城市社區管理體制改革動因、模式及未來路徑選擇

許小玲

（合肥工業大學馬克思主義學院，合肥 230009）

社區是城市的細胞，是城市建設與管理的基礎，更是政府加強和創新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著改革的深入和城市化進程的加快，作為城市管理最基層組織的社區，其作用越來越凸現，所承載的功能越來越廣泛。與此同時，原有的管理體制已不適應新形勢和新任務的要求。2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。”因此，深化社區管理體制改革，創新社區管理體制，加強基層民主政治建設，提高社區居民委員會的自治能力，是社會建設在現實層面上的具體體現，也是基層治理模式和建設服務型政府的必然要求。本文主要剖析城市社區管理體制改革的深層次原因，對各地改革經驗和實踐模式的利弊加以分析，并對未來路徑選擇中的幾個核心問題和幾種關系進行梳理，以期為今后構建城市社區新型管理體制和運行機制、提高社會管理科學化水平提供參鑒。

一、追根溯源：城市社區管理體制改革的動因

從根本上說，我國城市社區管理體制改革源于兩種力量的推動：一是自上而下的政府推進；二是自下而上的社會推進。自上而下的政府推動是政府面對原有社區管理體制困境的積極表現，也是政府實現公共事務的高效管理，防止政府機構膨脹的應然之舉；而自下而上的社會推動源于公民多層次的服務需求和公民意識的增強。綜合來看，城市社區管理體制改革是政府內生性的變革意愿與社會外在性需求意愿合力的結果，它是對社會轉型和經濟轉軌的一種積極回應。

1．突破原有管理體制困境的必然要求。20世紀90年代中期，發端于上海的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，把“街道辦”作為第三層級的管理單位，通過行政能力強化來解決越來越多的社區問題，這種體制在當時維系了城市管理的正常運轉，也快速推進了城市社區建設，但隨著城市化進程的加快和社區建設的不斷深化，其弊端日益顯現。首先，街道辦事處權責不統一，功能錯位。一方面，街道辦事處作為城市治理的“神經末梢”，雖然名義上在很多工作上擁有協調權、監督權，但實際上則有事權而無職權。因為街道辦事處作為區政府的派出機關，從法律地位上來講，本身不具有完全的行政執法權、行政許可權和行政管理權。加之，區政府和街道辦事處的職能關系比較模糊，區政府各職能部門在強調“工作向基層延伸，一切工作進社區”的口號下，把大量工作“漏”到街道辦事處一級，街道辦事處在沒有相應的法定地位和權力來承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當信息集中和發送的平臺，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。另一方面，街道辦事處的工作涉及城市建設管理、招商引資、協稅護稅、拆遷安置、民政福利、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調解、社會治安綜合治理等多方面。既有履行政府職能的行政功能，也有組織經濟活動的盈利功能，還有社區的社會服務功能。在實際工作中,政社不分的現象突出。許多街道辦事處往往把主要精力放在與街道財力緊密相關的經濟創收上，造成功能錯位。其次，居委會行政化色彩濃重，自治地位異化。“兩級政府、三級管理”體制雖然表面上強化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負擔過重。街道辦事處又將大量事務下移到社區，使社區成為行政網絡中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。過多地承擔了政府的行政職能、市場組織職能和社會事業單位專業職能的社區居委會，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。其過度的行政化帶來的必然后果就是它對城市基層社會的代表性不足,自治地位異化，這種異化也造成了其自身的運轉不良和居民對其認同感的下降。

2．對公民多層次服務需求的有效回應。隨著社會轉型、企業轉制和政府職能轉變等變革，社區的人口結構發生了深刻變化，“單位中國”趨于瓦解，數以千萬計的“單位人”變成“社會人”，社區成為城市最重要的組織方式。此外，在城鎮化和市場化的驅動下，農村富余勞動力源源不斷地涌入城市尋求更好的發展機會，社區的人口結構呈現出多元化的趨勢。與此同時，伴隨著“單位制”的解體，原來政府企業承擔的大量社會管理和公共服務職能自然而然地轉移到社區，社區居民委員會的工作內容也隨之發生了深刻變化。大量的低保人員、下崗失業人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體的服務都納入進社區管理的范圍。據統計，全國8.7萬個城市社區平均每個社區的居民人數均超過1萬人。[1]此外，社區居民因文化層次、經濟水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務需求有所差異。家庭結構小型化和人口老齡化的同時出現，也導致社區居民福利需求呈現出多層次化的特點。[2]社區人口結構和社區工作內容的變化最終集中體現于城市社會組織管理的最小單元：社區。城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大，相伴的是居民委員會要不斷提升處理公共事務的能力和水平，優化社區功能，適應不同類型居民的利益訴求和多層次的服務需求，以從根本上體現其自我管理、自我服務的組織屬性。

3．提升政府管理和服務功能的重要舉措。在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務時必須“上傳”給區政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機構改革目標向“小政府、大社會”格局的推進，提升政府管理效能和公共服務功能成為亟待解決的問題。此外，在國家——社會關系的轉型中，政府從全能型逐漸向有限型轉型，還權于民，還權于社會，進行職能調整與重配。在這一過程中，社會自治和市場調節的空間不斷擴大，實現體制優化和政績改善的雙重目標、實現政府一元管理模式到以政府為主導、各類社會組織、企業和社會公眾共同參與協同治理的多元主體模式、賦予公民、社會組織更多更好地參與自主管理的機會成為必然。從這種意義上來說，社區管理體制改革是政府出自管理需要，強力推動的結果，也是政府從一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構建和諧社會的模式的大膽嘗試與探索。

二、溫故知新：城市社區管理體制改革模式之比較

面對“兩級政府，三級管理，四級網絡”管理體制的困境和社會的現實要求，自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了一股社區建設的熱潮。1999年，民政部第一次在10個城市確定了11個城區為“社區建設實驗區”，經過幾年的探索，各地出現了各具特色的社區管理模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、沈陽模式、江漢模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、深圳鹽田模式和成都錦江模式等。這些探索對于社區組織自治性功能的回歸、社區組織結構的改革和完善、社區建設乃至社會建設的進一步推進、城市社會結構的調整，都具有深遠的歷史意義與實踐價值。

社區管理的核心就是“管理社區”，由誰來管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內容是什么？如何管理，即管理的性質怎樣？各管理主體間的分工和關系如何等構成了社區管理體制。由此可見，社區管理體制不是割裂的，而是置于區——街道——社區互動中的一個大系統。既有的諸多模式雖然都是針對地域情境的有效探索，特點與優勢各不相同，但主要都是圍繞著優化社區組織結構和重構社區組織體系這個目標進行的，核心問題也是街道和社區兩個行動主體如何更好發揮其應然角色。

1．理論構想。（1）街道辦的“去”與“留”。為了摒棄街道辦事處權責不統一，功能錯位的弊端，實現社區自治的應然角色，“對街道辦的結構職能進行調整”是諸多學者關注的焦點。理論界對“街道辦”的改革構想有三：第一種，主張將“街道辦”變成名副其實的一級政府。因為事實上“街道辦”在日常運行中已經承擔了一級政府的工作，做其事而無其名，因此，應從法律上明確規定，從而結束現實中“街道辦”之行政于法無據的現象。第二種，主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級政府，三級管理”體制導致管理的縱向層次太多，不符合城市政府管理職能轉變和效率要求。而“兩級政府，兩級管理”的模式不僅管理幅度與管理層級更加科學，而且其合理化設置符合現代城市管理高效率的要求，同時也符合“大社區”的構想。第三種，主張維持現狀，但要對街道辦的結構進行重組并對職能進行重配。一方面，按照“政社分開”原則，將屬于社會管理的職能交給社區管理。另一方面，街道辦事處要在剝離專業管理職責的前提下，根據自身承擔的職能，進行內設機構的調整，減少與專業管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。[3]

（2） 社區組織原則的“議行合一”與“議行分設”。在批判居委會行政化色彩過濃、自治性較弱的同時，大部分城市在對居委會層面的改革中將原來“議行合一”的組織原則變為“議行分設”。就是把居委會原先承擔的議事權、決策權和執行權分離，居委會只作為議事和決策機構，由居民依法選舉產生，成員兼職且是義務的，實行屬地化管理。居委會作為“非官方”的自治機構，其主要工作通過召開議事會議和開展各項活動來進行。另外成立社區工作站，作為專門的執行機構，它也是政府在社區公共服務的平臺，負責各項行政事務。社區工作站的運作方式按照區政府相關職能部門的要求，參照事業單位和政府工作部門工作模式，依法、規范運作，可以實行聘任制等多種方式。而社區中對居民的社會化服務則由政府通過購買服務或其他方式引入社會組織來承擔。議行分設充分體現了社區居委會“基層群眾自治組織”的性質，真正使社區成為群眾的“頭”，而不只是政府的“腿”。

2．實踐模式的比較分析。在上述構想基礎上，中國社區管理體制改革實踐展現的是從無到有、從零星的東部少數發達地區向中西部地區不斷拓展的圖景。當眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時，我們不禁要問各地實踐中產生的模式在中國大部分的土壤中是否適應？它的成長、壯大及推廣是否需要時間的驗證和實踐的不斷演練？俗話說：溫故而知新。重新審視各地實踐模式對新一輪的社區管理體制改革不無裨益。

將“街道辦”升格為一級政府需經國家立法機關修改憲法和地方組織法，不符合國際慣例，短期內難以實現，因此，這種構想并無對應的實踐模式。而撤銷“街道辦”的建制，在青島市市北區浮山后社區、南京市白下區淮海路社區、北京市石景山區魯谷社區、安徽銅陵銅官山社區進行了試點，實現了“區直管社區”。不可否認，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級，實現了扁平化管理，達到了人員精簡和效率提高的目標，使區政府各職能部門直接與社區互動，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過程中的信息失真，為構建“小政府、大社會、小機構、大服務”的管理體制奠定了基礎；在社區層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區中剝離出來，而把社會性、群眾性的事務剝離出來向下交予社區和市場，為社區自治角色的實現提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據實際對原有的行政區劃進行調整，而且還改變了區政府權利運作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風險較大。本著積極穩妥，逐步推進的原則，這一模式在短期內可能難以推廣。比較而言，對街道辦的結構進行重組并對職能進行重配，進一步理順條塊關系，難度較小，大部分地區在實踐中多采用這種模式，以上海效果最好。上海在調整中著重強化了街道辦事處在社區的綜合管理職能，創造條件逐步淡化并最終取消了中心城區街道辦招商引資的職能，保證街道辦事處將更多精力轉移到社會管理和公共服務上來。但是經濟職能的弱化是否會影響街道辦事處的積極性和能動性，進而影響到社區建設和管理質量呢？此外，街道功能的調整，也必然牽扯到區政府功能的一系列調整，如何在區級層面上建立專項的社區公共財政體系，區政府職能部門如何真正實現專業管理到底，這些問題的解決都需要在實踐中進一步探索和演練。

在社區組織原則上深圳的鹽田模式成了各地學習的樣本。為了讓居委會的自治功能得以實現，1999年開始，深圳鹽田區先后通過三次改革創新，從“議行合一”的舊體制逐漸向以“議行分設”新理念構建的社區組織體制過渡，讓曾經承擔著許多政府各職能部門下沉下來的大量行政事務的居委會逐漸還位于真正的居民自治組織。在此基礎上還進一步推行了“居站分設”，也就是成立社區工作站作為行政代理機構，專門承擔原先由居委會承擔的行政事務，這樣居委會承擔的行政事務就可以剝離出來，從而可以專門發揮自治功能。[4]不可否認，社區管理體制“議行分設”的探索是治療居委會行政化色彩過濃的一劑良藥，但是，必須注意的是理論與實踐的差距。在中國社區現有發展階段上，通過何種具體措施來保證“議行分設”的運行效果是關鍵問題。理論上，采取“議行分設”的做法，居委會在形式上行政化色彩的確得到減弱，但在中國這樣一個長期缺乏民主傳統的國度里，在權威主義政府占優勢和社會組織處于相對弱勢的環境中，各地居民的參與意識參差不齊，總體態勢不是很強。此外，由于居委會成員是兼職的而且是義務性的，無法對社區事務做到全面細致地了解，又沒有相應的保障機制來保證其積極性、責任心、議事權和決策權，在實踐中難免出現居委會只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導致居委會地位的邊緣化和空心化。這種邊緣化和空心化在“居站分設”的模式中更容易出現。

以上分析表明：當前社區管理體制改革的現狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問題。本文認為，社區管理體制改革在街道層面不應在管理層級多少這個層面做文章，而應在服務流程科學化，即強化功能、提高服務這個層面花心思；在居委會層面關鍵不在于按照“議行分設”或“議行合一”的原則來設置其組織框架，而是怎樣保證社區居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺、怎樣使居委會成為表達居民整體意志的載體、怎樣使居委會真正成為聯系政府和社區居民的橋梁。各地由于受一些客觀經濟因素和地方政策的影響，各種構想指導下的實踐模式真實的效率圖景只在部分地方成為了現實，但由于大部分地區正處在新舊體制的碰撞和過渡中，存在較多的阻滯因素，因此理想效率圖景要成為現實還有漫長而遙遠的路要走。

三、吐故納新：城市社區管理體制改革未來的路徑選擇分析

如前文所述，社區管理體制是區、街道、社區三個行動主體構成的系統整體，他們是社區管理的主體，社區管理體制改革的關鍵在于如何使行政管理職能、公共服務職能和自治職能在區政府——街道辦——社區三者互動中形成和諧高效關系，從而充分發揮各自的優勢，達到資源配置的最優與管理績效最佳。未來社區管理體制改革應在借鑒原有模式優勢基礎之上，揚棄其不足，結合各地現實，大膽創新。在未來路徑選擇中應進一步厘清幾個核心問題和幾種關系，才能避免走入誤區，減少改革中遇到的阻力，降低改革帶來的社會不穩定風險。

1．社區自治與政府參與應是互斥關系還是合作關系。綜觀全球，社區自治是世界的經驗，也是中國社會發展的必然趨勢。社區是居民自己的家園，因此，無論從本質還是從實踐來看，社區自治都是社區管理體制改革的基本方向。但是否因為要避免社區行政化狀況的出現就一定不能有政府的參與？有政府的參與社區就不能實現其自治的功能呢？實際上，這兩者之間并非絕對的互斥關系。政府的參與并不一定有礙于自治的實現，而社區的自治也不是完全排斥政府的參與，二者之間應是一種合作關系而不是互斥關系。合作關系就是按照“行政歸行政，自治歸自治”的原則，分工協作，相互配合，共同實現“善治和良治”的目標，由原來的政府“替民做主”變為政府指導下居民的“自己做主”。即使在社區自治下，政府依然要發揮起“舵手”的職能，對社區工作進行指導、撥款支持社區自治、為社會自治組織的成長創造條件。目前，社會組織能力較弱、社區居民參與意識淡薄，還不具備自治能力和條件，政府應當在社區建設中承擔更多責任，這并非越俎代庖，而是政府對社會公共事務負責的體現；當社區在實踐鍛煉中具備了成熟的治理能力時，國家權力自然退出。政府參與的程度并非一成不變，應隨著經濟發展水平和社區自治能力動態變化，而政府與社區權力責任分配的最優點，也應隨著社區資源結構的差異性動態變化。

2．社區自治是不是就排斥政府的撥款。按照法律規定，街道和社區之間應是一種“指導”與“被指導”的關系。但是，長期以來，城市街道辦事處憑借其對社區居委會人、財、物的控制，將政府職能延伸到社區,街道辦事處與居委會之間“指導”與“被指導”的關系往往只停留在字面意義上，而實際呈現出“領導”與“被領導”的關系、“上級”與“下級”的關系。這也就不難理解一些社會成員，甚至包括相當部分的政府官員將“社區”等同于“街道”，認為兩者只是名稱的不同，本質上沒有根本區別，社區管理不過就是“街道辦”或居委會管理的范圍擴大、內容擴展和權限增大。[5]在未來改革和路徑選擇中應走出這種誤區，即認為由于政府撥給居委會錢，居委會就理所當然地應接受政府的領導的認識是錯誤的。居委會是社區居民的自治性組織，而不是基層政權組織形式，這一點毋庸置疑。當然雖然自我管理、自我服務、自我發展是居委會自治的充分體現，但也不意味政府對社區撒手不管。政府對居委會工作給予一定的經費支持是國家支持和協助社區建設的責任體現，不應成為政府干涉居委會工作的合理借口。目前，在政府資源占優勢，而居委會和社區社會組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，政府應把社區自治和社區公共服務的支出納入財政預算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區自治發展。這種方式為社會組織和社區居民更好地參與社區公共事務創造了條件，也使居委會代表當地居民利益，在轄區范圍內行使管理各項社會事務的權力成為可能。政府和社會認為社會組織運轉所需資源大多應靠自己籌集，這一思想本身就是錯誤的，即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。[6]需要謹記的是，主張政府給予社區社會組織資金支持并非主張政府權力的滲透，而意味著二者伙伴關系良好態勢的發展。

3．社區居委會與社區社會組織應是何種互動關系。在社區建設中，諸多研究都表明社區社會組織在社會管理體制改革中具有利益表達與意志聚合、社會整合、公共服務、自主治理、社會穩定、輿情疏導等多重功能，發展社區社會組織將為社會管理體制改革提供組織基礎與推動力量。[7]為此，各地在培育社區社會組織方面都在簡化辦理備案手續，加強指導和立法規范并在組織運作、活動場地等方面努力，這無疑對社區社會組織的成長起到了重要作用。社區社會組織生存和成長的土壤是社區，那它與社區自治主體的居委會應是一種什么樣的互動關系呢？2006年4月，《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》明確規定：“積極支持民間組織開展社區服務活動，加強引導和管理，使其在政府和社區居委會的指導、監督下有序開展服務。”從意見中不難看出，社區居委會與社區社會組織之間雖然有協作關系，但主要還是指導與被指導、監督與被監督的關系。但在社區參與意識相對薄弱的情境下，社區居委會和社區社會組織應是一種互惠合作的關系，因為這種關系有利于培育居民與居委會之間的信任，也有利于社區居民之間互助合作精神與互惠規范的形成。目前社區社會組織主要以娛樂活動型和志愿幫困型為主，他們的組織目標及開展的活動與居委會的社區事務相一致，與居委會工作內容也存在高度的重疊，因此，實踐中如果居委會能和這些社區社會組織達成共識，合理確定職能范圍和服務領域，則有利于社區事務的管理，更好激發居民參與社區的熱情，并在參與的過程中增強居民對社區的滿意度和歸屬感，提高社區的活力與生機，強化社區社會資本。某種意義上說，互惠合作關系與社區社會資本形成之間是一個相互積累、相互促進的過程。

四、結語

自20世紀90年代以來，中國社會的有識之士便開始了社區管理體制改革的諸多探索。不可否認，中國城市社區管理體制改革的諸多模式均具有一定的優勢，它們成為中國社區管理體制改革的參照體。但由于社區管理體制改革是一項復雜的工程，新體制的建立和舊體制的轉化必然會產生碰撞和摩擦，因而，社區管理體制改革將是一個長期漸進的過程。當前，宏觀社會結構仍處于轉型時期，轉型過程的過渡性決定了微觀社區管理體制的過渡性。隨著政府管理體制改革的進一步深化，基層社區管理體制也將隨之變化。對于更多地方的探索來說，在借鑒已有模式優勢基礎上，結合地方特點，大膽創新，從制度上保證社區體制改革有效率地運行并在實踐中不斷演練與完善，使之茁壯成長必將成為其思索的重要議題。

[1]陳圣龍．加強創新社會管理應從社區起步[J]．學習月刊，2011，（15）．

[2]許小玲，傅琦．適度普惠性社會福利的實現路徑——基于社區層面的探討[J]．理論導刊，2012，（3）．

[3]汪波．城市社區管理體制創新探索——行政、統籌、自治之三元復合體制[J]．新視野，2010，（2）．

[4]侯伊莎．透視鹽田模式——社區從管理到治理體制[M]．重慶：重慶出版社，2006：122．

[5]何海兵．城市社區建設與街道管理體制改革芻議[J]．天府新論，2007，（3）．

[6]許小玲．政府購買服務：現狀、問題及前景——基于內地社會組織的實證研究[J]．思想戰線，2012，（2）．

[7]張凱蘭．社會管理體制改革中社區民間組織的功能及實現[J]．湖南社會科學，2010，（3）．