我國金融消費者權益行政法保護主體制度研究——現狀分析與完善建議

□ 朱淑娣，萬 玲

（復旦大學，上海 200438）

在現代商品社會，消費關系已經不是一種純粹的私法關系，消費者權益是一種特定范圍內不特定多數主體的一致權利。從整體來看，消費者權益己經演變成一種社會權利，存在著更深層的對公共利益的訴求。盡管金融消費者與金融機構之間的合同關系被視為平等交易主體之間的意思自治，是一種典型的私法關系，強調當事人意思自治而排斥公權力的干預。但隨著金融產品的日益復雜，專業知識薄弱的消費者對于日趨復雜的金融產品和服務很難正確理解其運行結構以及風險系數，使得消費者在與金融機構訂立合同時處于嚴重不利地位。因此，金融消費者權益需要借助行政權力，通過行政法律來矯正金融機構與金融消費者之間的失衡。

在我國，為回應社會的變遷與公共行政的發展，須賦予行政主體以新的內涵。盡管我們仍可以將行政主體的概念表述為享有行政權，以自己的名義實施行政管理活動，并能獨立承擔自己行為所產生的法律責任的組織，但這里的“行政權”已不僅僅指國家行政權力，除了國家行政權力外，還包括社會公行政權力；這里的“行政管理活動”，不僅指國家行政管理活動，還包括社會公行政管理活動。[1]公共性是現代國家行政的最基本特征。[2]（p7）在行政公共性的視角下，我國的金融消費者保護行政主體涵蓋國家行政機關、事業單位以及行業協會等社會組織，體現了行政主體多元化的特點。

一、金融消費者權益行政法保護主體制度現狀

我國金融消費者權益行政法保護主體總體上涉及兩大類，即監管部門和市場自律組織。前者主要包括中國人民銀行、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會以及銀行業監督管理委員會；后者主要是指以行業協會為代表的行業自律組織。

（一）監管部門

⒈中國人民銀行。我國現行法律框架下，中國人民銀行是國務院的一個職能部門，隸屬于國務院的國家行政機關。人民銀行保護金融消費者的方式主要是制定規章條例、在官方網站發布通告、提示風險、對違法行為的行政處罰并輔以宣傳教育活動、征信管理局組織對信用評級機構的執業狀況進行專項檢查并公布監管動態和合格機構名單、定期公布金融市場發展報告和數據等等。①2013年1月28日，王華慶在由中國人民銀行金融消費權益保護局與世界銀行東亞太平洋金融發展局共同在北京舉辦的 “金融消費者保護：良好經驗與立法框架”國際研討會中的發言：截至2012年11月末，中國人民銀行1256個分支機構開展了金融消費權益保護試點工作，設立了822個金融消費者維權中心，受理了11717件投訴申訴，已處理完畢10499件，投訴申訴處理結果滿意度為98.29%。2012年3月，人民銀行獲批設立金融消費者權益保護局，主要職責為：綜合研究我國金融消費者保護工作的重大問題，會同有關方面研究擬定交叉性金融業務的標準規范，依法開展人民銀行職責范圍內的消費者保護具體工作。人民銀行各分行也相繼開展了金融消費者權益保護試點工作，出臺了金融消費者權益保護工作實施意見或實施細則，并成立了金融消費者權益保護中心。央行要求以各分行的法律事務部為主，設立機構，公布統一的投訴電話，成立保護中心，加強與地方政府部門及各金融機構的溝通聯系，做好投資者教育的宣傳工作，形成消費者保護機制。各支行出臺的法律文件以及設立的機構名稱不盡相同，但基本目標以及職能基本上都涉及維權中心受理、調處與人民銀行職責有關業務領域的金融消費者申訴案件，對外公布聯系方式，面向社會公眾組織開展金融消費者權益保護的宣傳教育工作。②《中國人民銀行錦州市中心支行保護金融消費者權益暫行辦法》第17條的規定。

各地央行分支行設立消費者維權中心如雨后春筍，大有一種由上而下的“中國式運動戰”的態勢。縱觀人民銀行各支行制訂的 “金融消費者權益保護工作實施細則（或管理辦法）”，難免有形式主義之嫌。所謂的實施細則在消費者維權的某些重要方面卻語焉不詳。如有的地方人民銀行支行指定的細則里規定 “將金融機構的金融消費者保護水平和工作情況作為對其執行人民銀行政策情況考核評價的重要指標，與綜合執法檢查緊密結合，根據各金融機構被投訴數量、實際侵權情況、投訴處理情況等進行計分和綜合評價”，③第十屆全國人大第一次會議通過的《全國人民代表大會〈關于國務院機構改革方案的決定〉》和同屆人大二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會 〈關于中國銀行業監督管理委員會履行原由中國人民銀行履行的監督管理職責的決定〉》都表明，銀監會是一個國務院直屬的正部級事業單位。而對于評價細則和評價后果卻沒有任何展開，這樣的“細則”其可操作性令人擔憂。另外，多數支行制定的實施辦法中對維權中心調查工作的程序性規定有所缺失；再有，對維權中心的問責機制規定含糊，有的細則中根本就沒有提及問責辦法的問題。

⒉銀監會、證監會及保監會。銀監會、證監會及保監會（以下簡稱“三會”）是國務院直屬的正部級事業單位。④同樣的解釋適用于證監會、保監會。國務院直屬的正部級事業單位的定性表達了三層含義：⑤該局主要職責為：擬訂保險消費者權益保護的規章制度及相關政策；研究保護保險消費者權益工作機制，會同有關部門研究協調保護保險消費者權益重大問題；接受保險消費者投訴和咨詢，調查處理損害保險消費者權益事項；開展保險消費者教育及服務信息體系建設工作，發布消費者風險提示；指導開展行業誠信建設工作；督促保險機構加強對涉及保險消費者權益有關信息的披露等工作。參見保監會官方網站。其一，國務院直屬領導；其二，級別是正部級；其三，性質是事業單位。由國務院直屬領導，而不是國務院組成部門，這種表述表明“三會”和國務院組成部門外交部、財政部等是有所區別的，暗含了一定的獨立性。為了保障其監管權力的威懾力，將“三會”規定為正部級。而將“三會”定性為事業單位，是出于國務院精簡機構改革的考慮。[3]事實上，“三會”具有明顯的政府行政部門特征。根據《銀行業監督管理法》，銀監會的運行機制和行政機關沒有實質性區別，職權由法律法規授權和國務院委托，其人員任命程序與其它政府部門相同，預算和財務來源都直接受制于國務院，帶有十分明顯的政府行政部門特征。

目前，“三會”都已設立了相應的金融消費者保護部門。2011年4月，保監會獲批設立保險消費者權益保護局；①該局職能包括八方面：擬定證券期貨投資者保護政策法規；負責對證券期貨監管政策制定和執行中對投資者保護的充分性和有效性進行評估；對證券期貨市場投資者教育與服務工作進行統籌規劃、組織協調和檢查評估；協調推動建立完善投資者服務、教育和保護機制；研究投資者投訴受理制度，推動完善處理流程和運行機制，組織有關部門辦理投資者咨詢服務事宜；推動建立完善投資者受侵害權益依法救濟的制度；按規定監督投資者保護基金的管理和運用；組織和參與監管機構間投資者保護的國內國際交流與合作。參見證監會官方網站。2011年5月，證監會獲批設立投資者保護局；②主要職能包括：制定銀行業金融機構消費者權益保護總體戰略、政策法規；協調推動建立并完善銀行業金融機構消費者服務、教育和保護機制，建立并完善投訴受理及相關處理的運行機制；組織開展銀行業金融機構消費者權益保護實施情況的監督檢查，依法糾正和處罰不當行為；統籌策劃、組織開展銀行業金融機構消費者宣傳教育工作等。參見銀監會官方網站。2012年3月，銀監會獲批設立銀行業消費者權益保護局。③如證券法第8條就證券業協會作了原則性規定：“在國家對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下，依法設立證券業協會，實行自律性管理。”將證券業協會定性為行業自律性組織，對政府的證券監管具有輔助作用。快速、有效地處理好消費者的投訴是保障金融消費者權益的關鍵。至今，“三會”中只有保監會發布了消費者投訴管理辦法：保監會2013年1月10日率先發布了《保險消費投訴處理管理辦法（征求意見稿）》。征求意見稿將處理投訴中保監會、派出機構和保險機構的職責分工得非常明確，以此減少扯皮現象，減輕監管負擔，提高投訴處理的效率。該征求意見稿對保險消費投訴的提出也有明確的規定：“保險消費者提出保險消費投訴，可以采取郵寄、傳真、電子郵件等方式，也可以采取電話、面談等方式。”另外，保險消費者提出保險消費投訴，應當提供投訴人的基本情況，被投訴人的基本情況，投訴請求、主要事實理由以及證明材料，投訴人的簽名或者蓋章。這樣具體的規定使得投訴流程更加清晰，節省了投訴受理的時間。值得注意的是，征求意見稿中對受理時間的規定較具體：“保險消費投訴處理工作管理部門應當自收到完整投訴材料之日起7個工作日內，告知投訴人是否受理”，“對于事實清楚、爭議情況簡單的保險消費投訴，應當自受理之日起10個工作日內做出處理決定。”可見，保監會出臺的征求意見稿對保險消費投訴處理職責的分工有著明確規定，為保護保險消費者權益做出了有益的嘗試。

（二）社會組織

行業組織是一種獨立于政府與企業的社會團體，一種典型的非政府組織和非營利性組織，屬自律性社團法人。行業組織的性質是行業自律組織，④根據《中國人民銀行法》第1條對立法目的的闡述，中國人民銀行有維護金融穩定的職能，根據該法第四條對人民銀行職責的規定以及第32條對監督檢查權的規定，人民銀行在人民幣流通、征信、銀行卡、外匯業務、反洗錢領域開展反假幣活動、銀行卡業務風險提示、外匯交易監管、個人征信體系建設、反洗錢等專項監管，可以認為在人民銀行上述領域是金融消費者的保護機構。包括行業協會和專業協會。行業協會職能在于建立行業自律機制，制定行業技術標準，監督其成員履行行規、行約；專業協會是指從事同一職業的人員與單位組成的社團法人，如金融分析師協會、會計師協會、精算師協會等，這些協會可以依據章程進行自主管理，包括行使對其成員予以懲戒的權力。目前在金融消費者權益保護領域，行業協會承擔了部分公眾教育職能，比如中國銀行業協會曾主辦 “公平對待消費者項目”，督促金融機構積極采取措施保護消費者權益并加強金融消費者教育。另外，行業協會愈來愈注重對其行業會員自律的引導，如上海市銀行同業公會近期制定發布了 《上海銀行業金融消費者權益保護公約》（以下簡稱《公約》），公會全體會員單位將共同遵守。《公約》從建立金融消費者權益保護日常工作機制、尊重金融消費者知情權和選擇權、加強對金融消費者信息的安全管理、建立健全金融消費者投訴處理機制、為殘疾人等弱勢群體客戶提供更加細致和人性化的服務等多方面進行了自律約定。證券業協會的官方網站上設有“投資者教育”專欄，也曾主辦投資者教育與服務巡講活動，推進公眾教育的進展。[4]中國保險業協會比較重視消費者的投訴處理，官方網站上設有“中國保險行業在線投訴系統”。

近年來，中央積極推進矛盾糾紛大調解工作，通過“社會管理”化解社會矛盾。中國證券業協會頒布了《證券糾紛調解工作管理辦法 （試行）》、《證券糾紛調解規則（試行）》、《調解員管理辦法（試行）》等三項規則，成立了證券調解專業委員會和證券糾紛調解中心，擬定了調解規則和調解員管理等相關基本制度，目的是妥善處理證券業務糾紛，保護投資者合法權益，維護行業整體利益，發揮行業協會職能，化解證券領域社會矛盾。應當注意到，當事人就糾紛的解決達成一致意見簽署的調解協議書并不是行政命令或行政指導，經各方當事人簽字或者蓋章后，僅僅具有民事合同性質。經調解中心處理后的糾紛并不排除司法管轄，《調解協議書》經調解員和調解中心簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力。

除行業協會外，證券交易所、期貨交易所等自律管理法人的日常運作中也涉及金融消費者權益保護。以證交所為例，作為自律管理的法人，上海證券交易所在中國證監會的直接管理下保護投資者權益，依據法律、法規和自律規則來組織和監督證券交易，履行自律管理職責。上海證券交易所、深圳證券交易所和中國證券投資者保護基金公司先后成立了投資者教育中心（部），專門負責本單位的投資者教育工作。[5]

二、我國金融消費者權益行政法保護主體制度存在的主要問題

（一）監管部門層面

對于金融消費者權益提供保護的多方監管部門間缺失協調合作機制。在我國金融分業經營、分業監管的體制下，金融消費者權益保護機構的設置也相應地采取了分金融部門設立的模式：人民銀行設立金融消費權益保護局、保監會設立保險消費者權益保護局、證監會設立投資者保護局、銀監會設立銀行業消費者權益保護局。由于深受傳統部門利益保護等因素影響，“一行三會”運行機制的有效性一直是人們所關心的問題。而現今四機構下分別設立消費者保護局，各機構對于金融消費者（投資者）的保護職責限于各部門所負責的金融行業，機構間缺乏跨部門協作的共同規定，必然導致四機構間的溝通不暢、各自為政，跨行業交叉性金融消費領域的消費者維權將成為法律盲區。考慮到還有和地方金融辦、工商管理、消協等地方部門間溝通協作的問題，整個金融消費者權益保護行政主體制度在實踐中到底能夠發揮多大作用，實在令人擔憂。在現有“一行三會”設立保護局的模式下，如何構建協調配合、實現信息共享，協調重大、普遍性的金融消費者權益保護問題是 “四局”面臨的重大問題。[6]

（二）社會組織層面

金融行業組織等社會公共組織未被授予足夠的自主性和權威性，在金融消費者權益保護中尚未發揮其應有的作用。行業組織與自律管理法人（如證交所）依附于政府的扶持及強烈干預，如證券監管機構一直嚴格監控證交所的人事任免、職權職責以及業務規制的制定等等。這種模式使得交易所難以發揮自律功能，極易造成政府管理代替自律管理，使交易難以發揮自律功能。[7]（p196）目前，我國金融行業組織更多的是依附于行政機構，缺乏相應的自主性與權威性，對金融機構缺乏有效的指引機制。作為參照，英國的金融行業自律機制發展則較成熟，《銀行業守則》對英國銀行業自律起到關鍵作用。守則并不強制銀行遵照守則進行自律，但卻會將遵守規則的銀行向社會公布，基于社會效應英國所有的銀行都自覺遵守該守則規定。在銀行業協會下設立銀行業守則標準委員會，消費者可以向標準委員會指控金融的違規行為。在接到指控后，委員會將立即轉交給金融機構，并要求其做出答復。一旦確認金融機構構成違規行為，委員會可以靈活采取措施：警戒；建議采取補救措施；暫停或取消該金融機構作為《銀行業守則》的遵守者資格并公示給社會；通過年報向社會公布該金融機構名稱及違規情況；借助傳媒力量公開譴責金融機構。在我國，由銀行業協會牽頭制定了《中國銀行業自律公約》以及《中國銀行業自律公約實施細則》，規定了銀行業公平競爭、信息披露、誠信服務、自律管理等準則。相比之下，我國的行業協會并沒有足夠的“權威”來貫徹執行公約的內容，這緣于行業協會的獨立性較差。我國的銀行盡管經過商業化改革但仍屬于壟斷性行業，特別是在地方層面，各大銀行與地方政府的關系千絲萬縷，行業協會無法客觀評價并做出反應。因而，要治根治本，必須增強行業協會的獨立性，給予行業協會更多的自主權，建立行業協會在金融機構間的權威。

三、我國金融消費者權益行政法保護主體制度的完善

（一）完善“一行三會”下金融消費者權益保護局協同合作機制

金融危機的爆發證明市場自律不能代替政府監管。金融危機前，很多國家過度依賴市場自控機制，相信市場紀律可以使效益最大化而忽視了政府對市場的監管。實踐證明，市場自律與政府監管相輔相成，互為促進關系。在我國，市場的自律機制發展并不成熟，仍然還有較大的提升空間，但這并不意味只要充分發展社會力量，加強市場自律，就能夠解決金融市場中出現的所有問題，政府監管在金融市場的發展中是不可缺失的。由于受分業監管的金融體制影響，我國金融消費者保護機構的設置也相應地采取了分業監管模式。在現有“一行三會”設立保護局的模式下，構建協調配合、實現信息共享、權責清晰的共同監管機制應明確劃分四個部門的職權職責，切實建立權益保護聯席會議制度。

聯席會議是行政機構之間進行事務性協調的一種重要方式。證監會、保監會以及銀監會在2004年共同發布了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄指導原則》（以下簡稱《備忘錄》），再次提出聯席會議機制。聯席會議機制在一定程度上有助于不同金融行業監管部門的協同合作，然而這種機制在我國分業監管的格局下存在合法性缺陷。如何界定《備忘錄》的法律性質、《備忘錄》是否可以為三部門設定權利與義務等都是問題。《備忘錄》是三個隸屬于國務院正部級單位共同出臺的法律文件，根據《中華人民共和國立法法》，《備忘錄》是一種部門聯合規章。然而，銀監會、證監會、保監會在行政級別上是平行關系，三者之間沒有行政隸屬關系，根據《中華人民共和國國務院組織法》的規定，以《備忘錄》的形式為本部門和其他部門設置權利和義務沒有任何法律依據。因此，金融監管部門聯系會議機制應該由國務院以行政法規的形式固定下來，賦予該制度以合法性、約束性和執行性。[8]2008年國務院出臺的 《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》，在一定程度上彌補了《備忘錄》的缺陷，規定了央行與“三會”建立金融監管協調機制，以部際聯系會議制度的形式加強各部門制定監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度。然而，就如何構建金融監管協調機制的細則內容至今仍無任何規定，因此，在金融分業監管的體系下，完善的金融協調機制有待構建。

在金融消費者權益行政法保護領域，同樣面臨金融混業經營的挑戰，對于交叉性金融業務侵犯消費者權益的情況應得到相關監管部門共同重視，共同協商，確定對消費者的救濟方案。筆者建議，應盡快出臺《金融消費者保護法》，授權“一行三會”下設的金融消費者保護局之間構建聯席會議，并授權國務院就該聯席會議具體運行機制予以詳細規定。該聯席會議應由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會金融消費者保護局的負責人構成，討論并確定交叉性金融業務領域消費者保護的標準和保護主體，擬定跨行業金融消費領域消費者權益保護方案等。聯席會議決議應以國務院公告形式公開，確保聯席會議決議的公開性。

（二）加強金融市場公共組織的權威性與獨立性

一個成熟發展的金融市場，既要有完善的金融監管體系，同時也要具備完善的行業自律體系，在這兩套體系之間，政府規制與市場自律相輔相成，各種社會力量應得到有效的動員，發揮中介組織的作用，促進市場公平競爭、公共利益與行業利益以及個體利益的協調發展。[9]在金融消費者權益保護領域，以行業協會為代表的社會組織應發揮更為顯著的作用，應著力提升行業協會的獨立性與權威性。首先，通過立法規定金融行業協會在金融消費者權益保護方面的基本職責，以充分發揮行業協會的能動性。在相關立法中應授權行業協會建立統一的行業評價標準來規范金融機構的行為。行業標準可以表現為直觀的金融行業服務等級，按照是否達到行業標準以及達標程度將金融機構分為若干等級，根據金融機構的評級，消費者可以判斷該機構是否值得信任并做出消費決定。這種通過信用評級給予消費者風險提示的做法在其他金融發達國家是比較普遍的。世界著名的信用評級機構在做出信用等級后要通知受評公司，結果一旦向社會公布，評級機構須在信用等級的有效期內對受評公司的經營狀況和財務狀況進行跟蹤監督，并根據情況變化隨時對信用等級做出調整，以使投資者及時了解到受評公司的最新信用質量狀況， 從而確保評級結果的權威性和適用性。[10]（p202）由社會中介組織對金融機構進行評級可向消費者提示風險，從而減少金融糾紛的發生，同時，還可以培養金融機構的社會責任感。其次，應完善行業協會對消費者投訴的解決機制。行業協會應加強與消費者的聯系，為消費者投訴和咨詢提供建議。可以借鑒英國行業協會的做法，靈活處理消費者的投訴，并運用社會效應對違規金融機構予以制裁。建立一套透明、容易操作的投訴解決機制。當金融消費者權益受到侵害時就可以向行業協會求助，在行業協會的指導下了解自身應享有的權益。在行業協會下建立消費者與金融機構的糾紛調解機制，引導金融機構對權益受到損害的消費者做出賠償，化解雙方矛盾。基于我國金融分業監管的現實，完善行業調解機制，建議制定金融消費者保護行業調解辦法，細化行業調解主體、調解糾紛范圍、調解方式、時限等問題，確保行業調解的中立性。基于金融消費者的弱勢地位，調解人員應由金融消費者一方選任。此外，應增強調解協議的執行力。雖然調解具有高效、簡便、便宜的優點，但調解達成一致后各方簽署的調解協議是民事合同性質，并沒有行政強制力。因此，可借鑒我國臺灣地區通過法院賦予調解強制執行力的做法，在現行制度下，通過公證機構或法院確認證券糾紛調解協調的效力。

綜上，社會中介組織監督以及市場主體的自律在金融消費者權益行政法保護中意義重大，應該利用我國現有的金融行業組織體系，引導行業協會樹立權威，有所作為，使行業協會從業內同行合作與協調的層面上升成為金融消費者權益保護的一個有效平臺；通過制度規范、有效監管等措施，積極促進金融機構自律規則的制定和執行，培養金融機構的社會責任感，從源頭上保證金融消費者權益少受侵害。

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[2]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京大學出版社，2004.

[3]陳云良，陳婷.銀監會法律性質研究[M].法律科學，2012.

[4]中國銀行業協會官方網站 [EB／OL].http： ／／www.china－cba.net／beneondy.php？fjd＝127＆id＝3921，2012－09－29.

[5]上海證券交易所官方網站[EB／OL].http：／／www.sse.com.cn／sseportal／ps／zhs／sjs／sse＿info.shtml，2012－10－19.

[6]曹軍新.盡快出臺統一的金融消費者保護法[N].經濟參考報，2012－11－07.

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[9]萬瑤華.英國資本市場自律監管經驗及對我國的啟示[J].前沿，2010，（08）.

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