從公共政策視角看完善我國公民利益表達機制

苗貴安

（淮安市行政學院，江蘇淮安223002；南京大學南京211102）

引言

2012年7月，在短短一個月的時間里，我國就發生了兩起因重大項目決策不當而引發的群體性事件。其中“什邡事件”的起因是什邡市動工建設“宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”，由于這個項目被曝有極大的負面環境影響，導致大量群眾集會游行，之后，什邡市政府表示將不再建設鉬銅項目。“啟東事件”的起因是由于擔心日本王子紙業集團準備在當地修建的排污設施會對當地民眾生活產生影響，數千名啟東市民在市政府門前廣場及附近道路集結示威，并沖進市政府大樓，之后，南通市政府決定永遠取消有關王子制紙排海工程項目。這兩起群體性事件的釀成暴露了地方政府在決策科學化民主化方面存在問題。從公共政策角度分析，這是由于當地決策部門在重大事項的決策過程中，沒有解決好廣大利益相關群體的利益維護和利益表達問題，導致群眾的利益訴求得不到有效回應，又由于正常的利益表達渠道不暢通，才導致了群眾用非理性的方式表達自己的利益訴求。因此，實現決策的科學化民主化是解決問題的關鍵，完善的社會利益表達機制是實現科學民主決策的重要前提。

一、公共政策視角下的利益表達

“要了解政策的形成，不僅必須知道哪些集團表達利益，還必須知道這些集團在表示什么樣的政策傾向。”[1]馬克思認為“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”，[2]“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段。”[2]利益的實現是一個包括利益表達、利益綜合、利益確定、利益滿足等環節過程。在諸環節中，利益表達是人們通過社會關系表現出來的不同需要。美國著名學者戴維·伊斯頓從政治系統分析理論出發，認為公共政策是政治系統權威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值的權威的分配。[3]這里的價值“它不僅包括食物資金，還包括權利、榮譽、服務等等有價值的東西”。[4]其中的價值分配可以用利益分配來代替，也就是說，公共政策是對社會利益的權威性分配。從利益的視角，公共政策可以定義為：“政府依據特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則。”[5]在實際政治生活中，如果沒有充分的利益表達，利益就無法整合，政策制定的科學化和民主化就難以保證。國家公共權力主體能否給予不同社會利益主體公平的利益表達機會并做出合理的回應，依賴于較為完善的社會利益表達機制。

比較政治學家阿爾蒙德和鮑威爾認為：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達。”[1]利益表達是指由社會各階層的代表或個人，通過一定的渠道和方式向國家公共權力主體表達自身的利益要求，以影響政治系統政策輸出的過程。政府與政治過程的實質就是公共權威把社會價值或社會利益加以確認和分配的過程。阿爾蒙德和鮑威爾把各種要求形成的過程分為“利益表達”、“利益綜合”。在西方，由于社會利益結構分化的比較明顯，社會利益表達現象比較普遍。而在中國，基于黨的領導和群眾路線的決策原則，執政黨和政府在利益綜合方面顯得更為重要。當代中國的利益表達的主體包括兩大類型：個體的利益表達和團體的利益表達。其中，利益表達的個體又可分為兩類：普遍性利益表達個體，即公民個人；專業性利益表達個體，即各級黨代表、各級人大代表和各級政協委員等。利益表達的團體又可分為三種形式：制度性利益表達團體、結構性利益表達團體和功能性利益表達團體。

個體的利益表達指的是一些個人或極少數人的利益表達，他們無法擁有獨立的手段來擴大其影響，沒有多少機會與支持同樣要求的其他人進行聯系或交流，這種利益表達代表的是純粹個人或極少數人的意愿和要求，而不是群體性的利益和要求。在中國，個人作為利益表達的主體的重要性要小一些，這與中國公民的參與意識和素質有關，更與中國的制度安排排斥自主的利益表達有關。中國社會中最經常最有效的個體利益表達發生在基層組織的政治過程中，如在村民委員會、村民代表大會、黨的基層組織和企事業單位中。團體性利益表達是指一些特定機構或團體的利益表達，這些團體的成員來自許多部門和地方。主要有中國共產黨、國家機關和人民政協、民主黨派和工會、婦聯、共青團等人民團體以及作協、文聯、社科聯等社會團體。它們在確定的議程和限定的范圍中承擔利益表達的功能。除了上述制度性的利益表達渠道之外，非制度性的個人和組織性利益表達渠道也始終存在。如果非制度性的利益表達方式被廣泛地經常地運用，對政府運作和社會穩定將產生不良影響。[6]

二、當代我國利益表達機制的缺陷

改革開放以來，隨著民主化進程的不斷加快，社會利益表達機制正在逐步完善，但是，已經形成的利益表達機制的缺陷也很明顯，直接影響了政府公共政策的合理性。尤其是強勢群體與弱勢群體在利益表達上的不平等地位和對政治系統影響上的差異，已成為影響政府科學民主決策的關鍵性因素。

1.利益表達主體的權利意識缺乏，使得利益表達的意愿難以如愿。有些利益表達主體的文化水平、自身素質不高，信息來源與交流不暢通，對法律知識缺乏了解，因而限制了利益表達主體的眼界，使其對自己的權益及其表達缺乏自覺性，對自己利益受侵犯的事件往往采取忍氣吞聲或消極抵抗的做法，而不是通過正當的渠道向有關方面提出自己的合理要求。在政治共同體中，究竟怎樣在思想觀念上建構自我，以什么樣的方式對身處其中的復雜的政治關系進行體驗、認知和評價，不同的成員有不同的取向和做法。在西方，個人作為利益表達的主體是國家政治過程中的普遍現象，因為個人作為自身利益表達者具有“持續的重要性”，“個人也可能在范圍較廣的問題上試圖表達自己的意見”。[7]在中國，廣大利益表達主體受幾千年來封建文化的影響，普遍缺乏參與意識、自主意識和利益表達意識，因而當自身權益受到侵害時，無法或不愿意在自愿的基礎上建立一個相對獨立的利益團體，通過正當的利益表達渠道表達自己的利益需求。

2.利益表達的非均衡性，使得利益表達平等權利難以落實。公民利益表達能力的差異源于不同的利益表達主體的發育程度，以及所擁有的政治資源的多寡。政治資源多種多樣，最明顯的是財富、人數、文化水平、威望、職位、社會關系網絡以及談判技巧等。我國利益表達主體的利益表達能力呈現不平衡狀態，表現為城市居民高于農村居民，文化層次較高的人高于文化層次較低的人，較多接觸政治的人高于較少接觸政治的人，團體利益表達高于個體利益表達。此外，利益表達主體的組織化發育也不平衡。主要表現為弱勢群體的利益表達組織發展滯后，強勢階層的利益表達組織發展迅速。比如，工會組織本來是協調勞資雙方利益紛爭、維護職工利益、向黨和政府進行利益表達的重要組織，但目前，我國工會組織的上述政治功能未能充分發揮，無法有效代表工人與雇主進行集體談判、簽訂勞動合同以及進行維權訴訟，沒有成為切實有效的利益表達組織或表達渠道。再比如，農民群體缺少自己的專門組織，農村村民自治性組織——村民委員會在表達農民的利益時作用很有限。根據我國村民委員會組織法，村民委員會有權向政府反映村民的意見、要求和提出建議。但由于受傳統體制的影響，鄉鎮政府在對村民委員會行使領導權時往往仍把它作為下屬機構對待，忽視村民委員會的自治性質。

3.利益表達體制不完善，使得利益表達的傳輸渠道不夠暢通。利益表達的前提是社會利益分化及在此基礎上形成的社會階層結構。利益表達的多樣化來源于利益表達主體的多元化。隨著我國30多年改革開放的進程，傳統計劃經濟時代所形成的特定社會利益格局逐漸解體，在市場機制的優勝劣汰與社會轉型的結構調整中，社會利益群體發生了急劇分化。由于不同的利益群體在社會階層中所處的地位不同，導致他們各自所表達的重點和關注的中心不同，需要有不同的利益表達渠道來滿足利益表達多元化的需要。目前，我國的公民利益表達渠道與我國利益表達主體多元化的發展趨勢存在差距。利益表達的渠道設置不盡合理，一些環節存在著障礙，從而影響了利益表達渠道的暢通和利益表達信息的傳遞及處理。比如，雖然我國的信訪機構已經形成了一個巨大網絡，成為利益表達的重要專業化機構，但是，信訪制度的下端和上端呈現出嚴重的斷裂。在信訪制度的下端，一些地方政府視上訪者為“刁民”，甚至用高壓手段對待上訪者，導致相當數量的弱勢利益群體不信任信訪制度，下層利益訴求無從上達。同時由于信訪機構缺乏對職能部門的約束力，大部分信訪事項最終無法解決，[8]信訪制度的功能面臨越來越嚴峻的挑戰。

4.非制度化利益表達增多，利益表達的非理性行為凸現。如果把政治體系當做一個整體來看，人們就會發現，利益表達結構和方式的急劇變化很可能是其他變化所引起的。在這些變化中，政治資源的分配很重要。因為“堅持連續不斷的利益表達，其耗費是很大的，勉強能維持計生的集團和個人可能無力承擔。而且，如果集團沒有什么政治資源，他們很可能就會認為，利益表達，至少通過正常途徑進行表達，是一種希望渺茫的過程，可能得不償失。在貧富之間存在巨大鴻溝的社會里，正規的利益表達渠道很可能是由富人掌握的，而窮人要么保持沉默，要么是時而采取暴力的或激進的手段來使人們聽到他們的呼聲。”[1]在我國，對于那些在利益格局中處于不利地位的階層來說，由于受自身條件的限制加之利益表達渠道的不通暢，制約了他們的利益表達方式和行為，因而當他們難以通過正式的利益表達渠道表達自己的利益要求或利益表達無效時，會轉而采取非理性的利益表達方式，比如非法集會游行、圍堵和沖擊黨政機關、阻塞交通等。對此，若地方政府采用過激的方式應對，則可能進一步加重這種行為的程度，甚至演化為群體性對抗事件，對社會穩定構成威脅。

三、完善我國公民利益表達機制的路徑選擇

完善的利益表達機制有利于構建和諧社會。當前要盡快完善公民利益表達機制，實現不同利益群體利益表達權利的平等、利益表達渠道的暢通、利益表達作用的有效。

1.積極發展社會主義民主，實現政治生活的現代化。作為一種制度安排，政治民主是公眾參與社會治理，實現利益訴求的手段和途徑。要處理好政治結構分化和政治結構整合之間的關系。政治現代化過程中必然要發生政治結構的分化，其積極作用是帶來政治功能的專門化，催生出的新的政治主體成為開拓新的利益表達渠道的重要力量、疏通原有的利益表達渠道,使其能夠更加有效地發揮作用、提高政治系統回應不同群體利益表達的能力。政治結構分化總是伴隨政治系統整合。政治系統的整合不僅可以弱化政治結構分化所帶來的負面影響，而且可以加速政治民主化的進程，有效地防范強勢群體擴張利益表達權利，維護弱勢群體和中勢群體的利益表達權利。政治系統的整合必須建立在政治結構充分分化的基礎之上。如果沒有政治結構的充分分化,就難以建立起有效的社會利益表達機制。

2.積極培育公民社會，加快民間組織發展的步伐。除了正式的表達渠道外，社會利益表達還可以通過中介組織、社團、協會等各種社會組織進行。社會組織將個體利益訴求整合為組織化的群體訴求，理性地向政府表達群體意愿，緩解了政府調節社會利益關系的壓力。所以，要加快培育和發展市民社會，大力培育具有自主性、自治性、志愿性、非政府性的民間組織，通過市民社會的完善來激活公共政策利益表達的動力機制。政府要有意識地重點培養和扶持弱勢群體建立社會組織，并以法律的形式明確規定這些組織的地位、功能和運作程序，為其提供有利的制度保障，使其能夠及時有效地代表弱勢群體向公共政策制定部門表達意愿。對強勢群體利益集團的利益表達行為，要通過制度建設加以規范，避免強勢群體左右政府公共政策的現象，使不同群體形成和諧的利益關系，保證公民社會的健康發展。

3.積極培育公民政治文化，增強利益主體表達意識。阿爾蒙德把政治文化分為鄉里型政治文化、臣民型政治文化和參與型行政文化。其中，臣民型政治文化被描述為：“所謂順從者，就是已成為政治體系組成部分的、并對政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認識的公民。但是他們對自己在政治中作用的看法卻仍然是順從者的看法，也即他們受政府行動的影響而不是積極地去影響政府的行動。”[1]中國現代社會的發展正在由臣民型政治文化向參與型政治文化過渡。參與型政治文化存在于較發達的社會，其特點是公民積極地參與政治生活，視自己為政治主體的積極成員，他們對自己的義務和權利有明確的意識，在任何層次上都存在對政治體系的評價和批評。通過培養公民型政治文化，可以增強不同利益群體在社會政治生活中的主體意識，也才會更加自覺地、主動地把它表達出來，并想方設法地對政府的公共政策施加影響。

4.積極完善表達機制，拓寬利益主體表達渠道。必須不斷完善利益表達機制，拓展利益表達的渠道，清除利益表達的障礙，理順不同渠道和不同環節的關系。一是堅持和完善人民代表大會制度和政治協商制度，從制度層面上為民眾表達利益訴求做出制度性安排。目前需要做的是在各級人大、政協中，增加能夠代表弱勢群體利益的代表或委員的比例；二是完善信訪制度，建立暢通的利益表達機制，提高弱勢群體利益表達的話語權。要改進政府部門的信訪工作方法，增強工作針對性，廣開言路，傾聽社會各界呼聲。各級政府要建立信訪工作責任制，督促信訪工作的有效開展，對于失職、瀆職的信訪人員要嚴格按照法律、法規和有關條例對其追究責任；三是完善立法聽證制度。立法聽證制度是公眾利益表達的有效途徑，立法過程實質上是利益整合、協調與平衡的過程。決策者應當通過深層次大范圍的改革，為每個社會階層群體的權益表達創造有利的制度條件，提供一個更為民主和透明、參與更為便利的立法程序規則，從而促進和激勵公眾參與的積極性，并提高其利益表達的有效性。

5.積極推進權利平等，實現利益表達方式理性化。社會的公平正義有利于增強民眾對政府的認可和擁護，增強政治統治的合法性，也為公民采取正當的途徑參與政治提供了最基礎的保障。公平正義原則的核心思想是強調國家通過自己的強制性力量，保證弱勢群體實現政治權利的平等和利益表達機會的平等。要使不同的群體都享有平等的利益表達權利，必須消除現實中存在的強勢群體和弱勢群體在話語權上的不平等。為了保證利益表達能夠有序地進行，必須建立完善的利益表達制度。政府要根據不同群體，尤其是弱勢群體利益表達的需要，不斷完善社會利益表達制度的規范體系，不僅要把公民利益表達納入制度化的軌道，而且要在尊重憲法和有關法律對公民利益表達權利規定的前提下，用法律的形式對公民利益表達的內容、范圍、方式予以規定。用法律來調整、規范公民的利益表達，使公民的利益表達經常化和秩序化，最終實現公民依法進行利益表達，政府對公民的利益表達依法做出回應。

[1][美]阿爾蒙德，鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].東方出版社，2007.

[2]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1995.

[3]David Easton.The Political System：AN Inquiry into the State 0f Political science[M].NEWYork:knopf,1971.

[4]張金馬.政策科學導論[M].中國人民大學出版社，1992.

[5]陳慶云.公共政策分析[M].北京大學出版社，2006.

[6]閭小波.當代中國政府與政治[M].南京大學出版社，2005.

[7]嚴強，張鳳陽，溫晉鋒.宏觀政治學[M].南京大學出版社，1998.

[8]胡奎，姜抒.2003年中國遭遇信訪洪峰 新領導人面臨非常考驗[EB/OL].新華網，2003-12-08.