英美國家公用事業監管機構研究及其對我國的啟示

□ 李莎莎

（東北財經大學，遼寧 大連 116025）

公用事業（public utilities）在經濟學中的定義是通過基礎設施向個人和組織提供普遍必需品和服務的產業。[1]（p1）由于該行業自然壟斷性、公共利益性等特質，長久以來，公用事業一直由政府或國有企業直接經營。這種國家壟斷格局的打破開始于上世紀70年代末，首先發端于英國、美國等西方國家，我國在上世紀90年代也開始了公用事業私營化的進程。政府在公用事業領域的退出伴隨的是角色轉化，由劃槳變成掌舵，[2]（p7）由原來的直接經營轉化成規則制定、行業準入、價格調控、質量監督。為了更好地履行這些職能，進行公用事業私營化的國家都設置了專門的監管機構。“由于議會和法院缺少有關的專門知識、人力與時間，無法對其進行直接管理，于是就制訂法令，設立專門機構，授權它管理這些專門事業。這就是管制機構的由來?！盵3]英國和美國是較早開始公用事業私營化的國家，通過私營化，基本實現了服務質量提高、價格下降的效果。在這個過程中，行業監管機構起到了重要的作用。本文以英國和美國四個有代表性的公用事業監管機構為例，對它們在公用事業改革過程中的運作進行共性分析，通過對立法、組織機構、權力規范以及權力制約等方面的論述，以期對我國公用事業改革有所啟示。

一、英美國家公用事業監管機構的制度特征

（一）監管機構的設立：立法先行

在英國和美國，公用事業監管機構都是由中央（聯邦）立法機關制定一部該行業專門的法律來設立的，改革由立法而不是政策或命令來引導。雖然英國和美國的公用事業監管機構體制不盡相同，而且不同行業之間監管機構的組織結構也會有差異，但在機構設置上都選擇先行立法，以法律規范來設立監管機構。這樣做不僅使監管機構的法律地位更加明確，而且使監管機構的權力、權限更加清晰，便于實施監管。

例如，美國電信行業的監管機構是聯邦通訊委員會Federal Communication Commission（FCC），該機構是由1934年聯邦立法《1934年通訊法》（The Communications Act of 1934）成立的，并在1996年由《1996年電信法》（The Telecommunications Act of 1996）進行了修改及進一步規定。這兩部電信行業立法以及FCC的成立，宗旨是鼓勵電信行業的競爭，“讓每一個人都可以進入到該領域參與競爭經營”。①Let anyone enter any communications business--to let any communications business compete in any market against any other.英國電力行業監管機構是天然氣電力市場辦公室Office of Gas and Electricity Markets（OFGEM）。改革前英國電力行業的格局是縱向一體化結構，發電由國有中央發電局進行，配電屬于國有地區配電局。1996年到1999年，英國國內能源消費者漸漸可以自由選擇供應商，而天然氣和電力市場也在1998年和1999年達到完全開放的程度。在這個過程中，英國國會通過了 《1989年電力法案》（Electricity Act 1989）。該法案主要內容是英國電力工業私有化、建立許可證制度并設立了Office of Electricity Regulation（OFFER）電力管制辦公室作為管制機構。2000年，英國國會通過《2000年公用事業法》（The Utilities Act 2000），成立了天然氣電力市場管理局（Gas and Electricity Markets Authority），并將OFFER和OFGAS（Office of Gas Supply）天然氣供應辦公室合并，組成OFGEM作為這兩個公用事業行業的監管機構。OFGEM的主要任務是通過促進競爭來保護消費者的利益，包括環境利益和安全利益。英國水務行業監管機構Office of Water（OFWAT）是由 《1989年水法》（Water Act 1989）設立的，在水務私有化后負責經濟規制的機構，主要負責價格控制、基礎設施投資方案和運營效率的考察。自1989年成立以來，OFWAT在水業方面做出了重要的貢獻。其穩定的、可預測的規制體制使英國的水產業運轉良好，并且該機構提高了水產業效率，減少了水價上漲對消費者的影響。[4]

（二）監管機構的內部結構：必備的獨立性

獨立性是所有監管機構必備的寶貴品質，在獨立的前提下，監管權力才能順利行使，監管效果才能保證客觀、中立。因此，保證公用事業監管機構的獨立性，是國家立法中對組織機構部分規范的關注重點。在對英國和美國公用事業監管機構的組織機構考察中，筆者發現這種獨立性可以通過成員任命程序、責任機制以及資金來源三個方面來保證。

⒈監管機構成員的任命。美國的FCC和FERC②美國天然氣管制主體聯邦能源規制委員會Federal Energy Regulatory Commission，簡稱FERC，是美國能源部的一個獨立監管機構。它對州際電力銷售、電力批發價格、電力許可、天然氣價格、液化天然氣終端、州際天然氣管道、石油管道等有管轄權。1930年成立的聯邦電力委員會（Federal Power Commission FPC）是其前身，目的是幫助聯邦政府官員協調電力發展。為了應對能源危機，國會在1977年通過了能源部組織法案，成立了能源部，同時FPC更名為FERC。中具有投票權的委員任命采取與聯邦最高法院法官相同的任命程序。這兩個機構同樣都是由5名具有相同投票權的委員組成，他們由總統提名并由參議院批準，同一政黨的委員不得超過3人，委員會主席由總統任命，可以在黨派投票造成的僵局中投關鍵的一票。

⒉責任機制。在責任機制方面，監管機構的獨立性主要表現在不受政府部門的控制。例如FCC和FERC都獨立于聯邦政府部門，直接向國會負責，每年向國會報告。尤其是FERE，它的獨立性還表現在其活動不受能源部部長或其他官員的控制，總統和國會都不會審查其決定。所有決定只受聯邦法院審查。[5]英國的公用事業監管機構體制與美國略有不同，往往采取設立一個非內閣部門（Non－Ministerial Department）同時使其隸屬于某個行政機構的模式。例如OFGEM隸屬于天然氣和電力市場管理局 （Gas and Electricity Markets Authority GEMA），它與能源與氣候變化部大臣一同負責通過促進天然氣和電力市場競爭來保障消費者利益。但OFGEM仍是一個獨立的監管機構，其工作不受包括GEMA在內的任何政府部門的干預，僅對下議院的公共賬目委員會PAC（the Public Accounts Committee）負責。能源氣候交換部大臣也會為OFGEM制定目標和規制框架，為了更好地執行職務，OFGEM會尊重國務大臣的社會和環境政策目標，[6]但OFGEM是獨立的將這些目標和政策實現的。[7]例如保證基礎設施和網絡足夠適應未來環境的影響以確保安全，繼續執行政府減少能源貧困的政策，減少不必要的規制和市場障礙等等。[8]

⒊資金來源。財政獨立是監管機構獨立性的重要保證。FCC的運轉資金來自國家財政，每年FCC會向國會提交預算報告，由國會批準，如2011年，其使用的國家財政資金是335，800，000美元。[9]FERC采取資金自助的方式，其資金來源于監管過程中收繳的費用。OFGEM的主要資金來自于對電力行業的許可證持有者收取的強制性費用，這些費用會根據每年的開支計劃進行調整，如2009年到2010年是35，200，000英鎊，同時，能源與氣候變化部資助其5，200，000英鎊作為執行政府環境項目的補償。[10]

監管機構的獨立性要求不僅表現在其應獨立于政府部門，而且也包括獨立于被監管主體。如FCC要求其委員不得在受委員會監管的生產或銷售電信設備的企業任職，不得在經營有線或無線通信的企業任職，不得在上述公司的子公司或控股公司任職。[11]

（三）監管機構職能的實現：權力規范

英、美國家公用事業監管機構在權力規范方面的共同點是權力的廣泛性。公用事業立法往往賦予監管機構包括準立法和準司法在內的廣泛監管權。正是這種多方位權力，使行業綜合性監管機構能夠有效地實施監管行為。

⒈制定監管規則，發布命令。監管機構有權制定監管規則，并根據監管政策發布命令以實現監管目的。這種行為屬于抽象行政行為，在規制過程中，抽象行政行為往往作為規制的開始，通過它，可以對監管主體設立規制目標、確定具體規制手段并對被監管主體設定義務。根據《1934年通訊法》FCC最主要的權力是制定監管規則，尤其是對管制手段的研究及適用，例如FCC控制電話通訊費用以限制AT＆T的利潤。從20世紀60年代開始，FCC允許經營長途電話業務的公司MCI提供其他種類服務，70年代FCC又允許其他公司擴展業務范圍。1984年FCC放開營業限制，允許所有的長途電話公司經營本地通話業務。這些規制手段的運用大大提高了市場競爭能力，使美國通訊費用明顯降低。值得一提的是，FCC在改變規制手段時特別注意聽取相關利益群體的意見。

在FERC的監管歷史中，有一個著名的636命令。這個命令被稱為重組規則，由FERC在1992年4月8日提出，目的是通過對管道公司的徹底改革以達到對州際天然氣運輸系統更高效的利用效果。它要求州際天然氣管道公司將天然氣銷售和運輸分離，這樣可以使其他天然氣銷售公司得到同樣的管道運輸服務。這種分離使市場競爭加劇，減少了管道公司的優勢。例如要求管道公司提供公開的運輸服務，無論天然氣是直接從管道公司購買的還是從其他公司、市場主體購買的，都要求為其提供運輸服務。另外，給天然氣管道運輸主體辦理許可證，這樣，可以由不同的公司使用管道，促進了天然氣銷售市場價格的形成。[12]

⒉價格調控。價格作為規制手段在公用事業領域起著極為重要的作用，各監管機構也都把價格作為主要的規制工具。例如英國電力行業的OFGEM①OFGEM的權力主要由一下法律規范：the Gas Act 1986，the Electricity Act 1989， the Utilities Act 2000， the Competition Act 1998， the Enterprise Act 2002， the Energy Acts of 2004， 2008 and 2010，and relevant European Union legislation的價格規制是以保障消費者不被壟斷的市場強加不合理的價格為目標的。OFGEM尤其管制沒有引入競爭或競爭還沒有建立的環節，比如電力傳輸和配電網絡。在市場競爭形成之前，OFGEM調控價格規定最高價以控制壟斷供應商。到了2000年，《競爭法》（Competition Act 1998）開始生效，OFGEM評估電力行業的競爭已經形成，所以，2000年到2002年，這種價格控制漸漸消失。據統計，英國電力私有化后，消費者對服務的選擇權逐漸擴大。

對價格規制手段運用比較成功的要數OFWAT。每5年OFWAT要為英國的各類型水公司進行價格規制，這被稱作價格審查（Price Review），以平衡消費者和水公司的利益，如2009年OFWAT提出的價格限制要適用于2010年－2015年。①具體方法是：首先計算出公司需要從消費者那收取多少費用才能保證每天的開銷、基礎設施項目投入、需繳納稅款等，同時計算出基準年收益，他們的差額就是OFWAT的價格限制。價格調控是OFWAT最重要的職能，不僅可以保障消費者的利益，還可以使公司收回成本，鼓勵公司提高效率，節約成本。當然這種成功的價格手段也存在爭議，NAO（National Audit Office）就曾警告OFWAT的價格規制會影響水產業的投入。2003年，英國水工業協會（Water UK）警告說，水業公司需要500億英鎊進行維修，2004年底，水產業需提高水價才有資金對老舊管道進行維修。

⒊行政許可權。公用事業領域的私有化主要通過特許經營的方式來進行，監管機構在實施特許經營時一般采取行政許可的方式，通過授予許可、撤銷許可以及許可實施監管來實現對經營者的選擇和對該行業的監管。不僅如此，許可權的運用還可以解決資源配置、節約能源、社會福利等具體問題。例如OFGEM享有許可發電、輸電、配電和售電的權力，如果拒絕給予許可，OFGEM應該給予書面說明。在解決能源貧困方面，2009年，OFGEM在許可證條件中引入了不公平價格條款，并取得了減少500，000，000英鎊不公平價格的成果。[13]OFWAT有零售供水許可和綜合供水許可的權力，并對許可的執行情況進行監督，同時在實施許可時要保護消費者利益尤其是殘疾人、慢性病人，退休的人、低收入群體、居住在農村的人；[14]授予或收回行業許可也是FCC主要的規制方式。在發給許可證的同時，FCC會根據法律規定的標準條款與被許可者簽訂許可合同，同一個主體不可以同時持有配電和售電許可。

⒋調查、處罰權。作為監管機構，對被監管主體提供公共服務和產品的質量、持續性、許可執行狀況等情況的監督離不開調查和處罰權，這種強制性手段可以較為直接地迫使私營化后的經營主體的行為符合公共利益要求，保護消費者利益。例如OFWAT有權檢查公司的成本和投資、促進對消費者有利的競爭、監督并比較公司提供的服務質量，用以上方式達到使消費者用合理的價格獲得高質量服務的目的。具體表現為，OFWAT為經營者的服務提供標準，即《最低標準方案》（the Guaranteed Standards Scheme GSS）如果達不到標準，要求經營者對用戶進行賠償；[15]所有的水務公司都必須接受OFWAT的監管，并努力維持高效、經濟的供水系統，擴展供水網絡。如果有公司不能滿足以上要求，OFWAT可以采取罰款、強制執行等法律手段，在極端情況下，會尋求高等法院的支持（High Court），指定行政官員接管公司。

（四）監管機構的權力制約：司法審查

英國和美國的監管機構都具有很強的獨立性，這種獨立性是執行監管的必備特質，同時這類機構的權力往往比較廣泛，不僅享有行政權，還有準立法權和準司法權，因此，對這類機構的監督也成為一個重要課題。在權力制約的同時，還要注意對獨立性的保護，在現有體制下，往往把它們交給司法機構，在司法審查的過程中進行監督，同時伴隨適當的權力分離。

美國是司法審查機制很完善的國家，對公用事業監管機構的決定也不排除司法審查。公用事業特許經營的申請人對FCC不許許可的決定可以向哥倫比亞上訴法院起訴，比如申請無線電通信資格、延長許可證以及申請人其他利益受到不利影響的決定。法院會根據FCC的記錄進行審理，然后做出確認或駁回委員會決定的判決，法院的判決會代替FCC的決定，然后發回FCC，由其執行。但是法院只根據法律和FCC對事實的調查結果進行判決，除非有明顯的證據表明FCC的調查有誤。FCC、申請人以及其他利益主體也可以就法院判決向最高法院提出上訴。[16]除此之外，司法對這類機構的制約還表現為，當申請人提出聽證請求時，由根據行政程序法任命的行政法官主持聽證會。

英國的監管機構也要接受司法機關的審查。例如在電力行業，許可證持有者對罰款的決定或罰款的數額，要求繳納罰款的時間不服，都可以向英國高等法院起訴。法院如果認為在任何情況下不服的申請都是合理的或者OFGEM沒有權利作出此項罰款，或者要求繳納罰款的日期不合理，法院就會撤銷罰款決定或者直接改變一個較小數額。除此之外，罰款決定不受任何法律程序的干涉。[17]OFWAT其根據Competition Act 1998作出的決定，可以被競爭上訴法庭審查，該法庭可以作出確認判決、變更判決、撤銷判決或直接作出替代的決定。[18]如果申請人不服，可以繼續向上訴法庭（Court of Appeal）上訴。

二、我國公用事業監管機構存在的問題及借鑒

（一）我國公用事業監管機構存在的問題

我國在公用事業私營化的過程中也設置了從中央到地方的監管機構。但種種事實表明，我國監管機構的監管效果并不理想。原因主要有以下幾個方面：

⒈法律規范的缺失。在我國，關于公用事業方面的立法表現為層級較低，多為部委規章以及地方性法規和政府規章，①如中華人民共和國建設部2002年12月27日發布的 《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、2004年3月19日《市政公用事業特許經營管理辦法》、2005年9月10《關于加強市政公用事業監管的意見》、深圳市第四屆人民代表大會常務委員會2005年9月27日《深圳市公用事業特許經營條例》。沒有中央立法機關的立法。在現有的法律規范中，對于監管機構的規定也只是框架性的，缺少具體的組織結構、權力范圍、對監管機構的監督等完整的規范結構。伴隨立法缺失的是我國公用事業改革多采取政策引導的形式，但政策具有不穩定性和內容的不周延性。這種立法現狀必然導致監管的缺位和有關機構推諉責任。

⒉監管機構的非專業性。在監管機構體制方面，我們選擇跨行業綜合監管部門的模式。根據我國相關的法律法規，公用事業的監管機構分別是國務院建設主管部門、省級政府建設主管部門和市級政府公用事業主管部門。公用事業監管機構設置的目的是為了突出其專業性，應對不同的行業，采取不同的規制手段，而我國的這種綜合性監管主體使監管缺少專業性，國家建設部、省建設廳和市公用事業局很難對包括供水、供電、天然氣、垃圾處理等各個公用事業的行業都進行有效的監管。

⒊監管權力分化嚴重。綜合監管部門所具有的監管權力十分有限，一般包括規則制定、政策引導等，而準入審批、價格調控、質量監督權又分別屬于各級政府、物價部門和質檢環保部門。各機構在行使權力的過程中缺少溝通和系統規劃，監管達不到既促進市場競爭又保障消費者權益的目的。

⒋監管機構既欠缺獨立性又缺少必要的監督。目前的監管機構體制設計使現有的監管機構隸屬于行政部門，只對同級政府負責，缺少監管機構應有的客觀中立性，不利于監管權力的實施。同時，對監管機構的監督也不到位，使監管權力缺少有效制約，當監管機構損害相對人利益時，救濟途徑不暢通。

（二）英美國家公用事業監管機構對我國的啟示

伴隨著我國公用事業行業的私營化進程，監管機構的作用愈加重要，英國和美國的監管機構體制并不完全適應我國的特殊環境，但在立法先行、保證監管機構的獨立性、合理規范監管機構權力以及加強對監管機構的監督等方面，對我國目前公用事業領域存在的問題還是有所啟發的。針對我國目前存在的問題，在公用事業監管機構改革中應注意以下幾個方面：

⒈高位階行業立法的制定。未來會以行業為基礎設立各行業的綜合性監管機構。無論是對于監管機構的設立，還是日后監管權力的行使，專業性、高位階的立法都是必要的。上述英美國家的這種立法模式可以被我們所參照，以立法確立監管機構的地位和職權范圍，為權力的行使和制約提供規范依據。

⒉獨立性的保障。在我國構建公用事業監管機構體制時，獨立性具有格外重要的地位。在我國現有的行政權力結構中，公用事業監管機構應被確定為行政機關，但同時應獨立于其他行政機關和被監管主體。筆者認為，可以考慮在國務院機構體系中設立與部委平行的監管機構，并在管理體系中采取垂直管理以獨立于地方同級政府。在資金來源方面，應保證財政獨立，可以直接由權力機關批準財政預算，脫離同級政府。

⒊集中且廣泛的監管權力的賦予。上述英美國家監管機構的權力幾乎涵蓋了整個監管過程，可以實現對被監管企業的全面規制。我國公用事業監管機構的權力呈現分散性的特點，價格調整、行政處罰、行政許可分屬于不同的行政主體，而制定行政規章這種抽象行政行為只有特定級別的政府可以做出。監管權力不健全使監管機構很難對被監管主體的行為實施有效的監督。在未來的公用事業監管機構改革中，應對監管機構進行廣泛授權，賦予其包括制定抽象規范文件、行政許可、價格調控、質量監督、行政處罰等一系列相關權力。

⒋監督救濟途徑的設置。監管機構的監管行為應當以公共利益為出發點，正確行使規制權力，廣泛且集中的權力會導致監督制約的缺失，因此應注意對監管機構的監督。不僅如此，被監管主體的權利可能會因為監管機構濫用權力的行為而受到侵害，因此，監督程序同樣可以作為權利救濟渠道。在我國的監督體制內，行政復議和行政訴訟制度可以作為監督救濟機制對公用事業監管機構進行制約。

總之，公用事業的私營化是公用事業發展的趨勢，它不僅解決了國家在經營公共產品和服務過程中存在的問題，也體現了行政管理手段發展的新方向，使政府與公民的關系更加融洽。在私營化過程中，政府的責任由直接承擔產品和服務的供給變為監管主體。履行好監管職責是政府對公民盡社會權保障義務的方式。在我國公用事業改革過程中，先以行業為基礎制定法律或行政法規，在法律、行政法規中對公用事業監管機構的地位、組織結構、規制目的、規制權力進行系統規定。同時，在組織結構規范中保障監管機構能夠客觀、中立地行使權力，并賦予其綜合性的規制權力，避免權力分散帶來的監管效果弱化。最后，對監管機構的權力行為應設置權力監督機制，將規制行為置于司法審查的范圍內，為被監管主體提供權利救濟途徑。

[1]劉戒驕等.公用事業：競爭、民營與監管[M].經濟管理出版社，2007.

[2]E.S.Savas.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯.中國人民大學出版社，2002.

[3]錢家駿.英美對公用事業的管制[J].國際技術經濟研究，1997，（04）.

[4]Department for Environment Food and Rural affairs，Review of Ofwat and Consumer Representation in the Water Sector.

[5]see 42 U.S.C.§7172（g）.

[6]see The Utilities Act 2000.

[7]National Audit Office，Office of Gas and Electricity Markets：Giving Domestic Customers a Choice of Electricity Supplier，HC 85，2000 －2001.

[8]Department of Energy and Climate Change，Social And Environmental Guidance To The Gas And Electricity Markets Authority，January 2010.

[9]FCC，FCC Fiscal Year 2012 Budget Estimates.http： ／／www.fcc.gov／document／fcc－fiscal－year－2012－budget－estimates，2012－09－03.

[10]NationalAuditOffice，Performance ofOfgem Briefing ForThe House of Commons Energy And Climate Change Select Committee，October 2010.

[11]see 47 U.S.C.§151 and 47 U.S.C.§154.

[12]OrderNo.636 －RestructuringofPipeline Services，April9，1992.http： ／／www.ferc.gov／legal／maj－ord－reg／land－docs／restruct.asp，2012－08－10.

[13]The Role ofEnergywatch and Ofgem http：／／webarchive.nationalarchives.gov.uk ／＋ ／http： ／／www.berr.gov.uk ／files／file32549.pdf，2012－08－12.

[14]see Water industry act 1991.

[15]The Guaranteed Standards Scheme （GSS）.

[16]see 47 U.S.C.§1402.

[17]art Utilities Act 2000，59，27E.

[18]see Competition act 1998，46 and 47.