行政審批制度深化改革的困境與出路

李 波 李 晴 陳 鵬

（華東政法大學政治理論部，上海201620）

2013年是我國行政審批制度改革的第十二個年頭。前后經過六輪改革，國務院各部門共取消和調整審批項目2497項，占原有審批項目總數的69.3%。1但我國行政審批改革走到今天，中央政府的審批事項仍有一千多項，地方政府的審批事項仍有兩萬多項，而剩下的審批項目都是難啃的“硬骨頭”。隨著改革的不斷深入，改革所觸及的政府部門利益更廣，其所遭遇的阻力也越來越大。由于受到傳統高度集中的計劃經濟體制影響，行政審批仍被過多地運用于行政管理特別是經濟建設領域。這嚴重阻礙了我國經濟發展方式的轉變和生產力的發展。為此，進一步推進行政審批制度改革刻不容緩。

一、深化行政審批制度改革的現實必要性

自西方金融危機爆發以來，全球經濟增長放緩，國際貿易增速回落，世界金融市場動蕩劇烈，各類風險明顯增多。長遠看來，世界經濟復蘇的不確定性和不穩定性仍在增加。復雜多變的國際經濟形勢使中國經濟增長以及中國金融市場不能“獨善其身”。2012年我國全年GDP增速為7.8%，是1999年以來最低的年增長率。2013年上半年增速繼續下滑，全年很可能還會觸及或打破7%的“底線”。經濟持續下行，將導致經濟社會各方面矛盾凸顯。針對當前世界經濟深度調整、國內外發展環境十分復雜的狀況，中共中央政治局2013年7月30日召開會議明確提出，要切實增強憂患意識，充分做好應對各種困難局面的準備，工作重點在于：“穩增長、調結構、促改革”，“努力實現三者有機統一”。這三者能夠相互協調，既有利于當前經濟有效增長，又有利于經濟轉型升級，持續增強發展后勁的關鍵在于政府的簡政放權。2

根據先行工業化國家經濟發展規律來看，經濟結構的調整，幾乎都是由經濟衰退促成的，而經濟轉型升級及結構調整的幅度與經濟衰退的嚴重程度呈明顯正相關。無衰退的經濟結構升級，在世界經濟發展史上幾乎沒有先例。3所以在當前中國經濟下滑、面臨一系列嚴峻的矛盾和問題面前，新一屆政府直面挑戰，就是“既要保持經濟平穩增長，同時促成產業轉型升級”，這道難題就是經濟學上的“無衰退的經濟結構升級”。中國作為一個經濟體制轉軌尚未完成和憑借“中國特色”和“要素紅利”打入全球經濟的經濟體，在這些“優勢”難以為繼后，經不起一場經濟衰退。持續的經濟減速，將進一步挫傷企業家的投資熱情，進而加劇資本外逃，引發社會穩定失衡。

2013年新一屆政府成立以來，多次召開國務院常務會議，提出將行政審批制度改革作為簡政放權、推動政府職能轉變的“突破口”和“抓手”，決心“趟出一條路子”，使“穩增長”和“調結構”相輔相成、相互促進，從中國國情出發，通過簡政放權、轉變政府職能，走向“無衰退的經濟結構升級”，開創經濟發展史的先例。這充分顯示出中國政府銳意改革的勇氣和責任。通過簡政放權加大取消行政審批力度、下放行政審批事項，并將其重點突出轉向經濟領域的投資、生產、經營等活動上，會進一步激發市場、社會的創造活力，增強經濟社會發展的內生動力，既利于當前有效穩增長，又惠及長遠增長后勁。

盡管在當前國內仍有不少學者認為，審批權力的高度壟斷與集中一直都是中國政治體制的重要稟賦，而這個稟賦也是中國經濟高速增長的“特色”之一，并創造了獨特的中國模式，4但在中國經濟持續高速增長的背后，是權力與權利在博弈過程中的極度失衡。5我們必須充分認識到繁苛的行政審批事項已經造成我國政府部門行政效率低下，機構設置臃腫，人員配備冗雜，嚴重阻礙著我國市場經濟體制的發育與健全。20世紀70年代末，鄧小平曾說過“不改革只有死路一條”。今天長期依靠政府主導驅動經濟的發展模式帶來中國三大產業結構的不合理，投資、出口、消費的比重失衡，資源要素結構效率低下以及收入分配不公等問題已經凸顯，再不深化行政審批制度改革，經濟、社會的健康可持續發展也只能走向“死路”。當前行政審批過多過濫的不利影響主要表現如下方面。

第一，市場配置資源失效。早在1776年，亞當·斯密就在其著作《國富論》中對市場配置資源的基礎性作用進行了較為形象的詮釋：“不是從屠夫、釀酒師和面包師的恩惠，我們期待得到自己的飯食，是從他們自利的打算”；“但在這么做時，有一只看不見的手指引他去達到一個意想不到的目標。由于追求自己的利益，他實際上促進了社會的利益，這種效果甚至比他專門去增進社會利益時產生的效果還要大”。6毫無疑問，市場調節這只“看不見的手”，相比較而言是人類迄今為止效率最高、成本最低的資源配置手段，它通過市場主體的自利動機來進行資源的有效調控，充分激發了市場主體的活力和創造動力。我國改革開放三十多年來經濟發展的關鍵就在于通過政府抓住市場化改革的契機，在社會資源配置中不斷“放權”，發揮市場這只“無形之手”的作用，逐步建立起了市場經濟體制。但是由于我國長期實施的計劃經濟體制的思維定勢，行政審批作為政府宏觀調控經濟的重要手段仍占據極其重要的地位，使得市場機制就好像希臘神話中的普羅米修斯一樣被牢牢地捆綁住了，難以實現市場經濟自發增長的真正效率。雖然改革開放這三十多年間，中國經濟發展取得了顯著進步，但是中國的商業環境仍然不容樂觀，就拿與行政審批制度高度相關的“開辦企業排名”來說，根據世界銀行2013年所出具的最新排名，中國在185個經濟體中僅位列第151名。中國同其他經濟體在開辦一個企業所需的程序、時間、成本以及實繳資本下限具體對比見表1。7

表1 開辦企業所需程序、時間、成本和實繳資本對比

第二，社會公平效益失衡。改革開放30多年來，學界專家們普遍認為，我國在商品領域的市場化改革基本完成，但在行政壟斷行業的市場化改革仍遠未完成。由于長期的行政審批項目設置的不盡合理，資源的配置傾向于央企、國企，中小民營企業在競爭中處于劣勢，許多領域甚至出現了所謂的“國進民退”的現象。根據北京大學國際發展研究院2010年的調研數據顯示：民營經濟對GDP的貢獻率由最初的1%發展到現在的超過66%、稅收貢獻率71%，提供全社會就業人口90%左右的就業機會。然而李克強總理在這次電視講話中卻指出“現在民間投資還有很大的潛力”，可是由于有“玻璃門”、以及“彈簧門”8等的問題，當前民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的難題。民營企業在為我國的經濟發展做出如此巨大貢獻的背后卻受到不公平的待遇。首先，在市場準入方面，民企面臨著諸多審批障礙。今年廣州市的政協會議上，來自工商聯的曹志偉委員一針見血地指出民企投資項目通過重重審批的艱難坎坷：“投資項目從立項到審批，整一個流程需要經過20個部委，要蓋108個章，全程需要799個審批工作日；而從拿地到開工，就要259個審批工作日。”9國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議的記者會上也提及他曾在調研過程中聽到的抱怨，“老百姓辦個事、創個業需要蓋幾十個公章，群眾惱火得很。既影響了效率，也容易產生腐敗或尋租行為，損害政府的形象”。其次，在涉及“國計民生”領域，許多民企被審批權攔在了門外，即便進入了國企的壟斷領域，稍有不慎，也會被逐出。以成品油銷售為例，2008年初我國663家民營石油批發商已倒閉三分之二，4.5萬座加油站已關門三分之一。10其原因就是中石油和中石化兩大集團停止向民營油企提供成品油，沒有了油源的民企無以度日，也投訴無門。

正是行政審批事項在設置上的混亂與不公，給了不少政府部門干預企業按照市場公平競爭規律進行投資經營活動的權力。繁瑣的行政審批項目壓抑了投資者的熱情和市場活力，加大了企業在市場中生存的隱性成本，同時也給政府帶來了更多預算外的“福利”。近年來，社會公平效應的失衡導致市場對優秀人才的吸引力迅速減弱。政府是一個社會不得已的“成本”，政府人員越多，權力越大，則社會創造價值的成本就越高。從長遠看來，審批權帶來的腐敗和市場優秀人才的流失，會對我國今后的經濟發展造成嚴重的負面影響。

第三，政府監管效應失范。由于我國政府在市場經濟中的定位不準，行政審批事項繁多，監督管理體制的缺失更加劇了其給經濟、社會帶來的危害。這些危害主要體現在兩個方面。一方面是事前“爭位”。各級政府部門在部門利益的博弈中相互爭奪有“油水”的行政審批權，在關鍵領域設置審批關卡。對部分企業，為防止欺詐，設置相關審批是必要的，然而當前我國任何企業的設立都要審批，注冊一家企業要蓋幾十個公章，浪費大量時間和經費，簡直比經營企業還難。在美國注冊一家企業僅需100多美元，耗時30分鐘即可。11史蒂夫·喬布斯16歲那年便在自己的車庫里創辦了蘋果公司，倘若在美國辦個公司也要“九證俱全”，那么我們今天就享受不到改變世界的“蘋果”。同時，我國至今仍沒有完善的法律對政府部門設置事前審批進行嚴格的核準、審查，造成政府權力部門尋租猖獗，頻頻“越權”干涉市場。按照經濟學家張維迎的觀點，在這種情況下從事正常的經濟活動，個人和企業都不得不通過“行賄”的方法來“贖買”本應該屬于自己的權利。12另一方面是事后“失位”。政府在管理經濟事務時，往往重審批、輕監管，甚至以審代監。有時一個企業項目的批準往往需要多個審批部門的簽字蓋章，而企業事后一旦出現問題，多頭審批反而造成了權責不明，為政府部門之間相互推諉創造了條件，使市場失靈問題遲遲得不到緩解。監管體制的缺失導致政府職能與職責的雙雙失位，擾亂了市場秩序。以2012年爆發的“毒膠囊”事件為例，一顆膠囊從生產到流通到最終進入大型正規醫院，這其中涉及工商、質檢、衛生、藥監、稅收等多個監管部門，而這些有著法律授權的監管部門卻沒能阻止“毒膠囊”的出現?？梢娫诒O管缺失的背后是監管部門越發嚴重的自利傾向，有利可圖時便相互爭奪審批監管權，無利可圖時便踢起了“皮球”。政府監管效應的失范是一系列食品藥品安全問題出現的重要原因之一。

二、現行行政審批體制改革面臨的困境

20世紀80年代，全球掀起了行政管理體制改革熱潮，各國政府紛紛放棄前置審批，大幅削減審批事項，轉而采取事中監管、事后追償和懲罰；此舉大大激發了市場活力，促進了西方發達國家經濟的進一步發展。我國政府也于2001年9月拉開了行政審批改革的序幕。當時大力促成改革的動因有兩個。一是同年11月中國加入了WTO，為履行入世最重要的兩大承諾“統一實施”和“透明度”，中國政府不得執行不公開的法律法規文件。而我國行政審批作為計劃經濟時期的產物，缺乏規范的程序和標準，往往是內部暗箱操作，按領導意志行事，這些都違背了我國入世的承諾。二是2002年2月時任國務院總理的朱镕基在國務院第四次廉政工作會議上指出，要想在源頭上反腐就必須加快行政審批制度改革。正如經濟學家吳敬璉所說：“行政審批從經濟學的角度來看，就是尋租，行政審批是腐敗的源頭。因此反腐敗就是要清理行政審批，盡量減少審批。有些減不掉的，就要改善審批的過程，讓審批透明，讓審批受到監督?！?3在這兩大背景下，行政審批改革走過了十多年。

當前，改革漸入深水區，當下中國要想從一個“審批大國”逐漸變成一個“審批小國”，要想將一個“大政府”轉變成一個“小政府”，任重道遠。面對中國經濟發展步入“瓶頸”的嚴峻態勢，不能再用速度和數字來衡量今天改革的決心與效率，必須認真反思十多年的改革之路，總結改革之中存在的問題，這將對解決當下的問題大有裨益。筆者認為，現有的行政審批體制仍存在著如下三方面的問題。

一是政府管理越位。2012年10月10日，中國政府旗幟鮮明地提出了“新兩個凡是”，更加明確地表達出未來中國的改革將要努力從過分依賴政府，依賴計劃，不信任市場，不信任公民自決，向越來越尊重市場和個體，越來越尊重客觀經濟規律轉變。但是目前大量的公共資源和社會資源還掌控在政府手中，政府配置資源的傳統方式尚未完全轉變，在許多政府部門眼里，市場這只“無形之手”還不夠有力，還離不開政府這只“有形之手”。正如李克強總理在2013年5月13日的關于轉變政府職能電視電話動員會議上指出的，現在社會上有不少人擔心，簡政放權后，將原有的政府職能部門審批的事項全部交給市場，是否會帶來市場秩序的混亂，導致投資的錯配和浪費。事實上造成投資錯配、資源浪費的不是市場機制，而是政府“有形之手”的過多管制。14當前中國經濟中重復投資、盲目投資所帶來的諸多問題，正是政府過多的干預造成的。一方面，真正的盲目、重復投資大部分源自于政府投資，政府新建政績工程、形象工程、樓堂館所等數量較大；另一方面，民企中出現的盲目、重復投資多是因地方政府所需，地方政府利用手中職權，在政策和資金上迫使民企做出違背市場規律的決策。鋼鐵、水泥、電解鋁等行業早已出現產能過剩，近兩年來，風電、太陽能行業也出現產能相對過剩問題，這些問題的出現同政府的強烈干預與推動是分不開的。民間投資者在進行決策時通常謹小慎微，一旦出現問題，也會迅速做出調整，不會像政府投資深陷困境時往往也要“一條路走到死”。

現行的行政審批制度除了進一步阻礙了市場機制有效發揮配置資源的作用外，政府還時常以“壟斷”的形式抑制市場活力，破壞了公平、有信、有序的市場環境，使國民付出了極大的代價。以政府為主導的“國計民生”，使國企在金融、電信、電力、石油等行業的壟斷經營尤為突出。根據相關統計，截至2011年年底，117家央企近九成的資產集中在石油石化、國防、電力、通信、運輸、礦業、冶金、機械等少數行業，15央企數量減少的背后是壟斷權力的集中和壯大。國企擁有壟斷經營權，政府幫著定價，從成品油價到電信服務費、金融服務費、存貸款利息，甚至飛機和火車票價，都是壟斷的“一口價”。越是關系到“國計民生”的產品和服務，越是沒有“價格彈性”?！鞍酝酢逼髽I加上“霸王”條款，“得天獨厚”地靠壟斷獲利。據2013年4月26日《證券日報》記者王崢根據Wind資訊提供的數據統計，截至2013年4月25日，A股上市公司共有2318家公布2012年報，實現凈利潤總額18996.69億元，僅比2011年增長0.54%。其中工商銀行2012年實現凈利潤2385.32億元，同比增幅達14.53%，日賺6.54億元，再次蟬聯A股最賺錢上市公司和全球最賺錢銀行的榜首，建設銀行、農業銀行、中國銀行分別以1931.79億元、1450.94億元和1394.32億元的凈利潤緊隨工商銀行之后。其“光鮮利潤”背后，百姓付出的成本是巨大的。一方面，靠壟斷力量擠占了社會民眾的消費者剩余，另一方面，壟斷削弱了競爭效率和經濟的創新能力。

二是監管職能缺位。近年來，我國的改革存在著審批事項邊清理邊增加的情況。監管職能的“缺位”導致舊的審批事項在減少，新的審批事項卻層出不窮。監管“缺位”所表現出來的問題主要有以下幾點。第一，當前我國的行政體系中，上級對下級的監督僅僅是事后監督，罕有事前監督。而現行的審批體制中，國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室（以下簡稱審改辦）只對現存的審批項目進行清理，缺乏對“增量”部分的審查、控制和監管，這樣一來就出現了政府不該審批的亂審批，需要審批的卻沒能監督管理好的問題。以鋼鐵、水泥這些需要審批的行業為例，正是多年來政府監管的缺位使這些行業產能嚴重過剩。而早已走上市場化軌道的家電、服裝行業，沒有政府審批，全靠市場優勝劣汰，反而避免了產能嚴重過剩的問題。第二，按照2001年審改辦的規定，一項審批的取消，必須由被改革者簽字同意才行，這無異于與虎謀皮。一些本該被取消的審批事項被做成了“膨化餅干”，一項變成了好多項，而需要保留的項目又做成了“壓縮餅干”，將好多項目合成一項，導致審批事項浩繁、程序復雜。杭州娃哈哈集團有限公司董事長兼總經理宗慶后在今年“兩會”上的《關于改革行政審批制度加強事后監管的議案》中就提出：“以食品生產準入為例，一個食品企業，除了廠房、設備籌備需要大量時間外，還至少要花大約三四個月時間去申領食品生產許可證，不僅如此，如果同一設備生產另一類產品又要新一輪申領程序，耗時又耗力，影響企業創新與發展。”16同時，一個項目，究竟是批給張三還是批給李四；究竟是早批還是晚批，多批還是少批，全由政府自由裁量，這些都不利于市場公平競爭的環境建設。第三，對非行政許可審批事項的管理隨意性較大，許多部門利用規章、“紅頭文件”變相設置核準、備案、年檢、登記等事項，以規避行政許可法。本應屬于行政許可的審批項目被納入非行政許可審批項目的范圍，保留了下來。英國思想史學家阿克頓勛爵曾經說過：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！比狈τ行ПO管的審批權力就是絕對的權力，這樣的權力就會腐敗。

三是法律規范不到位。2004年7月1日正式施行的《行政許可法》，是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后又一部規范政府行為的重要法律。這部法律的出臺標志我國政府將從一個“全能型”、“管制型”政府，逐漸向“有限、透明的服務型政府”轉變，也為中國的行政審批制度改革邁入實質性階段提供了法律依據。但從當前看來這部法律的實施并沒有取得預期的效果。伴隨審批改革的進程，《行政許可法》條文本身的不完善使得各級部門、機關在實施的過程中有空子可鉆，出現了大量規避行政許可法、阻礙行政審批改革的現象，其具體體現在以下方面。第一，行政許可設定條件不規范?！缎姓S可法》第十二條規定了可以設定行政許可的事項，其第十三條緊接著指出，對于第十二條所列事項，能夠通過公民、法人或其他組織自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織、中介機構能夠自律管理的以及行政機關通過事后監督等方式能夠監管的，“可以不設立行政許可”?！翱梢浴辈辉O定與“不得”設定有著本質上的區別，后者是禁止性的規范，而前者是授權性規范，意味著既可以不設定許可也可以設定許可。這樣一來就為有關部門增設行政許可事項開了“綠燈”，《行政許可法》中規定的設定條款看似有界，實則變成了無界。于是，本該交由市場、交由公民個體或第三方組織自主決定的項目，變成了有關部門尋租、設租的重要來源，使得行政審批制度改革偏離了原有削權、限權的方向。第二，行政許可聽證制度不完善?！缎姓S可法》第四十六條規定“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證”。其第四十七條規定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。但是何為“公共利益”，何為“重大利益”，在《行政許可法》中沒有得到清晰界定，于是，凡行政機關認為需要聽證的就是“公共利益”、“重大利益”，否則無關緊要，無需舉行聽證會。這樣就使得行政許可聽證制度成為了行政機關手中的“自由裁量權”，很難真正地維護好行政相對人的合法權益。第三，行政許可變相收費屢禁不止。《行政許可法》第五十八條規定行政許可原則不收費制度，即“行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，不得收取任何費用，但是，法律行政法規另有規定的，依照其規定進行”。正是“但書”條款的出現，為行政亂收費現象打開了缺口。行政許可收費能為部門帶來大量的額外“福利”，因此不少行政機關至今仍保留著許可收費項目，其依據僅是20世紀90年代物價部門的核準文件。更為“巧妙”的收費辦法是行政機關將審批權限轉移給其下屬的單位或行業協會，借用這些組織強行收取費用，表面上是消除了審批亂收費的現象，實則由明變暗，甚至由少變多?？梢哉f，當前行政審批制度改革過程中仍嚴重存在著政府管理“越位”和監管職能“缺位”，其根源就在于行政許可法律法規嚴重不足，導致法律規范的“空位”。

三、進一步深化行政審批改革的出路

行政審批制度改革是一項長期而艱巨的任務，從中國政府提出的“新兩個凡是”（“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”17）到李克強總理提出在本屆政府任期內“還要削減三分之一以上的審批項目”，18民眾對深化審批改革的期盼依舊。

2013年5月13日，李克強總理部署召開了國務院機構職能轉變工作的全國電視電話會議，并指出在當前我國經濟發展嚴峻態勢面前，轉變政府職能是穩增長，控通脹，防風險，保持經濟持續健康發展的迫切需要和重要舉措，是當前中國經濟發展所處階段的客觀要求，同時在會議上宣布取消和下放的133項行政審批事項。192013年6月19日，李克強總理主持召開國務院常務會議，重點研究部署金融支持經濟結構調整和轉型升級的政策措施，會議決定再次取消和下放行政審批項目32項。20新一屆政府成立以來取消和下放行政審批事項共達165項，并將行政審批制度改革的重點轉向經濟領域的投資、生產、經營等活動。這是對政府長期以來改革思路的理論創新和實踐的重大突破。將深化行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口，就是要真正處理好市場、政府、社會三者之間的關系，通過簡政放權更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，同時將政府的工作重心放在為社會提供優質公共服務、維護市場公平正義上來，該放的放到位，該管的要管好。如此，才能保持經濟長期持續的健康發展?？梢哉f，新一屆政府的改革舉措契合了社會民眾的廣泛期待。這不僅是對我國經濟增長長期依靠政府加大投資力度拉動的傳統模式的根本變革，也鮮明地反映出新一屆政府銳意改革的勇氣與決心。

首先，實現政府職能轉變是改革的關鍵。轉變政府職能是行政體制改革的核心，也是新一屆政府開局工作的重點，而“簡政放權”就是轉變政府職能的突破口，也是真正落實和大力推進取消與下放行政審批事項的重要舉措。第一，簡政放權能有效促進經濟的穩定增長。面對中國經濟的“失速”，政府不斷采用的都是加大投資驅動來“保增長”。正如李克強在這次電視電話會議講話中所強調的那樣：“要實現今年發展的預期目標，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機制?！笔袌鰴C制對于經濟運行有著自身的調節作用，過多地依靠政府的主導和政策的拉動刺激經濟增長，不僅難以持續，還會帶來新的風險和矛盾。市場主體本身就是經濟財富的創造者，同時市場自身也蘊含著推動經濟增長的動力，過多過繁的審批項目不但剝奪了市場主體創造財富的能力，還削弱了其推動經濟發展的力量。簡政放權就是要堅持市場化改革的方向，最大限度減少對生產經營的審批和許可，最大限度縮小投資項目審批、備案、核準的范圍，盡可能地減少對各類機構以及其活動的認定，切實防止審批事項明減暗增、邊減邊增。對于不符合行政許可法規定的資質資格許可原則上應當加以取消。政府必須嚴格遵循行政許可法，一般不再增設新的審批事項，確需增設的也要符合行政許可法的規定。同時要把穩當前和增后勁相結合。第二，簡政放權能有效推進經濟發展方式的轉型。要想增強經濟發展的后勁，就必須加快經濟轉型升級的步伐。而簡政放權能為產業和企業在公平的市場競爭中優化升級，為轉型發展提供“源頭活水”。當前只有實現了服務業的更高層次的發展，才能更好地提升我國居民的消費水平，而目前制約我國服務業發展的正是過多行政審批和行政性壟斷所造成的市場準入門檻過高與競爭環境不公。在金融、物流、通訊，還是醫療、養老、義務教育等方面，我國存在著行政性壟斷過強、審批過多的問題。簡政放權就是要轉變政府職能，下放政府權力，減少政府對企業生產、經營活動的過多干預，打破政府壟斷對市場的分割，讓企業積極地參與市場競爭，優化產業升級，讓經濟增長的潛力和企業發展的活力融為一體，形成推進經濟持續健康發展的強大動力。第三，簡政放權能有效釋放就業創業的活力。要穩增長、促發展，從根本上講就是要擴大就業。2013年的高校畢業生人數達到699萬，創歷史新高。解決就業問題，單靠國有企業、大型企業是不夠的，必須大力發展中小微企業。但政府部門設立資質資格的認定、考試、證書過多，變相抬高了就業創業的門檻。簡政放權就是要通過轉變政府職能，減少審批環節的設置，加快企業工商登記制度改革，清理不必要的資質資格許可認定，最終降低就業、創業門檻，調動民眾創造、創新的積極性，為中小微企業的發展營造良好環境，創造出更多的就業機會。

其次，健全行政審批監管體制是改革的基礎。長期以來我國行政審批監管體制的缺失，導致部分經濟、社會問題凸顯。當前健全行政審批監管體制必須實現“事前”、“事中”、“事后”三方監管的統一協調，有效運作。第一，“事前”監管著重完善新增審批事項的監督機制。當前我國可以對行政審批事項進行審查的主要機構是全國人大法工委和國務院法制辦，然而在實踐中，這兩大機構缺乏足夠的權威和明確的法律授權，管不住新增的審批事項。同時，這兩大機構在審查審批事項時也僅僅是從合法性的角度進行考量，并沒有對新增設的審批事項進行成本與收益分析，而有些審批成本、代價也很大。在美國，總統預算和管理辦公室下設立一個信息與監管事務辦公室（OIRA），專門負責對所有的部門規定、政策草案作最后的審核，并有對上述規定、草案的最終否決權。21OIRA主要由經濟學家和法學專家組成，注重對合法性和成本、收益進行分析。設立類似的監管機構已經成為全球審批制度改革的趨勢，為當下我國的改革提供了借鑒。第二，“事中”監管著重健全行政審批政務公開體系。深化審批公開制，大力推行“陽光審批”，需要加快推進政務中心建設；逐步健全省、市、縣、鄉四級的的政務服務系統，再進一步向村鎮、社區推廣。同時需要完善網上審批和電子監察系統，在審批較多的主要部門和機關建立服務窗口或政務大廳，以提高審批績效管理，提高政府部門的服務質量。第三，“事后”監管著重實施審批事項目錄公開制度。當前行政審批改革已經將調整或取消的審批項目公諸于眾，便于群眾了解，這一做法引起了社會的積極反響。但是只做到這一步還不夠，接下來還應將尚未進行調整或取消的以及新增的審批項目進行公開，以便其接受人民群眾的監督。

最后，完善行政許可法是改革的法制保障。政府職能的履行必須依靠法律，市場經濟就是法治經濟，轉變政府職能就是要求建設法治政府，國務院及其各部門、地方各級政府在履行職能時，從內容到形式、行為到程序、決策到執行都要合乎法律的要求，權力只能在法律和制度的框架內運行。簡政放權、推進行政審批制度改革，不能單純寄希望于政府“放權、減權、限權”的自覺，自我膨脹是行政權力的天性，行政審批體制改革更需要用法律和制度去約束政府權力。迄今為止，行政許可法在設立和實施的過程中還存在許多漏洞，這些漏洞為政府部門尋租、設租提供了便利，削弱了行政審批制度改革的成效。當前，要深化行政審批制度改革，需要進一步完善行政許可法，為改革的深入進行提供法制保障。第一，規范行政許可設立的條件。在設定行政許可時，對于符合“新兩個凡是”要求的事項，應規定“不予設立行政許可”，而非“可以”設立行政許可，變授權性規范為禁止性規范。進一步規范行政許可的設定條件，能最大限度地做到減少行政審批事項。第二，完善行政許可聽證制度。當前行政許可法規定有權提請聽證的只能是行政許可申請人及利害關系人。在實踐中，一項行政許可的設定往往會間接影響到第三者的合法權益，因此應當擴大提請行政許可聽證的主體范圍。同時應在法條中對諸如“重大利益”、“公共利益”等概念做出細化規定，明確行政許可聽證制度的具體適用范圍，防止行政機關以法律規定不明為由拒絕舉行聽證會。第三，完善行政許可不收費制度。為減少部門機關利用其下屬的單位或行業協會變相收費的亂象，要使各機關部門的下屬行業機構獨立出來，成為社會第三方非政府組織。對于違反行政許可法的行為，要追究直接責任人的行政責任，對于私吞、截留行政許可費用人員，觸犯刑法的，必須追究其刑事責任，用法律的手段遏制政府人員利用審批權限斂財的行為。當前我國改革需要政府“放權”，但政府放權不等同于“放責”，更不能是“放任”。政府官員有權就有責，用權要追責。應當完善行政許可法及相關的法律法規，最終促進每一枚公章背后的“權與責”對等，更好地為行政審批制度改革提供法律保障。第四，堅決制止有關部門和地方政府利用“紅頭文件”的形式變相對企業、社會組織和公民個人的社會活動設定限制。凡是沒有法律依據、違背《行政許可法》精神而變相設置的登記、備案、年審等事項應當取消。

突破困境，深化行政審批制度改革，關鍵在于政府的簡政放權。李克強總理上任伊始就坦言政府改革之艱難：從2001年開始的行政審批體制改革走到今天已入瓶頸期，政府“簡政放權”對于促進政府職能轉變意義重大，但“放權”的重點，不僅是上級政府向下級政府放權，更重要的是向社會、向市場放權。放權的關鍵是要明確削減、下放的審批事項。哪一些事項是市場能夠調節的、公民能夠自決的，不能全由政府說了算，否則結果就是“凡政府不想退出的，都是公民不能自決的；凡政府不想退出的，都是市場不能調節的”。要想再將剩下處在核心地位的30%的審批項目實實在在地（不僅僅是合并審批項目或者縮短審批的時限）削減一半，阻力之大可想而知。但是“再深的水我們也得趟，因為別無選擇”。22當前在全國各地堅決推進的試點行政審批改革，就是要根本樹立起轉變政府職能的觀念，就是要拿出“壯士斷腕”的決心順應民意。凱恩斯曾經說過：“和思想的逐漸侵蝕相比，既得利益的力量被過分夸大了。”23有勇氣和信心并不懈努力，進而取得行政審批制度改革的顯著成效，就能從根本上轉變政府職能，促進經濟社會良性發展，創造更好的制度環境，最終構建起符合時代需要的新型服務型政府。

注：

1丁開艷：《國務院取消調整314項行政審批》，《北京商報》2012年8月23日。

2新華社北京2013年7月30日電：《習近平支持召開中共中央政治局會議討論研究當前經濟形勢和下半年經濟工作》，《法制日報》2013年7月31日。

3參見趙偉：《全球經濟視野的中國產業轉型升級》，《社會科學戰線》2012年第8期。

4張維為：《中國震撼：一個“文明型國家”的崛起》，上海人民出版社2008年版，第76頁。

5袁劍：《大拐點》，北京中信出版社2012年版，第165頁。

6[英]亞當·斯密：《國富論》，楊敬年譯，陜西人民出版社2011年版，第15頁。

7關于世界銀行對我國商業運營環境的詳細研究數據，參見世界銀行（IBRD）、國際金融公司（IFC）：《商營環境報告》，http://chinese.doingbusiness.org，2013年8月2日訪問。

8這里的“玻璃門”暗喻許多被國企占據的壟斷領域和競爭性產業名義上對民間資本開放，但實際上卻設置限制，看得見，摸得著，但是卻進不去?！皬椈砷T”則是指對于許多好不容易跨入壟斷領域或競爭性產業的民營企業稍有不慎便被非市場性因素彈出“門”外的現象。

9劉紅杰：《政協委員建言深化行政審批制度改革》，《齊魯晚報》2013年3月9日。

10王石川：《民營油企起訴巨頭是悲情控訴》，《廣州日報》2008年10月14日。

11周大偉：《在美國注冊公司的“秘密”》，《中國新聞周刊》2012年第2期。

12張維迎：《市場的邏輯》，上海人民出版社2008年版，第77頁。

13吳敬璉：《小處長大權力：行政審批功能被扭曲》，《中國企業報》2013年3月5日。

14參見李克強：《轉變政府職能，釋放改革紅利》，《新華文摘》2013年第13期。

15周子勛：《改革是央企的唯一出路》，《中國經濟時報》2012年6月4日。

16宗慶后：《關于改革行政審批制度、加強事后監督的建議》，《商品與質量》2013年第11期。

17關于“新兩個凡是”的論述和國務院第六批取消和調整行政審批項目的詳細情況，參見國務院辦公廳：《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm，2012年10月12日訪問。

18李克強：《轉變政府職能，釋放改革紅利》，《新華文摘》2013年第13期。

19盛若蔚：《簡政放權好開頭——國務院取消和下放第一批行政審批等事項側記》，《人民日報》2013年5月17日。

20參見趙曉輝、陶俊潔：《證監會取消和下放32個行政審批項目》，http://news.xinhuanet.com/for tune/2012-10/14/c_113364717.htm，2013年6月20日訪問。

21金成波、江澎濤：《美國行政立法中OIRA的作用》，《中國發展觀察》2013年第1期。

22李忠志：《既要觸及靈魂 又要觸及利益》，《河北日報》2013年6月25日。

23[英]約翰·梅納德·凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，高鴻業譯，商務印書館1999年版，第397頁。