在市政體制內建立協商民主制度平臺探討——以南京市為例

劉玉東

（南京大學社會學院，南京210046）

協商民主是20世紀90年代興起的一種民主理論和實踐，強調公共事務的治理之道在于政府、政黨和公民間的協商合作，公共政策必須經由公共協商的過程，并建立政治國家與公民社會的最佳關系。這種民主形式不僅注重人的“偏好”的聚集，也注重“偏好”的形成過程；不僅在形式上代表公民意志，也在實質上符合公民的利益，是一種兼具實質民主和程序民主的民主形態，得到了國內外的普遍認同。中共中央在十八大報告中提出要“健全社會主義協商民主制度”、“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，[1]報告對協商民主的渠道建設的認識，不僅強調了“政協組織”、“黨派團體”的作用，更為突出地是強調了“國家政權機關”的作用。

雖然協商民主的理念越來越受到關注，但已有的實踐往往只集中在政協組織、民主黨派和社會團體的參政議政活動，相對于中央提出的通過“國家政權機關”（包括立法機關、行政機關、司法機關等）渠道廣泛地開展協商民主的要求，還有很大差距。由于市政機構直接管理民眾的日常生活和社會公共事務，對挖掘現行政治體制在整合民意、協調利益等方面的潛能具有巨大作用，因此，進行體現協商民主理念的市政管理體制改革，就顯得尤為重要。在這一方面，南京市的改革實踐為我們提供了很好的范例。不僅如此，這類改革的探索對把握中國政治體制改革的發展方向，也有一定的啟示意義。

一、南京市在市政體制內建立協商民主制度平臺的改革概述

在市政體制內建立協商民主的制度平臺，是指在政府的工作流程中，建立協商民主的工作機制，并使這種機制成為政府決策和政策執行的必要環節。現以南京市成立的城市治理委員會為例解說這個問題。

1．在市政機構內部建立協商民主制度平臺的體制改革。南京城市治理委員會是在原來的城管委的基礎上建立起來的，但職權范圍更為廣泛，在城市治理工作中具有指導、組織、協調、監督、考核有關部門等市政管理職能，并有權對城市治理中的重大事項處置作出決定。科恩曾指出“在理想的協商中，參與者在形式和實質上都是平等的”。[2]為了實現這種平等,參與者必須打破身份的限制。比如南京城市治理委員會的組織機構由兩類人員組成：一類為公務委員——政府在市政工作中的負責人，共39人。由南京市市長任主任、三位副市長兼任副主任，其他委員分別為城市治理的相關部門、直屬單位的負責人。城市治理委員會下設辦公室，負責城市治理委員會的日常工作，市城管局局長兼任辦公室主任。另一類為公眾委員——有24類不同社會群體的代表，共45人，由公開征集及評選的方式產生。具體做法是先從145名參選者中，審核出符合報名條件的129人，這些參選者被分成了24個類別組，按照事先確定的名額分配比例確定名單，現場搖號選出。公眾委員有權力影響甚至參與城市治理委員會的職權行使。在市級城市治理委員會建立后，南京各區、街道也開始陸續成立本級的城市治理委員會，在社區建立議事平臺，從而逐步形成自上而下的、以民主協商的組織平臺為基礎的城市公共治理體系。

2．在市政機構內部建立協商民主制度平臺的工作機制。從民主的政治條件來看，協商民主強調以協商、合作替代競爭、沖突，它所蘊含的價值在“穩定”仍是中國社會發展前提的情況下，既有利于應對國內日益復雜的利益沖突，也回應了公民日益高漲的民主參與需求，非常契合當代中國政治發展的需要，有著廣闊的應用空間與發展潛力。南京城市治理委員會的制度設計，在民主、穩定和效率之間找到了結合點，避免了民主濫觴的可能性。

第一，通過“第三方”立法，構建協商民主的規范。指導城市治理委員會工作的法規——《南京市城市治理條例》，重新界定了政府作用的范圍及方式。尤其突出地表現在該條例是由第三方（中國人民大學法學專家） 領銜起草立法，在國內首次提出了“城市治理”的概念，并將“柔性管理（優先采用教育、勸誡、疏導等手段）”、“公眾參與”等體現協商民主的治理理念，及其工作方式寫入城市治理的原則。這些原則經省人大常委會審查批準后，獲得了法律地位。通過立法機關對城市治理規范立法，使具有協商民主特征的體制改革獲得了法律保障，從而避免了因人廢事的可能性。

第二，協商民主的制度設計獲得了在一個治理平臺上實現多中心治理的效果。將公民或社會組織的利益訴求和政治表達，直接納入到市政體制內有序釋放、協調或采信，這樣在體制內就形成了一個統一的治理平臺，不同的政府部門以及各類社會成員代表，在城市治理委員會內部的討論和決策，既是民主協商，也有利于形成協調一致的行動。這在治理績效上的優越性在于，一方面，公民在有公權力為背景的政治表達中，通過合作網絡的權威性，找到了參與公共政策制定和執行的有效途徑；另一方面，將公民參與城市治理的行為設定在體制內，又可以在行政系統剛性的制度約束下，有效地避免民主極端化的亂象。

第三，協商民主的機制通過對公民個體的“行政吸納”，實現了對社會組織的“行政吸納”。城市治理委員會的公眾委員中有19人是各類社會組織的代表，在各自的社會組織中擁有較強的影響力。這些民間組織往往以共同的群體利益作為其形成和存在的基礎，相關成員常常對某些公共政策和社會問題持相同或相似的看法和觀點，并具備一定的集體行動能力。公共權力系統通過“吸收”社會組織的負責人，將這些公民自發形成的組織機構納入到現行管理體制下，既有利于提高行政系統的決策和執行能力，也有利于民間組織的意見進入現實的城市管理程序，深化了國家與社會合作管理的程度。

從南京的市政體制改革來看，將涉及到群眾切身利益的議題，經過協商對話、參與決策等過程制定出公共政策，有利于各方利益主體在知情、平等的條件下，達成妥協和共識，不僅增強了政府公共政策的民意支持、公共政策的科學性和有效性，也讓公共決策的貫徹、執行受到了公民更為有力的監督。

二、在市政體制內建立協商民主的制度平臺適合國情、務實可行

在市政機構內部建立民主協商機制，是與中國漸進式改革發展路徑相一致的可行的制度改革方式，對于發展中國特色社會主義民主政治、實現黨的領導和人民當家做主的有機統一，增強政權的合法性有著重要意義，因而也是實現“中國夢”的富有實效的改革實踐。

1．通過市政機構改革建立協商民主的制度平臺，是發展社會主義民主政治的重要方式。在今天的中國，不可否認的是，黨委和政府對城市的日常管理發揮著直接并且主要的作用。因此將協商民主的治理機制，直接引入到市政管理機構，在統一的治理平臺上，建立開展公開、平等、形式多樣的協商機制，有利于各社會團體和公民個人，充分表達意見和訴求。對于重大的社會問題和公共議題，在進行充分的溝通協調的基礎上作出的決策，有利于充分關照各方利益，直接體現了服務型政府建設的基本要求。同時由于政府的轉型是在黨委領導下實現的，因此，通過市政機構改革建立協商民主的制度平臺，有利于推進黨的科學執政、民主執政和依法執政，切實保障人民當家作主。

2．通過市政機構改革建立協商民主的制度平臺，是推動政治體制改革的有效方式。就制度本身的特征來講，我國的政治制度是一種非競爭性的民主體制，通過民主競選影響公共政策的渠道非常有限。在這種情況下，民主協商的制度建設與選舉民主的制度安排相比較，更有利于滿足人民群眾的參政意愿，并切實提高社會治理的質量。我國目前協商民主的制度設計，從內容上看，偏重于政治協商，較少關注一般公共事務；從吸納的人員上看，主要是社會精英、民主黨派和人民團體代表。而以協商民主的理念推動市政體制改革，將政治體制民主化的建設重點轉向行政領域，提高普通公民的參與機會，這既有利于公共政策的制定和實施直接惠及百姓，也有利于改善黨群關系。因此，建立體現民主協商的市政機構改革，與我國政治體制的改革方向和現實需求相契合。

3．通過市政機構改革建立協商民主的制度平臺，是增強體制共識和政權合法性的必要手段。詹姆斯·博曼說：“協商民主是一個復雜的理念，有著多種多樣的制度形式，但無論它采取什么樣的形式，它必須考慮公共理性的理想，承認合法的決策應該是‘所有都接受’或者至少是‘大家不會無禮拒絕’的決策。”[3]我國的社會轉型帶來了社會結構和階層的分化、社會利益的多樣化，這必然會造成思想觀念、利益取向等方面的沖突。這些沖突會具體體現在日常生活中的各個方面，而市政管理工作又往往直接面對這些問題。因此在市政機構內部建立協商民主的工作機制，可以充分實踐協商民主的求同存異、體諒包容的基本原則。建立政府和民眾協商對話、利益協調的工作機制，有利于消除疑慮、增強互信、減少紛爭。因此，在市政管理機構內部推行協商民主的制度改革，把社會各階層的民主意愿、利益表達和參政行為納入到公共政策的制定和執行渠道內的改革，是增強體制共識，提高政權合法性的必要選擇。

4．通過市政機構改革建立協商民主的制度平臺，是與中國漸進式的改革路徑相契合的可靠手段。我國已經確立了社會主義的政治制度，民主建設必須在這個制度前提下開展。同時改革發展的漸進性，也決定了民主成長的漸進性。這就需要不斷地在既有的制度框架下，完善公民民主參與公共事務的制度平臺，滿足民眾日益增長的民主需求。通過改革市政機構，建立協商民主的制度平臺，就是一種對原有制度缺陷進行彌補的制度演進。這種改革并不完全打破現有制度的基本框架，而是在原有的政府管理機構的基礎上進行了職能調整，通過設立有一般民眾參與民主協商的制度安排，突破身份差異的限制，滿足了公民參與和管理公共事務的需要。因此市政機構進行協商民主的改革，充分發揮了中國漸進式改革路徑的成功經驗。

三、深化在市政體制內建立協商民主制度平臺改革的對策建言

發展社會主義協商民主，是我國民主政治建設的重要內容，對建設社會主義政治文明有著不可或缺的意義。由于政府是協商民主的重要參與者，也是最有條件和能力落實協商結果的政治載體，因此在市政管理體制內建立協商民主的制度平臺，是建設社會主義協商民主體系的關鍵環節。

1．加強協商民主在市政管理工作流程中的程序和機制建設。首先，要把協商民主真正納入到決策程序，暢通反映社情民意的渠道，保證民意有條件對決策的結果產生直接的影響；其次，要細化市政管理活動過程中協商民主工作機制的各類會議制度，保證民眾在知情環節、溝通環節、討論環節以及參與決策環節的權利；最后要完善民主監督機制，保證民眾對市政決策、執行過程以及執行結果的監督和質詢，健全民意反饋和評價環節的工作機制，從而在政府與公眾之間形成一種良好的互動關系。

2．在市政管理體系內部形成自上而下、彼此銜接的協商民主的組織平臺。協商民主是一種適用范圍廣泛的民主形式，從我國市政管理屬地化特征比較明顯的工作實際出發，協商民主的工作平臺和機制不僅要建在市級政府，在區、街道以至于社區也要有相應的體制建設。由于基層民主管理的載體還包括社區組織、社會團體、民辦非企業單位等，因此市政管理體系內部的協商民主組織系統，必須是開放的、與社會組織相銜接的，從而在自上而下廣泛的民主互動中，提高市政管理的治理績效。

3．在市政管理體系內部探索和建立多形式、多層次、全方位的協商格局。全國政協主席俞正聲在中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第一次會議講話中強調，“要深入拓展協商民主的形式”、“努力構建多層次、全方位協商格局。”[4]這個講話同樣適用于以協商民主為導向的市政管理體制改革。由于在市政管理機構內推行協商民主的改革處于起步階段，因此必須不斷探索方式方法，彌補細節上的疏漏和程序中的缺陷，全方位地完善協商格局，只有如此才能夠把中國社會蘊藏著的推動協商民主發展的內生動力充分釋放出來。

4．將實踐探索和經驗總結有機結合起來，最后通過立法實現制度性的保障。協商民主既然是基于我國基本政治制度的民主形式，在我國民主政治中占有重要地位，那么，進一步以法定的形式將協商民主的內容、主體和程序等加以明確規范，將柔性的民主協商剛性化，有利于保障協商民主依法、有序地實施，既增強了協商民主的嚴肅性和權威性，也提高了協商民主的效率。

[1]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N]．人民日報，2012-11-18.

[2]喬舒亞·科恩．協商與民主合法性[M]//．陳家剛.協商民主與政治發展，北京：社會科學文獻出版社，2011.

[3]詹姆斯·博曼．協商民主時代的來臨[M]//.陳家剛.協商民主與政治發展，北京：社會科學文獻出版社，2011.

[4]俞正聲．在政協第十二屆全國委員會第一次會議閉幕會上的講話[N]．中國青年報，2013-03-13.