我國惠農政策多頭管理存在的問題及其應對

盧小平

（中央民族大學管理學院，北京100081）

2006年我國正式取消農業稅，自此以后，國家出臺的涉及農業、農村、農民的各項政策，基本上都是讓利、惠農性質的政策。進入新世紀以來，隨著國家財政規模的擴大和發展思路的轉變，我國惠農政策的數量不斷增加，內容不斷拓展，政策資源不斷得到充實。惠農政策的不斷出臺，大大改變了我國延續數千年的城鄉二元結構，使過去相對貧窮落后的農村，出現了翻天覆地的變化。然而，我們在看到成績的同時，也要清醒地認識到，當前惠農政策在決策與實施過程中，由于權力分散、政出多門，也引發了諸多問題，使惠農政策目標出現了一定偏差，惠農政策資源使用的效益并沒有得到最大發揮。

一、我國惠農政策實施的多頭管理結構

進入新世紀以來，我國政府在繼續貫徹過去的惠農政策的同時，結合國家經濟發展狀況，又陸續出臺了許多新的惠農政策，使惠農政策成為中國公共政策體系中規模最龐大、影響最廣泛、內容最龐雜的政策體系之一。根據農業部公布的宣傳資料，目前我國惠農相關政策可分成28大類，每一大類下面又可以細分成3-5類不等的具體政策項目，每一大類項目下涉及的政策資金投入每年少則數十億，多則數千億。惠農政策內容涵蓋農業生產、農民生活改善、農村基本建設、農村產業轉型、農村公共服務等政府依據職能可以采取行動的幾乎所有領域。

在惠農政策設計、決策與實施過程中，我國采取的是較為典型的多頭管理結構，由不同的部門根據本部門職能，制定具體政策，并通過本部門掌握的行政資源自上而下貫徹實施。例如農村道路硬化政策，由交通部主導，全國總體目標與方案由交通部制定，省交通廳，市、縣交通局制定本轄區的目標與方案，具體建設也由交通行政管理部門組織，建成后的鄉村道路由交通行政管理部門驗收和維護。相應的，農村公共衛生領域的相關政策，由衛生系統主導全部過程。在中央高度重視“三農”問題的大背景下，我國除了國防部、外交部之外，幾乎國務院所有部委都出臺了自己的惠農政策，并依靠部門體系下的行政資源貫徹執行。這種惠農政策實施的結構模式，有其相對優勢，主要體現在這樣幾個方面：

第一，政策項目決策過程簡化，成本降低。因為“三農”問題涉及方方面面，梳理出其中的核心問題比較困難，因而也很難依據核心問題制定總體目標和方案。因而，擱置對核心問題、總體目標和方案的探究，由各部門依據本部門職能，在各自系統內出臺并主導實施專項政策，無疑會大大簡化惠農政策決策過程。同時，由于每個部門都擁有處理某方面專門業務的龐大的專業人才隊伍，也掌握這方面的最權威信息，因而由其主導與其主管業務相關的惠農政策，會大大加快相關政策的決策效率，提高專項政策決策質量并降低決策成本。

第二，政策實施的效率大大提升。我國的行政管理體制是典型的直線—職能式集權體制，在不同層級政府之間，表現為上級政府對下級政府有著絕對的控制力；在不同部門領域，上級部門也對下級部門有著絕對的控制力。這種體制下，由居于高層級的行政部門確定目標和政策方案，由下級行政部門負責實施，從政令貫徹實施的角度來看，效率非常高。

第三，政策實施各環節可以確保受到高度控制。在集權體制和相對封閉的政策實施環節設計的雙重保障下，政策實施的各個環節，也得以盡可能排除來自系統內、外諸不利因素的干擾，使得相關部門可以對本部門主導的惠農政策實施過程中的每一個環節，保持高度控制。這既有利于部門政策目標的實現，也有利于提升政策的執行效率。

二、惠農政策實施多頭管理結構帶來的問題

惠農政策實施過程中的多頭管理結構，自有其優勢，然而在這十幾年惠農政策實踐過程中，也暴露出了許多問題，這些問題如果得不到認真的反思和糾正，不但惠農政策實施的成效會大打折扣，甚至惠農政策體系自身的合法性都將面臨危機。多頭管理結構引發的突出問題包括：

1．政策目標偏離。在多頭管理情況下，由于缺乏一個核心主體提出并建立目標體系，在惠農政策實施過程中，各主體基于本部門、本區域情況各自為政，使得惠農政策與國家、區域總體發展戰略缺乏必要的協調與銜接；惠農政策自身也不能形成合理的政策體系，缺乏戰略方向和總體目標；而戰略方向、總體目標的缺位，最終也使得單項目標實施的效果不佳，政策目標不可避免地出現偏離和迷失。

（1）惠農政策目標與國家、區域總目標及其他社會治理目標的偏離。在多頭管理格局下，各部門、各層級基于各自的權限和現實需要，不斷出臺各種惠農政策，表面上看非常熱鬧，但在許多地方，熱鬧背后卻是迷茫和混亂。這種迷茫和混亂，主要表現在兩個方面：第一，惠農政策目標與區域總體發展戰略常常出現偏離。從現代社會發展潮流以及中國所處的發展階段來看，推進工業化、城市化、市場化，逐漸降低農村人口比例，轉移農業勞動力，是我國絕大多數地方共同的戰略任務。但是，當前許多惠農政策從其直接追求的目標來看，無疑會對這一戰略任務的推進產生程度不等的負面影響。我國許多惠農政策，都將補貼資金、優惠照顧措施，與保留農村戶口、從事農業生產、在農村居住等因素聯系在一起。這就意味著，惠農補貼越多，惠農政策照顧性措施越得力，越會將農民固定在農村和田地中。那么，政府又如何去推動和實現工業化、城市化、市場化的戰略目標呢？第二，惠農政策與其他傳統農村管理政策的目標沖突。為了促進農村社會發展，保持農村社會穩定，保障區域總體發展戰略的實施，我國在過去幾十年里，形成了體系化程度較高的農村政策體系。而進入新世紀以來不斷增加的惠農政策，與這些政策之間并不能完全調適。這使得許多惠農政策在實施過程中，極大地沖擊了傳統農村政策的實施，結果使兩類政策的目標實現都變得困難。最為典型的是新推出的惠農政策，與計劃生育政策在目標方面的偏離。有學者通過梳理惠農政策實施后不同地方計劃生育工作開展情況發現，“惠農政策所帶來的生育獲利的負面效果直接導致農村大部分地區出現了違法生育潮，嚴重影響了計劃生育獎扶政策的有效推行，也使惠農政策的財政支出處于沒有盡頭的惡性循環之中”。[1]

（2） 單項惠農政策目標與惠農政策總目標的偏離。我國惠農政策的總體目標，是通過惠農資金的投入和農村公共服務供應狀況的改善，達到富農、強農，縮小直至消除城鄉差距、工農差距，實現農村與城市在公共服務方面的均等化，農民與城市市民在發展機會方面的均等化。然而，有不少惠農政策在實施過程中，由于部門主導下的操作性、技術性目標過于突出，而對農村社會面臨的現實問題反映不足，結果使得單項政策的實施，不但不能實現這一目標，反而在農村內部進一步擴大群體間差距甚至制造新的差距。例如對農業生產的財政、金融優惠政策，就存在“過分重視農業大戶，忽視散戶”[2]的現象，而農業大戶實際上本身就是在發展方面處于優勢地位的群體，真正缺乏資金和機會的，恰恰是那些散戶。這樣的政策實施方式，固然讓政府財政以及銀行資金安全得到了保障，但是對于惠農政策總體目標的實現，卻未必是好事。

（3）單項惠農政策自身目標的偏離與迷失。在區域發展戰略目標、惠農政策總目標與單項惠農政策目標缺乏銜接和調適的情況下，單項政策的實施過程中，追求的價值、評價的標準都相應會出現缺失或扭曲的情況。在價值追求與評價標準缺位的情況下，單項政策的實施必然會出現目標與方向的迷失，使公共服務導向的公共政策，變質為服務狹隘部門利益、私人利益的政策。例如新農保政策，在不少地方，就從一項惠農政策，轉變成了相關政府部門和地方政府秀政績的政策。筆者通過對廣西、云南等不少落后地方的調研發現，新農保政策實施過程中，績效考核的分值權重最大的一項是其普及率，不少縣、市都將普及率定在85%甚至90%以上，且在所制定的2013年績效任務中，普遍要求提高參保率到95%以上。在農民普遍缺乏必要資金和興趣的情況下，一些鄉鎮為了完成普及率指標，在政績考核中得到好成績，便對農民采取了威逼利誘的多種手段，讓農民參保。這樣，一項以解決農村養老問題為訴求的公共政策，在實施過程中，實際上變成了各級政府對投保率和投保資金精心算計的政績秀。

2．政策資源使用效益低下。在政策目標缺乏體系，惠農政策總目標和單項目標都發生偏離的情況下，惠農政策資源使用效率，乃至區域公共政策總體資源使用效益，在許多地方都成了問題。

首先，與總目標偏離導致區域政策總效益低下。由于惠農政策實施過程中多頭負責，缺乏目標體系，惠農政策總體目標、單項惠農政策目標與區域發展戰略性、整體性目標偏離，導致許多地方公共政策資源總體效益降低。特別是在不少相對落后的地方，由于與上級政府及其部門在政策資源分配過程中，討價還價能力低，主導本區域經濟社會發展政策設計的空間小，使得本區域因為落后而本來就不足的公共資源，反而不能集中投入到對區域總體發展而言更為關鍵的領域，而不得不投入到一些目標模糊、效益低下的領域。這樣做不僅使得區域總體政策資源效益降低，而且可能在未來在宏觀、戰略層面出現問題。例如著名經濟學家、曾任世界銀行副行長的林毅夫就認為，我國農業補貼政策，可能導致農產品過剩，并由此引發貿易摩擦，由于補貼慣性的存在，將來取消補貼還可能引發政治問題。[3]

其次，惠農政策間不協調導致的惠農資源投入效益低下。“每年3000多萬的惠農資金投入，但是從市里通到鎮上的公路5年了卻沒有修通；因為公路沒有修通，農機補貼發下去，農民沒有買農機的積極性；扶持荔枝、藥材種植的資金投下去，卻因為運輸問題解決不了，農民根本沒有種植的積極性；十多撥外地商人來考察，雖然認可鎮里的資源和政策，但卻表示因為道路沒有修通，近期不敢投資。”這是2012年7月，筆者在廣西某鎮調研時，該鎮鎮長無奈的抱怨。由于不同的惠農政策掌握在不同的部門手里，鎮里無權過問，而上面各主體又缺乏協調，導致惠農資金投入量雖然持續增長，但由于項目之間缺乏銜接與配合，在該鎮發揮的效果卻并不明顯。該鎮面臨的情況，在其他許多地方也都不同程度存在，而這樣的情況廣泛存在，是以每年數以千億計的資金低效使用甚至閑置為代價的。

再次，單項惠農政策設計視野狹隘導致的政策效益低下。在區域戰略目標和惠農政策總目標未受足夠重視的情況下，單項惠農政策也必然會因為政策設計思路狹窄，政策實施過程中考慮因素過于片面，而出現政策效益低下的問題。“在當地財力嚴重不足的情況下，各地方托關系走門子，甚至通過給上級計劃編制部門提成管理費和撥款后返還形式，不擇手段開展‘跑部進錢’運動，競相從中央和省級財政多渠道地爭取更多的支農專項資金。上級部門‘欽差大臣’般地走馬觀花考察，往往又形成睜一眼、閉一眼的聽匯報看文件和走過場，致使行政命令式的支農資金計劃審批色彩濃重，‘長官’意志完全凌駕于專家評審之上，多數支農項目的審批變成了相關部門領導的‘拍腦袋’項目……這種領導‘拍腦袋’式決策背景下搞出來的形象工程，往往在項目建成后就束之高閣，勞民傷財。”[4]在不少農村，都存在這種由部門主導建設、遠離農民現實需求的形象工程，在浪費大量資金之后，建設起來的設施卻常常處于閑置狀態。特別是一些地方的農村書屋、農村文化站等設施，因農村識字人群大量外出務工，留村駐守人員多為文盲或未成年兒童，而根本沒有使用價值。但作為部門政績工程，其建設步伐卻較少因這些情況的存在而減緩。

3．政策實施主體相互沖突。在多頭管理情況下，由于不同的政策主體屬于不同政府層級，或者雖然屬于同一層級，但卻存在部門利益博弈，進而在惠農政策實施過程中，出現了許多政府層級間、部門間矛盾沖突。同時，由于惠農政策主要由政府各部門基于業務分工和行政管理操作性、專業性需要而設計、實施，較少有社會、市場主體參與和互動，也使得惠農政策實施過程中，頻繁出現與社會主體、市場主體的沖突。

（1）不同層級政府（部門）間的沖突。目前，我國惠農政策的決策權力基本上集中在中央部委和省級政府及其廳局，而直接承擔農村社會治理任務的縣、鄉兩級政府則只有執行的責任而無決策的權力，這在不少地方引發了處于基層的縣、鄉政府，與處于高層的其他層級政府及其部門，在理解、實施與評價政策時的嚴重沖突。政府層級間沖突最為激烈的焦點，是對惠農政策所要求的配套資金的提供上。處于相對高層級的政府（部門）為了減輕自身責任，強化下屬地方政府（部門）責任，一般在惠農政策項目實施過程中，都要求下屬地方政府提供相應的配套資金資源，而這使得許多財力相對薄弱的地方政府不堪重負，極個別地方甚至因為拿不出配套資金，而寧愿放棄實施惠農政策。例如一份對湖北某縣的調查顯示，2007年由上級決策，縣、鄉負責實施的22項民生工程，共要求縣級財政配套資金支出為2417萬元，占當年全縣新增可用財力的53%，鄉村兩級組織更是因為民生工程配套資金債臺高筑，2003年鎖定全縣村級債務4503萬元，2007年，村級債務在原鎖定基礎上新增2500萬元。[5]在一些極度貧困的中西部縣、鄉，因為實施惠農政策而導致本級財政入不敷出的不在少數。在這種情況下，惠農政策對于這些縣、鄉而言，成了食之無味、棄之可惜的雞肋。

（2）不同部門間的沖突。行政學創始人伍德羅威爾遜早在100多年前就認識到，在政府體系內，層級越多，分工越細，“因為專業分工較細以及為了形成相互制約，橫向部門就必然較多，故執行部門和機構互相掣肘就時有發生，執行效率極其低下。層級多、部門多、領導多，就必然導致權力和責任高度分散。如果權力被加以分解，使得許多人各享有一份，那它就會變得模糊不清。而如果權力是模糊不清的，那它就被弄成是不負責的了。”[6]我國惠農政策實施過程中，在中央層級就由多部門各施其責，然后又自上而下經過4-5個層級貫徹落實。部門之間利益、理念、規則和手段的差異本來就非常顯著，這種差異又被層級、區域的差異與博弈進一步放大，進而使得許多惠農政策落實到基層后，操作規則變得復雜而低效，政策內容、政策規則、政策手段互相抗拒的現象層出不窮。

（3） 政府與社會、市場主體角色沖突。在政出多門，而且主導政策的核心決策主體遠離基層社會的情況下，政策主體由于信息缺失、工作理念偏離農村社會以及特殊的技術性思維局限，就難免在政策內容設計和手段選擇過程中，出現與社會、市場主體背離甚至沖突的情況。在惠農政策實施過程中，這種由于政策主體自身的局限性而導致的問題也不在少數，有些問題甚至令人啼笑皆非。如河南溫縣在貫徹國家農村環境整治政策過程中，就上演了一場千人下鄉清除村民在自家門前屋后所種農作物的“拔苗運動”。以改善農村環境、服務農民利益為目標的這項政策，在實施過程中居然演變成赤裸裸損害農民利益的運動。

三、整合惠農政策增進政策實施效益的對策

針對當前我國惠農政策實施過程中出現的問題，要通過完善目標體系，調整優化政策實施結構，改進政策實施方式，扭轉我國惠農政策主體過多、資源分散、目標不清晰、受益對象過于被動的局面，促進惠農政策目標與國家、區域發展戰略目標相調適，實現惠農政策各具體項目目標與資源的整合，在確保政策實施效率的同時，提高有限的惠農資金、資源的社會效益。

1．構建清晰的惠農政策目標體系與分工結構。惠農政策調整的基礎性工作，是構建清晰的惠農政策目標體系，進而在這個目標體系的指引下，重新設計惠農政策分工結構。

（1）逐漸明確國家惠農政策戰略目標。國家惠農政策的戰略目標，或者說總體方向，在中央的戰略視野中是明確的，我國應對農村各類問題的政策，都是以工業化城鎮化深入發展為背景，以形成城鄉經濟社會發展一體化新格局為目標的。或者說，國家整體戰略目標，實際上是逐漸縮小直至消除歷史上形成的城鄉二元結構。因而，所有惠農政策，都應該服務和服從于這一戰略目標而不是相反。這就要求，具體制定各單項政策的部門，和各級地方政府在制定本部門、本地方政策時，應始終將如何消除城鄉差異放在優先位置來考慮，而不是將思路僅僅局限于本部門、本地方視閾下的技術性、操作性環節設計上。

（2）確定各層級區域政府農村工作總體目標。我國地域遼闊，區域間發展不均衡問題突出，各地農村處于不同的發展階段，面臨的問題各不相同。因而，在國家整體戰略清晰且一致的情況下，惠農政策接下來的步驟，不是各部門急著去制定本部門政策，而是先由各區域根據本地方特殊的經濟社會發展形勢，識別本地方農村社會發展面臨的問題，并結合國家整體戰略，明確本地方農村工作總體目標與方案。例如對于上海而言，它所面臨的農村問題，與貴州、云南等地所面臨的農村問題，是完全不同的；在貴州省內，貴陽市和黔西南州、烏蒙山片區面臨的農村問題又完全不同。如果不是由這些地方先識別并明確本地農村工作的問題和任務，而是先由上級部委來設計惠農政策，那么部委基于其業務局限識別出來的問題、確定的任務，勢必會與地方真實的問題、需求脫節。

（3）基于戰略目標和總體目標構建惠農政策目標體系。在各層級政府確定本區域農村工作總目標和總方案的基礎上，再進行目標的細化，并將這細化的目標具體落實到政府各個部門，這樣在全國范圍內自上而下、自下而上經過多輪次往復，就能夠建立總體目標方向明確、具體工作任務清晰、政策識別的問題與各地方農村面臨的真實問題高度相符的目標體系。

（4）依據目標體系重新梳理惠農政策權責分工。當惠農政策目標體系構建完成之后，依據這個目標體系重新分配惠農政策權責分工體系就有了基礎，而唯有這種基于科學的目標體系所進行的分工，才能確保各部門既各司其職，又相互支持、配合。基于這樣的目標體系，惠農政策的分工由基層政府決定，而不是由高層級政府決定。高層級政府及其部門，在惠農政策實施過程中，應更多承擔資源輸出、信息支持、監管與服務職責，而惠農政策具體內容設施與各環節實施權力，應該更多交給基層政府。只有建立這樣的目標體系，并在此基礎上設計各種具體政策，尋找政策實施的合適方式與手段，惠農政策的實施才不會出現前面所說的目標偏離或者迷失的問題。

2．下移惠農政策決策權力與資源。在目標管理理論中，向下級授權，建立層級間的分工合作關系而不是命令服從關系，是其重要原則。從上述關于惠農政策目標體系與分工結構的分析中不難看出，惠農政策要想得到更好的實施，應該扭轉當前政策權力、資源過度集中于高層級政府的格局，而將決策重心下移。要做到這一點，還需要有具體的理念改變與工作思路創新作支撐。

（1）確立惠農政策“公共服務”理念。當前惠農政策之所以會出現多主體各自為政的格局，其中一個非常關鍵的原因，是在傳統行政文化影響下，我國政府系統內部還遺留著非常濃厚的“行政管理”理念，而缺乏“公共服務”理念。基于行政管理理念，每個部門的權力大小與其管理的事項多寡、掌握的資源多少直接聯系在一起，而部門的權力大小又與部門在整個系統中的重要性直接相關。所以，不少部門在爭創惠農政策過程中，真實意圖并非真的惠農，而是對權力中樞惠農理念的響應，爭取本部門更多的權力與資源。公共服務理念恰恰相反，它思考各類政策設計時，是以解決實際問題，獲取公眾服務滿意度為訴求，而不是以維持或擴大部門行政權力為訴求。因而，要推動惠農政策決策權力下移，首先就要打破傳統行政管理理念，而將所有涉及農村的工作，作為政府應該向農村提供的公共服務來看待。

（2） 依據公共物品層次性分配層級決策權責與資源。現代公共服務理論認為，公眾對公共服務的需求是具有偏好性的，而這種偏好性又使得公共服務在提供過程中，表現出了層次、結構差異。有一些公共服務需求，偏好性差異極小，它們的供應水平與供應均等化狀況，直接關系到一國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，直接影響甚至決定個人最基本的生存權和發展權，這些公共服務被認為是基本公共服務，如基礎教育、基本公共衛生服務、基本社會保障。而另一些公共服務需求，偏好差異性較大，它們的滿足與否，并不會直接沖突社會發展與穩定，也不會對個人生存、發展狀況產生根本性影響，這類需求被認為是具有偏好性的公共服務需求。發達國家不同層級政府在職責、權力分工時，一般都基于兩類公共服務需求來劃分，中央、高層級地方政府主要承擔基本公共服務供應職責，低層級、基層地方政府主要承擔偏好性公共服務需求的供應職責。我國惠農政策也應借鑒這種理念，在區分兩類公共服務基礎上進行層級分工。由于農村社會多樣性和區域發展差異性，基于這種分工原則，必然要求將主要的職責、權力下移，由較低層級政府通過滿足偏好性較強的農村公共服務需求，來彌合農村與城市之間、落后區域與發達區域之間的差距。

3．轉變惠農政策決策與實施方式。為了進一步提升惠農政策的社會效益，在未來惠農政策完善過程中，還要進一步突出惠農政策作為公共政策的公共性特征，在實施過程、機制、手段等方面，都按照公共政策的要求進行適當調整。

（1）建立開放、透明的實施程序。公共政策既然是應對公共問題、服務公共利益的政策，除非基于國家安全與社會穩定的需要，有法律明確規定可以不公開、透明的政策外，其他政策都應該在公開、透明的情況下開展，確保公民在政策實施的每一個環節，都有知情權，確保公民能夠對政策進行監督。目前，我國惠農政策的開放、透明，大多只停留在政策決策之后，也即政策內容已經設計完成，政策已經進入實施環節之后，且開放、透明的內容有限。未來要進一步在政策醞釀、討論、決策和實驗階段向公民開放，使公民在政策構思和設計階段，就能夠了解、監督和參與進去，而不是被動地在政策實施階段接受政策安排。

（2）建立決策、執行、監督分離的政策實施機制。在我國不少地方，惠農政策實施主體封閉完成政策過程的做法，不但導致了政策執行效率高、社會效益低，政策體系相互沖突的局面，而且也引發了不少權力濫用、貪污腐敗問題。究其原因，在政策實施過程中，決策權、執行權和監督權沒有分離，集中由各部門獨立行使是根源。公共政策理論研究已經表明，在政策權力缺乏必要的分工和制約的情況下，政策主體濫用權力、權力尋租的現象就不可避免。因而，未來在完善惠農政策實施的過程中，要逐步建立決策、執行和監督權力分離的機制。決策主體主要負責政策內容的設計和政策資源的分配，執行主體主要負責政策落實，監督主體主要對政策進行評價、追責與救濟。特別是要引入社會主體，如非營利組織、獨立性較強的企業，以及公民團體，參與到政策的監督中去。

（3） 大力引導和鼓勵社會主體參與惠農政策實施。應引導公眾特別是受惠農民參與決策。在公共政策實施過程中，政策服務對象居于核心地位，但在我國長期實踐中，政策對象對政策的影響力卻一直未得到應有的重視。具體到惠農政策領域，惠農政策所惠之“農”，在大多數時候都被排除在政策決策圈外。惠農政策既然要惠農，又有誰比農民自己更了解自己面臨的問題和對公共服務的需求呢？因而，在未來惠農政策決策權力下移、決策體制改革的過程中，需要不斷突出農民參與決策權，建立農民特別是受惠農民表達訴求、提出建議、反映問題的機制和渠道，賦予他們影響甚至決定政策的權力。

（4）淡化經濟性直補手段，強化應對公共性問題的措施。從近十幾年的惠農政策實踐來看，直接補貼到農戶甚至是農民個人的惠農政策，效果并不理想。這種政策實施方式，使得相關政策能夠支配的資源被高度分散，無法集中資源應對農村具有公共性的重大社會問題；而不少農民也因為缺乏市場觀念、必要的知識與技能，不能高效利用各種補貼資金。在一些地方，直補資金發放后，農民并不是拿去改善生產條件或提升自身技能，而是將之用于與政策目標偏離的其他領域，使補貼目標根本無法實現。調查顯示，在一些地方，糧食直補資金“取了零用”的比例超過33.3%，而用于“購買農資”的比例只有54%。[7]在個別偏遠農村，直補資金發放后，一些農民甚至直接拿去吃喝、賭博，而不是用于改善生產條件。

[1]肖云，吳國舉．惠農政策與計劃生育獎扶政策的沖突與對策[J]．甘肅理論學刊，2009，(3).

[2]謝來位．惠農政策執行效力提升路徑研究[J]．云南行政學院學報，2010，(6).

[3]林毅夫．有關當前農村政策的幾點意見[J]．紅旗文稿,2003，(8)．

[4]王麗敏．財政支農資金的低效化成因與對策研究[J]．農業經濟，2012，（6）．

[5]閻占定，郭彩星，向夏瑩．關于民族地區農村政策沖突的探討[J]．學術論壇，2008，(12).

[6][美]伍德羅·威爾遜．行政學研究[M]//彭和平，竹立家，譯.國外公共行政理論精選．北京:中共中央黨校出版社，1997.

[7]王永龍，江觀伙，楊全紅．把錢用在刀刃上——關于國家糧食直補資金使用效率的調研報告[J]．理論前沿，2009，(7).