需為打破戶籍二元制創造條件

苗樹彬

苗樹彬 中國（海南）改革發展研究院 副院長

戶籍制度改革歷來被稱為改革的堅冰區，一直因為爭論大、分歧多、操作難而進展緩慢。當前，擴大內需、拉動消費最大的潛力是人口城鎮化。在這個特定背景下，面對長期橫亙在城鄉居民之間這道難以逾越的制度“鴻溝”，必須主動創造條件逐步讓城鄉二元的戶籍制度退出歷史舞臺。

戶籍改革行難

戶籍制度改革之所以進展緩慢，一個主要原因就在于無論是政府決策層，還是理論界，認識上尚存多方面分歧。

先改戶籍還是先改公共服務。一種設想是把已經附著在戶籍上的教育、醫療、社保、住房等基本公共服務逐步實現制度統一、水平大致均等后，再進行戶籍制度改革。另一種思路是先進行戶籍改革，再逐步解決城鄉公共服務的差距問題。戶籍制度背后不僅是城鄉二元的公共服務制度，還有更復雜的土地制度、社會管理體制、財稅體制等一系列制度安排，可以說是“牽一發而動全身”，確實需要有一個孰先孰后的改革路徑安排。

改革重點放在大城市還是中小城鎮。有學者認為，戶籍制度改革的重點應放在中小城鎮。因為大城市已經人滿為患，不宜再降低戶籍門檻。但也有學者認為，在中小城鎮解決農民工市民化的成本比較低，但過于理想化。我國大中城市的集聚經濟和規模效應，自然是流動人口的集聚地。兩億多農民工沖破戶籍限制，涌向長三角、珠三角等沿海發達省市，就是最好的例證。

由中央買單還是地方買單。關于戶籍制度改革另一個悖論是，中央政府不斷出臺政策和改革方案，但地方政府普遍缺少動力去做。地方政府缺乏積極性的根源就是地方財力有限，難以承擔大量外來人口的公共服務，只能先解決本省或本市范圍內的農村轉移人口。

改革靠聯動破局

從1997年起，戶籍制度改革開始從小城鎮破局，至今全國已經有近400個小城鎮進行了戶籍改革。2013年6月，《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》提出，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

在中國，戶籍涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育、義務兵退役安置、交通事故人身損害賠償等各個方面。戶籍制度演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。因此，要想進行戶籍改革，就必須采取配套聯動的方式。

戶籍制度與基本公共服務制度的聯動改革。近年來，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是“以土地換社保”，讓農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障。另一種方式是逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利“含金量”，逐步讓戶口與福利脫鉤。

戶籍制度與農村土地制度的聯動改革。在城鎮化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：一是農村征地強拆、補償標準過低等問題；二是農業產業化、規模化經營受制于農村土地交易市場發育滯后；三是企業可以通過自身資產抵押獲得銀行貸款，而農村土地使用權不得抵押；四是由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城。借鑒廣東、重慶、四川等地農村產權制度改革的相關成功經驗，對遷移進城的農民，允許其在保留農村各項財產權利的情況下進城落戶，不應以其放棄農村土地權益作為換取市民身份的條件。

戶籍制度與公共資源配置的聯動改革。人口城鎮化嚴重滯后于規模城鎮化，深層次的原因在于公共資源按行政級別配置，而非按人口規模化配置，并由此形成了公共資源配置向大城市集中，中小城鎮公共資源嚴重不足的局面。大城市公共服務質量高和就業機會多，而農民工市民化安置成本高；中小城鎮農民工市民化安置成本低，但對農民工缺乏吸引力。即使放開中小城鎮戶籍，由于缺少優質的公共資源和就業機會，農業轉移人口還是涌向大城市。

改革需階段完成

未來5—8年，加快人口城鎮化進程既是形成內需支撐中速增長的重要條件，也是社會轉型的重大課題。只有通過不斷進行政策與體制創新，在加快城鄉一體化的進程中，逐步完成戶籍制度的漸進式改革，才能讓城鄉二元戶籍制度最終退出歷史舞臺。

戶籍制度改革與城鎮化進程大事記

2009年12月5日

中央經濟工作會議：要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。

2010年5月31日

《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》：深化戶籍制度改革，進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。

2011年6月8日

《全國主體功能區規劃》：加快推進基本公共服務均等化，逐步將公共服務領域各項法律法規和政策與現行戶口性質相剝離。

2012年2月23日

《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》：今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。

2013年6月26日

第十二屆全國人大常委會第三次會議：我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

推進城鄉基本公共服務制度對接。加快建立流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展的目標，為戶籍制度改革創造條件，關鍵在于逐步推進城鄉基本公共服務制度對接。先要在1—3年時間內完善體系，初步實現城鄉基本公共服務制度的對接。不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍，重點推進農民工養老、醫療和失業保險關系的全接續。第二步是要在3—5年內，實現區域間、不同社會群體間公共服務轉移續接，初步形成全國一體化的基本公共服務體制。最后要用5—8年的時間，基本實現城鄉、區域間基本公共服務均等化，實現“制度統一、標準統一、水平均衡”。

推進農地物權化的制度創新。以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，讓農民“帶資進城”、“帶財產進城”，盡快叫停“土地換社保”的歧視性政策。為此，需要進一步修訂《農村土地承包法》等法律，確保農村土地使用權具有完整的用益物權性質，并按照城鄉建設用地“同價、同權、同收益”的原則推進征地制度改革。

實現公共資源由按照行政級別配置向按照人口規模配置的轉變。第一，按照人口在城鎮集聚的規模測算不同城鎮公共資源配置標準，按照基本公共服務均等化的原則，實現大中小城鎮公共資源配置均等化。第二，改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮的轉移支付力度，實現新增財政城市建設資金主要用于中小城鎮，實質性地提高中小城鎮人口集聚功能。第三，按照十八大“行政層級扁平化”的要求推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。第四，以公益性為重點優化國有資本配置，發揮國有資本在提升中小城鎮基礎設施、公共服務水平上的重大作用，在這個前提下，改善投資環境，激活社會資本在中小城鎮的投資。