大氣治理行進在理想與現實之間

楊小明

楊小明 環境保護部環境與經濟政策研究中心高級工程師

9月12日國務院公布的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《行動計劃》）劍指PM2.5，被稱為史上最嚴厲的大氣治理行動計劃。但是，伴隨著《行動計劃》的出臺，疑慮之聲也不絕于耳：《行動計劃》是否真能解決中國多年來的大氣污染問題？在地方財政收入的影響下，地方政府會積極配合還是消極對待？現行的環保手段能否扼住PM2.5的咽喉？這一系列的疑問擺在了《行動計劃》面前，也擺在了未來的行動者面前。

“穩增長”和“調結構”的平衡

從《行動計劃》的內容來看，其從污染減排、調整產業、能源結構等十個方面都提出了明確的行動目標，且措施嚴厲。例如，在調結構中提出要淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬重量箱，在能源結構上要控制煤炭消費總量等。但也因此有人擔心，在目前經濟增長速度放緩（2013年第一季度GDP增速為7.7%，第二季度為7.5%）的背景下，《行動計劃》可能對“穩增長”產生一定的負面影響。

李克強總理曾表示，當經濟運行保持在合理區間時，主推調結構、促改革；當經濟運行逼近下限時，要以穩增長、控風險為主，同時兼顧調結構、促改革。

目前經濟增速雖然下滑，但仍處在合理的區間內，產能擴張受限意味著大量低效率企業可能被逼向破產，這對于經濟結構調整而言是好的信號。舊的低效率的生產模式無法持續，新生力量才會誕生，市場中那些優質企業才會涌現出來。

其次，從淘汰過剩產能的角度看，我國粗鋼冶煉、水泥、平板玻璃等多個行業的產量已經超過全球產量的50%，由于各地的無序競爭，爭上項目，這些產能嚴重過剩的行業仍有強烈的增長趨勢，如果不及時控制其非理性的產量增速，在未來多變的國際市場形勢下，這對穩定經濟增長的目標將造成潛在威脅。大氣行動計劃中提出的調結構不僅是針對大氣污染，同時也與國家重大發展規劃相銜接，通過行動計劃還推動了“十二五”落后產能淘汰的速度，實現減污和調結構的雙贏。

以長遠發展因素考核地方政府

在國家大氣行動計劃出臺后，各地也紛紛出臺了各自的大氣行動計劃或貫徹落實大氣行動計劃的實施方案，其中北京市出臺了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，河北省出臺了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》等。但地方政府將在多大程度上推動防治大氣污染方案的實施呢？

有人認為，地方政府短期經濟利益與國家的長遠利益之間的矛盾是當前嚴重的環境問題的重要原因：地方政府注重短期的經濟利益，而中央政府注重產業轉型、環境保護等長遠利益。

法律規定地方政府對轄區內環境質量負責，但同時地方政府還必須保持較高的經濟增長和財政收入，以完成提高基礎設施建設水平、保障就業、促進民生等任務。

地方政府追求短期經濟利益，其根源可以追溯到我國的稅制體系。在我國的財稅體系中，中央拿走了稅收中的大部分，地方的固定收入只有土地使用稅、耕地占用稅及共享稅中增值稅的25%，企業所得稅的40%以及資源稅等。

這樣的稅收分成比例決定了地方政府往往更傾向于土地財政，通過基礎設施建設投資帶動對產能的需求和拉動就業。此外，過分強調GDP的政績考核機制也使環境保護等一系列見效慢的工作不受重視。

雖然促進產業轉型也是地方政府的任務之一，但由于其轉型紅利的顯現有一定周期性，促進轉型升級的程度難以納入到政績考核體系之中，這也就導致產業轉型難以真正得到推動。因此必須要在“營改增”試點以及下一步稅制改革中，完善中央地方財權事權匹配的稅制體系，同時將產業轉型升級、環境保護效果等一系列涉及長遠發展的因素納入到官員考核體系中，從財政體制和組織機制兩方面入手，正確引導地方政府的整體行為。

對企業賞罰分明

《行動計劃》提出了一系列振奮人心的目標，然而這些措施能否有效實施，各界還處于觀望狀態。如何杜絕在企業界常見的“上有政策、下有對策”的現象，是行動計劃成功與否的關鍵之一。從目前我國的環境治理體系來看，法制偏軟偏弱，規定寬泛、不具體，政策措施行政化色彩重，社會監督參與不足等問題普遍存在。

環保政策要擺脫目前的尷尬境地，必須在以下幾個方面取得重大突破：一是將行動計劃任務以法律形式固定下來，嚴格明確污染者必須承擔污染治理全部費用的責任，并認定企業經營者及產權擁有者的環境責任是一種終身責任。推動環保“兩高”司法解釋關于環境污染罪的追究和懲罰，推進行政執法與刑事司法的高效銜接，加大對污染行為的懲罰力度。

二是用一系列促進環境保護的經濟政策，合理引導企業的環境行為，推進各項環境優惠政策的落實，如脫硫、脫硝、除塵電價優惠；加大對污染治理運營的稅收優惠力度；推進綠色信貸，將企業的環境行為納入銀行征信系統，切斷污染企業的資金來源渠道。

三是強化地方政府的環境責任，確保環境政策的有效實施，建立行動計劃實施情況的信息公開制度，建全公眾獲取企業環境信息的法律渠道，地方人大、政協要定期聽取地方行動計劃完成情況，并提出推進建議。

四是要保障人民群眾對大氣行動計劃相關工作的監督權力。一方面促進地方政府目標的切實完成，另一方面鼓勵群眾對環境違法進行舉報，加大公益訴訟主體的范圍。在現代社會中，媒體特別是互聯網的作用十分巨大，如果能改變單一的政府主導模式，構建政府部門和企業、社區公眾、環境NGO、環境專家和媒體在大氣行動計劃實施過程中的合作伙伴關系，大氣污染防治工作恐怕能取得事半功倍的效果。