范圍和種類上，隨意增減職責權限。在依法行政過程中，不遵守法定程序。在執法處理結果上，不嚴格按照法律規定辦事 ，濫用自由裁量權。與相對人進行毫無原則的討價，或是不分清紅皂白一棍子打死，導致同責不同罰。有的行政執法人員甚至將行政執法權變成商品，以免除處罰或減輕處罰為條件向當事人索要財物。有的行政機關不顧自己的法定權限，越權查處案件。如下級機關超越級別管轄查處本應由上級機關查處的案件；此地行政機關超越地域管轄權查處應由彼地行政機關管轄的案件等等。

（二）行政執法者存在漠視平等的霸權性

我國封建社會專治統治孳生的“官貴民賤”、“官尊民卑”的等級觀念，時至今日在一些行政執法人員腦海中仍然不同程度地存在，仍習慣于把處于行政相對方的公民、法人和其他組織視為行政管理的對象，行政權力的執行方式仍帶有強烈的“人治”色彩，多以直接干涉和命令服從為主，很少從權利（力）關系的角度出發，擺正行政關系中雙方當事人的位置。因此，在行政執法過程中，行政機關總是習慣于高高在上發號施令，很少平等地和相對方商談，使之主動合作與履行，或者賦予相對方足夠程度的抗辯權，從而達到自覺自愿履行義務的目的。缺乏合意基礎和程度抗辯乃是我國行政執法的一大弊病，也是導致執法活動中濫用職權、執法違法的重要原因。這種行政執法的強職權性，容易造成政府與公民之間“主仆”關系顛倒，“官司本位”和“權力本位”觀念盛行，“官民對立”矛盾不斷加深，并使官僚主義得以滋生和蔓延，使腐敗現象得以生存和發展。

構建社會主義和諧社會已成為今后我國政治生活中最重要的主題 ，就城管執法方面而言，不和諧的現象主要表現為：執法人員行為粗暴、態度蠻橫、形象欠佳；執法方式簡單、缺少人文關懷；執法程序、適用法律隨意性大；濫用職權或行政不作為等等。因此，只有下大力氣解決執法理念的偏差問題，克服強職權性，才能有效解決行政執法中的尷尬局面。

（三）行政執法者存在漠視道德的貪利性

執法活動既同社會公共利益和公民利益密切相關，又同行政機關的自身利益存在一定的聯系。在處理兩者關系時，應優先考慮社會公共利益和公民的個人利益。然而在現實中，許多行政機關的執法活動都帶有一定的趨利性，即在行政執法中優先考慮的不是社會公共利益和公民利益，而是行政機關的自身利益，以至于在行政執法中利益化傾向越來越強，對自身有利的就管，對自身無利的則不管或少管，嚴重違背了法律賦予其職權的目的，由此產生了一系列不良后果：一是形成了行政執法密集地帶。對與自身利益有關的，各行政執法部門都爭著管，搶著管，甚至借法擴權，爭權奪利，導致行政相對方被重復執法，嚴重違背了行政法“一事不再罰”的基本原則；二是形成了行政執行的空白地帶。對與自身利益無關的，各行政執法機關都不想管，不愿管，甚至互相推諉，致使行政相對方有機可乘。這種行政執法過程的趨利性導致控制人、財、物、握有收費權、與財源近的部門經濟實力強，待遇好。這種非績效性分配所形成的部門利益，在政府工作中極易形成錯誤的導向機制：一是引導握有實權的部門間爭權奪利，致使政府工作在許多方面無法形成合力。二是使一些部門的干部人心浮躁，對部門之間分配不公憤憤不平，工作積極性難以得到有效發揮，導致政府角色錯位，以至出現“部門權力化”、“權力利益化”、“利益法律化”。

二、建設我國高素質行政執法隊伍的構想

（一）在行政執法隊伍內部實行職能分離

筆者認為，我國的行政執法隊伍應進行內部職能分離，其內部設置按照“局隊分離”的原則予以設置。執法局負責行政案件的審理和裁決，而執法隊則專門負責執行。根據“職能分離”和“局隊分離”的原則，綜合行政執法局的人員配備應分為行政執法官和執法隊員。綜合行政執法局配備若干具備相當專業技術知識的行政執法官負責審理案件和做出行政處罰決定，執掌行政執法程序進程，享受公務員待遇；而在各級綜合行政執法局所配備的執法隊，執法隊員可通過向社會公開招聘等方式，錄用品行端正、身體健康、適應行政執法要求的人員充任執法隊員。執法隊員實行事業編制，負責實施行政調查和行政強制。行政執法官和執法隊員之間應建立流動機制，執法隊員經過培訓，通過資格考試便可成為行政執法官。

（二）統籌規劃，建立全國統一的執法隊伍

行政執法依照法律的規定可以屬地管理，經費和人員都由當地的縣級以上人民政府管理，但綜合行政執法局的基本結構和行為模式應該由法律予以統一規范。各級政府應當支持相對集中行政處罰權機關依法履行職責，并從機構設置、人員編制、執法經費方面予以保障。從城市管理執法的特點出發，應當考慮全國城市管理執法人員統一著制式服裝和佩戴執法標識問題，并將其納入國務院允許的著裝范圍。在保障城市管理行政執法人員依法履行職務的人身安全方面，大中城市政府可以借鑒沈陽市的經驗，由公安機關在城市管理行政執法機關設立派出機構，依法履行公安機關在城市治安管理方面的職責，以與綜合行政執法形成相互協助、相互配合的良性互動機制。因此，要加強對綜合行政執法機關的人事領導和業務培訓，建立一支有力的執法隊伍；同時要提高行政執法人員的法律意識，提高法律知識水平；對于專門執法人員應該建立資格準入制度。另外，為了保障執法有效、公正合理，應當保障綜合行政執法機關的經費來源。各地財政應有綜合行政執法的專項經費，認真執行處罰與收繳分離的法定原則。應當配備與履行行政執法任務相匹配的行政執法裝備，樹立規范執法的良好形象。同時，更要加強程序制度建設，提高執法人員的法律素質和業務素質。

（三）遵循大部制的發展趨勢，適當拓寬行政執法的范圍

所謂“大部制”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。部門設置要考慮專業事務由專業部門管理，同時要考慮關聯業務由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據這一原則，大部門體制應該予以普遍化。

就綜合行政執法而言，目前，除了在城市管理領域進行了綜合行政執法之外，還存在文化領域和農業領域的綜合行政執法問題。城市管理綜合行政執法將城市管理領域內的大部分涉及公共秩序的執法權都予以綜合，卻單獨留下了文化領域，這既不符合城市管理的一般性規律，也不符合綜合行政執法的一般法理，與目前推行的大部制精神相違背。綜合行政執法是按照公共秩序的管理要素將行政執法權予以綜合的，為了解決多頭執法、重復執法以及精簡執法機構和執法隊伍的問題，文化領域的執法權涉及公共秩序的部分也應該被納入進來，這應該是進一步深化綜合行政執法體制的一個重要方面。另外，應將綜合行政執法在城市和農村予以一體化。首先，綜合行政執法主要是執法權的統一。即行政處罰權、行政強制權和行政調查權的統一。這種行政執法權的綜合，在法律適用上是一致的，執法技術的專業性也是一致的，沒有必要區分城市和農村。其次，按照國務院相關文件的規定，綜合行政執法機構應該作為人民政府下的一級職能部門來設置。按照大部制精神，凡是管理要素一致的機構應該予以整合，人民政府下的綜合行政執法組織應該將城市和農村的執法權都予以承擔。再次，我國的城市化進程使越來越多的農村轉變成市鎮，越來越多的農業人口轉變成城鎮居民，城市與農村的差別日趨縮小，因此，農村綜合行政執法沒有存在的必要。

（四）增強公民參與意識，強化社會監督職能

應建立對行政執法機關和執法人員從內部到外部相銜接的監督體系和制度，形成有效的監督制約機制，以防止行政權力的濫用。進一步完善行政執法機關內部監督制度，狠抓現有的一系列內部監督制度的落實工作，關鍵是行政執法機關的領導班子要敢于碰硬、敢抓敢管。切實抓好行政復議工作，防止“官官相護”和“自我保護”現象的發生。公開行政執法監督和政府首長公開電話。強化政府法制和監察部門對行政執法機關的執法監督職能，加強對行政執法的檢查和考評，協調、協助各行政執法機關研究、制定發揮執法監督員作用的辦法，加大對違法行政人員的查處力度，建立有關行政執法機關向審判機關移送查處案件制度，以解決能查處案件而不能處理當事人的問題。應建立錯案賠償由錯案責任人按比例賠償和相關領導應負連帶責任制度，以解決錯案賠償只由財政承擔、相關責任人不負經濟責任的弊端。強化外部監督機制，權力機關、審判機關、新聞輿論等社會各有關方面，應從各自的職能出發，積極探索監督的新途徑和新方法，進而加強監督。為有效地發揮外部監督的作用，應積極探索建立一個外部監督的載體。將政府有關執法部門已聘請的執法監督員統一組織起來；或聘請若干人大代表、政協委員、民主黨派成員、無黨派人士，以及社會有關方面包括新聞工作者等與行政執法機關無直接利益關系的人士，組成一個監督群體，在黨委統一領導下，由省政府法制辦和監察廳牽頭，有組織、有計劃地對行政執法進行檢查、監督、考評，使行政執法機關內部監督與外部監督有機地結合起來，逐步形成有效的監督機制。

（五）以行政執法試點為依托，探索行政執法體制改革

我國行政管理領域的決策、監督等宏觀管理職能，審批、發證等權力職能，檢查、處罰等制裁職能，稅費收繳等征管職能，教科衛管等服務職能，均集中于行政執法機關，各層級間對應設置機構的狀況，易造成執法機關林立、執法隊伍龐大、多頭執法或執法空白，執法效率低下，缺乏有效監督等弊端。我國正在進行的城市管理綜合執法試點的經驗表明，在大中城市進行綜合執法是解決這些問題的新舉措。

所謂綜合執法，就是在同一層級由一個新成立的行政機關集中行使職能，一次行使多方面的檢查權和處罰權的行政執法制度。目前，我國部分省（區）正在進行這方面的試點工作。對此，有關方面應加強指導，不斷完善，擴大試點面，及時總結經驗，盡快在全國范圍內推廣，并在此基礎上探索擴大綜合執法覆蓋面。筆者認為，行政綜合執法應在上述試點的基礎上，把現有各級行政執法機關的執法職能進行科學分工，把綜合執法機構放在縣（市、區）一級，進行屬地管理；將省、市（州）級政府有關部門的檢查、處罰等制度職能剝離出來，集中到縣（市、區）的綜合執法機構，省、市（州）兩級政府有關行政執法機關專司宏觀管理、復議、監督、服務職能。同時，隨著行政審批制度改革的深化和政務公開，“一條龍”服務、“一站式”辦公等聯合審批制度的完善和推廣，再對政府各有關行政機關的 “權力職能”、“征管職能”進行試點改革，成立分口的綜合行政機構，從而使一些原執法機關及一些機關的內設機構和人員得以撤并和精減，逐步實現小政府大社會。

（六）加大投入，為行政執法隊伍提供物質保障

當前，行政執法部門經費等各項物質保障工作存在經費不足的問題，因此，在政府機構改革中，人員編制應有計劃地向政府行政執法任務重的部門傾斜。鑒于公務員編制總額的限制，受權或委托行使行政執法權的事業單位的執法人員應參照公務員管理；行政執法人員的工資及有關費用應納入財政撥款。考慮到我國各級財政的實際狀況，此問題可區分不同地區、不同部門有計劃、有重點地分步加以解決 ，暫時難以全部解決的，對“罰沒款”可實行按合理比例返回的制度和完善“罰繳分享”制度，對專業性強的執法部門所需設備的更新，財政應通過多種渠道，有計劃地予以支持，以適應執法任務的需要。

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