我國政府經濟管理職能轉變問題研究

□ 林葆才

（中共遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

黨的十八大報告提出，“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式， 更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。［1］（p119－121）這一戰略部署對我國更好地應對國際國內經濟形勢的重大變化尤其是不斷增強抵御市場風險能力大有裨益。當務之急是進一步推進和深化我國政府經濟管理職能轉變， 從而為各級政府部門更好地發揮經濟管理職能與經濟發展服務職能掃除思想及制度障礙。實際上，推進和深化我國政府經濟管理職能轉變， 既是社會化大生產的客觀要求和現代市場經濟發展的內在要求， 也是我國經濟社會可持續發展的迫切要求。［2］

一、當前我國政府經濟管理職能轉變的主要癥結

從不斷健全和完善中國特色社會主義市場經濟體制的內在要求以及我國經濟社會可持續發展的迫切需求的角度來考量， 當前我國政府經濟管理職能轉變當中還存在著諸多問題。 各級政府部門在實施經濟管理職能的過程中，依然存在比較嚴重的“越位”、“錯位”和“缺位”的現象。具體而言，當前我國政府經濟管理職能轉變的主要癥結有以下三個方面：

一是我國政府經濟管理職能的范圍仍過寬、過大。雖然我國政府職能及職責的確定已經基本上實現了法治化， 但從源頭上看仍未徹底封住政府部門職權擴大的大門。 各級政府部門常常以文件發布等方式來實現“自我授權”，由此規避相關法律法規的約束和限制，從而實現自身職權的擴大。 這就造成了當前我國政府經濟管理職能的范圍過寬、過大的局面。在一些地方，政府部門的“越位”和“錯位”現象十分嚴重，其職權幾乎“無縫隙”地覆蓋了經濟社會領域的方方面面。這說明計劃經濟時代的“全能政府”、“無限政府”的觀念還沒有完全消除，一些政府部門仍然習慣于“管控式”的“大政府”治理模式，依然習慣于無限制地介入和干預市場活動。 這顯然與建立健全中國特色社會主義市場經濟體制的內在要求背道而馳， 也不利于我國經濟社會的可持續發展。

二是各級政府實現經濟管理職能的隨意性較大。我國政府以全心全意為人民服務為根本宗旨， 以為人民負責為基本原則，但“官本位”思想在“人治社會”當中長期形成的錯誤觀念時至今日仍然對我國一些政府部門有著很深的影響。 雖然在依法治國基本方略的引導之下，我國的法律法規體系日臻完善，各級政府部門已經步入依法行政的良性軌道， 但我國公共權力運作的法治化水平仍有很大的提升空間。 公權私用、 公共權力運作聽命于某些政府官員的現象依然存在。

三是政府部門經濟管理職能存在趨利化動機。長期以來，各級政府部門合理的利益訴求時常被忽視，人們往往將政府部門視作毫無私利追求的道德主體。這就使得我國已有的制度設計和制度安排始終缺少對政府部門趨利化行為的制衡與約束的切實考慮。［3］但是，由于各級政府部門及廣大公務員具有追逐部門利益和私人利益的本能性需求，因此，忽視對上述利益主體必要的制度限制， 不僅會加劇政府部門經濟管理職能的趨利化行為， 誘使公共權力與各類利益無限度地結合而不斷地偏離公共利益的正確軌道， 而且會滋生一系列的權權交易、權錢交易、權色交易等腐敗現象。

二、我國政府經濟管理職能轉變遲滯的體制成因

當前，我國政府經濟管理職能轉變稍顯遲滯，與完善中國特色社會主義市場經濟體制的內在要求和我國經濟社會可持續發展的迫切需求不相協調， 其中的體制成因必須引起相關部門的高度關注。

一是生產要素價格機制改革滯后。長期以來，我國各類資源和生產要素的價格被各級政府部門嚴格管控， 這就造成了各類資源和生產要素的價格不僅一直難以與國際市場價格接軌， 還不時出現價格忽高忽低現象，難以與我國市場經濟實現無縫對接。由于各級政府部門的介入和干預， 使得市場機制在我國對資源和生產類要素的配置成效方面差強人意。［4］

二是財政稅收體制改革急需提速。 世界各國的發展經驗表明， 財政稅收政策對經濟社會發展成效及質量的引導作用十分巨大。然而，由于當前我國的財政稅收體系不健全、不規范，致使常年游離于我國各級預算管理體制之外的“流動性資金”達到上萬億元之巨。這不僅極大地削弱了政府宏觀調控能力， 嚴重沖擊了國家正常的稅收體制， 還容易進一步引發和激化因分配不均等因素帶來的一系列社會問題， 助長各種不正之風，滋生腐敗現象。

三是投資體制機制改革進展遲緩。 雖然我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制， 但我國的投資體制機制改革一直難以走出困境， 各級政府部門仍然管控著投資領域。換言之，當前我國投資領域尚未實現真正的市場化， 從而造成了有計劃投資與無限度自由市場不時錯位的尷尬局面。 由于我國政府部門的投資領域十分廣泛、投資范圍過大、過寬，加之政府部門利益的強力驅動， 致使各級政府部門的投資導向一直深陷于各項經濟性指標的漩渦當中， 而對社會性指標往往有所忽視。

四是金融體制改革效果差強人意。目前，我國銀行管理體制改革的進度一直難以跟上經濟社會發展的步伐，利率機制和匯率機制相對僵化，資金價格鏈條扭曲情況時有發生， 數量眾多的中小企業對市場化融資的迫切需求始終沒有得到滿足。 這就使得我國很多地方一直難以真正地放棄粗放型經濟增長模式， 產業結構的優化和升級面臨著一系列的金融難題。另外，證券市場制度創新遲遲難有新的、更大的舉動，進一步擴大直接融資范圍、 持續提高資本配置效率等諸多重大的政策構想， 受金融體制改革進度遲緩的拖累而難以得到真正的貫徹和落實。

三、轉變我國政府經濟管理職能的關鍵

現階段，深化我國政府經濟管理職能轉變，必須抓住關鍵，實施綜合性的重點突破，以點連線，輻射我國政府經濟管理職能轉變的各個方面。

一是大力推進政府經濟管理職能的制度創新。進一步強化各級政府部門的決策能力與執行能力， 尤其是不斷加快政府經濟管理職能的制度創新步伐， 這對我國經濟社會可持續發展具有重要的戰略意義。 一方面，堅持“市場化”和“分權化”的改革取向，通過充分開發和不斷拓展以服務為根本依歸的政府經濟管理職能， 由此建立運轉高效、 依法管理的新型政府管理體制。［5］與此同時，通過科學合理的“分權化”改革，進一步明晰和細化各級政府部門的經濟管理職能， 由此不斷提高其決策能力與執行能力。另一方面，繼續加大對公共權力運作的“制度化”和“法治化”的改革力度，從而讓各級政府經濟管理職權的責任人真正地、 自覺地在法治化的制度約束之下履行職責， 從根本上解決政府經濟管理職能的“越位”、“錯位”和“缺位”問題。

二是不斷健全和完善政府宏觀經濟管理職能。進一步加強政府管理，有助于規避“市場失靈”情況，［6］（p97－101）從而更好地保證中國特色社會主義市場經濟的健康穩定運行。 當務之急是夯實我國各級政府實施程序性和間接式的宏觀經濟管理職能的諸多制度基礎， 尤其是盡快形成和不斷完善以政府支出和稅收為主的公共財政制度以及以貼現、準備金率為主的貨幣制度。在未來一個時期， 健全和完善我國政府宏觀經濟管理職能的一個重要方面是加快向“藏富于民”理念轉變，重點是統管好消費、投資、政府支出和出口這四大關乎我國經濟社會可持續發展的關鍵性領域。

三是持續增強政府微觀經濟監管及服務職能。我國各級政府必須切實轉變觀念， 即樹立政府微觀經濟管理職能的監管與服務并行并舉的理念。眾所周知，各類企業是市場經濟的微觀主體， 其盈利性經濟實體的本質特征意味著在現實當中趨利性動機難免誘發企業的各種違規甚至是違法行為。因此，各級政府有必要進一步加強和提高微觀經濟監管能力， 對各類企業的違規及違法行為予以直接而有效的干預甚至是嚴厲的行政及法律懲治。另外，各級政府必須加快建設服務型政府的步伐， 真正樹立以全面發展為宗旨的服務型經濟管理理念，不斷強化各級政府部門的“服務意識”和“服務職能”。充分調動各方面的積極因素，營造健康有序的市場經濟環境， 以形成各類企業之間的良性競爭格局。

四是加快政府對外經濟管理職能的創新步伐。目前，我國已步入培育開放型經濟發展優勢的新階段，因此， 各級政府部門應致力于不斷加強對外經濟管理職能，更好地發揮我國的比較優勢。當務之急是進一步提高各級政府部門的外貿開拓及管理能力、 內外資本流動監管能力和國際技術轉讓監管能力。［7］另外，各級政府部門要牢固樹立借助跨國資源解決自身重大問題的意識， 拓寬并增強與各類經濟主體開展國際合作的范圍及能力， 做好對具有極強跨國性的金融安全問題和經濟安全問題的防范與治理工作。

四、推進我國政府經濟管理職能轉變的具體建議

推進我國政府經濟管理職能轉變是一項復雜的系統工程， 為此，應做好如下幾個方面的工作：

一是建立健全“服務導向式” 的政府經濟管理模式。 現階段， 我國經濟社會可持續發展的任務十分繁重， 這就意味著各級政府部門經濟管理的責任重大且艱巨。實踐經驗表明，只有真正地、最大限度地滿足市場及公共利益的切實需求， 不斷提供數量充足且質量優良的各類服務， 才能夠真正實現建設服務型政府的根本目標。 這就要求各級政府部門必須真正樹立公共服務和行政服務的現代意識， 將建設服務型政府的目標落到實處，真正形成“以服務為中心，管制與服務相結合”的新型政府管理模式。為此，必須進一步加快行政審批制度改革步伐， 繼續大量削減各類行政審批項目， 徹底消除行政權力介入和干預市場活動的不利因素，真正做到還權于市場，進而實現政府行政效率的穩步提高與企業持續獲得經濟效益的目標。

二是不斷加快政府經濟管理“縱向系統”的建設進程。實現中央政府與地方政府的科學合理分權，既保證中央政府的最高權威性， 又充分發揮地方政府的主觀能動性， 這是長期以來困擾我國行政管理體制改革的一大瓶頸問題。 當務之急是建立健全我國政府管理的“縱向系統”。［8］在政府經濟管理領域，主要是按照市場經濟的基本規律， 科學合理地實現中央政府與地方政府的事權及人權的劃分， 由此清晰限定中央政府與地方政府的經濟管理職權及職責的邊界。對我國而言，中央政府擁有對國民經濟實施總量調控的基本權力，主要涉及到以財政和貨幣政策等手段對通貨膨脹進行有效調控、 以稅率和利率等相關機制實現社會的總供給與總需求的動態平衡， 由此充分保障我國經濟社會的持續、健康、穩定發展。地方政府的經濟管理權限主要體現在兩個方面， 即地方的公共基礎設施建設及公共事業服務領域。在現實中，地方政府在服從中央政府政策方針的基礎上， 可以從本地經濟社會發展的客觀實際需要出發， 更好地發揮對本地方公共基礎設施建設及公共事業領域的管理與服務職能。

三是以優化內部結構為抓手， 提高政府經濟管理能力。 決策科學化是市場經濟條件下對各級政府經濟管理能力的一項基本要求。實際上，各級政府部門經濟管理能力的提升不僅有賴于廣大政府公務員的管理水平及服務能力的不斷提高， 更有賴于政府內部管理結構不斷優化所發揮的巨大作用。即行政管理體制、政府公務員、 行政決策手段及程序的不斷現代化和民主化的巨大效用。為此，必須不斷優化政府部門的內部管理結構， 進一步加快政府信息化建設進程， 從而更加便捷、高效和集約地處理政務。同時，積極打造政務網絡處理平臺， 努力提高政府辦公一體化能力和政務信息化水平， 最大限度地促進和實現我國政府經濟管理的信息化及現代化。

四是以法律限定政府經濟管理職能的邊界。 由于政府治理與市場機制均存在“失靈”的可能性，因此，只有依法進一步明確政府經濟管理職能的邊界， 才能夠真正有效地規避“政府失靈”與“市場失靈”的兩難境地，從而盡可能地降低政府干預市場“失敗”的風險程度。［9］一方面， 為了充分保障和實現市場競爭的公平性，各級政府部門必須努力并全面杜絕“越位”和“錯位”的現象，真正做到政府部門對市場機制能夠完全調節的領域不介入、不干預；另一方面，為了充分保障和實現我國社會的公平正義，各級政府部門必須做到“有所作為”，對市場機制難以完全調節的公共領域積極地介入和干預，非但不能“缺位”還要時時地成功“補位”。也就是說，各級政府經濟管理職能的主要設定依據是，不僅為有效發揮市場機制作用提供必要的、 充分的制度及監督保障，還應積極地在“市場失靈”的可能領域“有所作為”。與此同時，要盡快對因政府經濟管理職能不明確而產生的政出多門、管理交叉等問題，實施綜合治理。

五是進一步提高政府經濟管理的開放性和國際化水平。 伴隨著經濟全球化和區域一體化的加速推進及不斷深入， 世界各國政府實施經濟管理職能的外部和內部環境均發生了極大變化， 這對各國政府經濟管理職能轉變提出了新的、更高的要求。［10］長期以來，我國各級政府經濟管理職能的關注點與著力點都屬于 “內向型管理”， 即重點是對國內經濟事務的相關管理。伴隨著我國經濟社會的快速發展，現階段，我國政府應當逐步強化“外向型管理”意識，將更多的精力和資源用于對外經濟事務的處理及解決上， 從而為我國更好地實現培育開放型經濟發展新優勢的目標夯實基礎。為此，各級政府部門及其公務員應當有意識地、積極主動地擔負和開展對涉外經濟信息與事務的整理及分析工作，更多地融入到我國建設開放型經濟的新環境當中，從而為我國經濟社會發展創造有利條件。

六是完善法律體系，規范政府經濟管理行為。眾所周知，市場經濟的本質形態是法治經濟。這就意味著一切與市場經濟相聯系的行為主體，無論是企業、公民個人等微觀經濟主體， 還是履行經濟管理職能的各級政府部門， 其行為都必須受到法律法規的嚴格約束及限制。 各級政府部門在行使經濟管理職權時， 必須做到“行為規范，依法行政”。［11］這就要求各級政府部門及其公務員必須牢固樹立一切公共權力都是由法律授予的思想意識，換言之，公共權力必須在法律的框架內行使及運作，即各級政府必須嚴格做到“行為合法”。另外，各級政府部門的一切執法行為必須依法進行， 嚴格做到“程序合法”。一旦政府經濟管理部門及其公務員出現行為違規或違法的情況， 就必須嚴格依照相關的責任追究機制和失職處分規定予以懲處， 對造成嚴重后果的還要追究相應的法律責任。只有這樣，才能使我國政府的經濟管理工作真正走上法治化的軌道。

［1］《人民日報重要言論匯編》編輯組.認真學習黨的十八大精神——人民日報重要言論匯編［M］. 人民日報出版社，2012.

［2］王建強.論政府經濟管理職能的改革［J］.生產力研究，2012，（12）：133.

［3］馮仁勇.關于進一步發揮政府經濟職能的思考［J］.商場現代化，2012，（07）：305.

［4］張紅偉，周建芳.資源價格改革困局中政府經濟職能轉變探析［J］.云南財經大學學報，2012，（05）：91－92.

［5］王玉文.市場經濟條件下如何實現我國政府經濟管理職能的轉變［J］.中國外資，2011，（11）：202.

［6］（美）查爾斯·沃爾夫.市場或政府——權衡兩種不完善的選擇［M］.中國發展出版社，1994.

［7］田國強.中國經濟發展中的深層次問題［J］.學術月刊，2011，（03）：59－64.

［8］張建英.中國地方政府經濟職能轉型的實證分析：以蘇州市為例［J］.政治學研究，2011，（01）：123－124.

［9］李義平.市場經濟國家政府經濟理論與政策的演變及啟迪［J］.國家行政學院學報，2011，（02）：79－83.

［10］張紅宇.不同國家政府經濟行為傾向對我國的啟示——基于公平與效率的維度［J］.黨政干部學刊，2012，（02）：54－57.

［11］李靖.基于市場機制缺陷的政府經濟干預分析［J］.佳木斯大學社會科學學報，2011，（02）：29－32.