構建農村多層次養老保障體系研究

摘要：隨著城鎮化步伐加快，土地保障功能弱化，農村養老問題日益突出。本文首先解讀了家庭養老、新型農村社會養老保險、農村五保供養、農村最低生活保障的現狀，然后結合農村養老保障的特點，提出了適合我國國情的多層次養老保障體系。這一體系包括兩部分，其中社會救助、新型農村社會養老保險、商業養老保險和補充養老保險主要提供資金支持，家庭養老、居家養老、機構養老提供適應不同需要的養老服務。最后提出了相應的對策建議。

關鍵詞：農村；養老保障；差異化

一、農村養老保障現狀

（一）家庭養老

受“養兒防老”這一傳統觀念的影響，家庭養老仍然是農村地區一種自發的主要的養老模式。雖然現階段農村地區已經實行了新型農村社會養老保險，但是保障程度較弱，而且其他保障層次惠及面不廣，這使得家庭養老在相當長的一段時間內還會發揮重要作用。

在當前社會經濟轉型期，城鎮化還在深入，土地的保障功能正被削弱；很多農民由農村進入城市，空巢家庭比例攀升，同時家庭養老缺乏制度約束，這些因素使得家庭養老已經不能滿足農村養老保障的實際需求。

（二）新型農村社會養老保險

新型農村社會養老保險是以保障農村老年居民基本生活為目的，個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，由政府組織實施的一項社會養老保險制度。該項制度于2009年下半年開始試點，2015年將實現全覆蓋。農民拿到的養老金有兩部分，一是個人賬戶養老金，來自于個人繳費；二是基礎養老金，這部分資金來源于國家財政保證，所有滿60歲的農村老人都能享受該普惠式養老金。

無可置疑這是一項惠民政策，填補了農村居民養老保險長期以來的制度缺位。但另一方面，這項政策的基本原則是低水平、廣覆蓋，只能是保障基本需求，無法滿足當前農村多元化的養老保障需求。

（三）農村五保供養制度

農村五保供養是依照《農村五保供養工作條例》規定，對喪失勞動能力和生活無依靠的老、弱、孤、寡、殘的農民實行保吃、保穿、保燒、保教、保葬的一種社會救助制度。這項制度針對的是特殊人群，由財政預算提供資金。具體供養形式分為集中供養、分散供養。集中供養由農村五保供養服務機構提供供養服務；分散供養可由村民委員會提供照料，也可由農村五保供養服務機構提供。到2011年年底，農村居民五保集中供養人數182.2萬人，分散供養人數365.7萬人，但這只占到農村人口極小的一部分。

（四）農村最低生活保障制度

對于家庭人均純收入未達到當地最低生活保障標準的貧困農村人口，可由農村最低生活保障制度給予資助。農村老年人口也是該項制度的受益人群，這是對上述幾個保障層次的補充。

自2007年以來的新農村建設中，政府部門不斷完善農村最低生活保障制度，對財政困難地區給予適當補助。目前各省市都廣泛開展了農村最低生活保障制度，農村低保受益人數已有3400多萬，這其中包括了相當一部分老年貧困人口。

除了以上幾種農村養老保障形式外，一些富裕地區的村集體對村民實行福利分配制度，其中相當一部分是屬于養老保障。例如，無錫市前洲鎮西塘村每個村民都有養老保險，到了退休年齡能拿到2000多元退休金。當然只有經濟很發達的農村地區才能實行類似形式的養老保障，對我國廣大農村而言這并不具有代表性。

二、我國農村養老保障地區差異化明顯

我國農村養老保障由于各地經濟發展不平衡，各地區差異很大。就當前情況而言，家庭養老仍然是農村養老的主體形式，特別是中西部地區其他養老形式沒有發揮更大作用的空間。而東部地區鄉鎮、集體經濟發展較快，農業經濟比重降低，養老需求也呈現多元化，各種形式的養老制度如居家養老等推進情況良好。因此需要結合我國國情，根據不同的養老需求，對各種形式的養老保障方式進行有效配置，構建多層次、多元化的養老保障體系。

三、多層次農村養老保障體系

這一體系架構可以分成兩部分。第一部分提供資金支持，主要包括社會救助制度、新型農村社會養老保險、商業養老和補充養老保險。第二部分是具體的服務方式，包括家庭養老、居家養老、機構養老。

（一）資金來源

（1）社會救助制度

這一層次應以農村最低生活保障制度為主體，五保戶供養、特困戶補助、醫療救助等為補充。其保障目標是維持生活困難農村居民的最低生活水平。農村老年人口是一個弱勢群體，這一層次應優先照顧鰥寡孤獨的農村貧困老人，讓其基本生活有保障。

2012年9月政府部門頒布了《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，強調要加大政府投入，確保把所有符合條件的困難群眾全部納入最低生活保障范圍。相關的制度安排有了，其關鍵問題是如何保證救助資金來源。

另一方面還需要動態調整保障標準，提升社會救助的內涵。特別是一些經濟較發達地區，更應不斷提高農村保障標準，讓當地的貧困老人也能享受社會發展成果。

（2）新型農村社會養老保險

新農保已經在大部分農村地區開展，越來越多地農民享受到了基本的養老保障，但是新農保與其他養老制度的銜接問題還需進一步解決。由于進城務工農民的流動性較強，養老保險的參保狀況較混亂，需要更靈活的制度安排，適應各種實際情況；新農保與城鎮居民養老保險、農村最低生活保障制度等的配套銜接也需要盡早落實。這就需要建立養老保障全國聯網信息平臺，為養老保障制度的轉移、銜接提供便利。

（3）商業養老保險和補充養老保險層次

隨著農民收入的提高，一些富裕的農民也開始購買商業養老保險。部分保險公司已經看到了農村市場的發展潛力，正在積極開發適合農村地區的養老保險產品。商業保險作為社會保障的重要補充，政府部門應該進一步細化鼓勵政策，倡導保險公司深入開拓農村養老領域。

補充養老保險是有一定經濟實力的集體組織、企業等自愿辦理的養老保險，它可以看成是對農村居民的一種額外福利，介于商業養老保險和社會養老保險之間。

（二）養老服務方式

（1）家庭養老

傳統家庭觀念在農村地區仍然深入人心。盡管家庭的養老保障功能在退化，但是家庭所提供的精神慰藉和物質、人力支持仍然是目前任何一個層次的養老保障無法替代的。很多老年人還是傾向于家庭養老。農村基層領導部門一方面還是應宣揚孝文化和家庭養老的重要作用，從道德層面加強約束，給予村民精神、物質支持，同時對不贍養甚至虐待、遺棄老人的行為進行干預、懲罰。

（2）農村居家養老

我國農村地區由于年輕人外出務工，空巢老人比例其實大于城鎮。但由于農村地區經濟欠發達及家庭養老的傳統觀念，讓老人都去養老院養老顯然是不合時宜的。目前城鎮地區已經在全面推進居家養老，它的發展與成熟為農村地區發展居家養老提供了向導。很多農村地區也已開始探索發展相適應的農村居家養老。

居家養老的內涵是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供社會化服務以解決基本的日常生活問題，服務內容一般包括生活照料與醫療服務。對農村老年居民而言，可以享受到專業養老服務機構提供的飲食起居、衛生清潔、上門陪護等服務，老人子女的經濟、精神負擔也得到了減輕。

農村居家養老服務面臨以下問題：政策扶持如何制度化、常態化；農村居家養老服務體系缺乏整合各方資源的平臺；養老服務業社會化程度低，服務人員不成規模，相關服務中介組織發展滯后等。

（3）機構養老

機構養老即到養老院去養老，是居家養老的有力補充，也是農村養老體系中的重要一環。農村機構養老的現狀是很多農村地區養老院數量少，設施有限，服務內容單一，缺乏專業從業人員。

充足的資金保障是首要問題。除開政府的財政撥款，村鎮集體經濟也可為本村養老機構注入部分資金，農村老人可用土地或者積蓄來獲取保障。另一方面還需要充實養老從業人員隊伍，加強農村養老服務的可持續性。

上述幾個層次構建了一個完善的養老保障體系，各地可以結合自身情況，分步驟、分階段、分層次實施。在養老保障資金支持到位的基礎上，靈活選擇家庭養老、居家養老、機構養老等多種養老服務方式，滿足不同層次養老保障需求。

四、完善多層次養老保障體系對策建議

1.加快農村養老保障制度立法。目前養老保障方面的法規只有2010年頒布的《社會保險法》，只對新農保有明確的規定，其他農村養老保障的相關制度大多以政策文件形式出臺。這方面可以加快立法，使各項措施都有法可依、便于操作，同時具有穩定性和可持續性。

2.落實政府職責，加大財政補貼力度。農村地區的養老保障一直非常薄弱，這跟養老資源的配置、分布不平衡有關。在現階段，政府應加大財政補貼力度，養老資源向農村地區傾斜，實現城市對農村的“反哺”。特別是對于經濟欠發達地區，各級政府承擔的責任應該更大。

3.加強農村養老服務的基礎設施建設。農村地區的公共服務設施匱乏，而農村居家養老、機構養老都需要依托一系列的老人居家養老服務站、老人日托中心等硬件設施。因此，農村養老保障體系要完善，相關基礎設施建設必不可少。這需要結合當地老年人實際需要，整合各方資源，建設必要的基礎服務設施，推進專業化養老服務。

4.建立專業的養老服務隊伍。無論是居家養老還是機構養老，都需要專業的養老服務人員。專業的養老服務隊伍可分兩個層次，一是規范的管理隊伍監督協調養老服務體系的運行和具體工作開展；二是以農村無業婦女為主體的專職服務隊伍。經過專業的培訓，農村無業婦女能夠提供貼近老人實際需求的專業化服務，這在農村非常切實可行。另外可采取激勵機制建立相對穩定的志愿者服務隊伍。

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（作者單位：浙江金融職業學院投資與保險系）