小型企業發展的政府支持系統

摘要：小型企業對經濟發展有重要作用。小型企業的發展需要政府進行扶持，構建小型企業政府支持系統。整個系統包括五部分，其中，調節支持系統中的血液就是政策法規，政策法規在整個支持系統中循環，使整個系統得以靈活運作，但是政策法規也存在一定的缺陷。政府支持系統中的機構是運作系統的主體，通過進一步完善主體，確保整個系統更科學地運作。

關鍵詞：小型企業；政府支持系統；政策法規；系統運作

小型企業對經濟的發展有重要的作用，能夠促進國民經濟的增長，能提供更多的就業崗位增加就業，也是我國制造業大國的重要支撐，還能促進技術的進步，小型企業相較于大企業對技術有更大的需求。但小型企業自身發展存在許多難題，仍需要政府對其進行扶持。江蘇是小型企業眾多的省份，本文以江蘇省的小企業為例，探討政府的扶持系統。

一、小型企業支持系統的血液——政策法規

1.法律。我國現行的《小型企業促進法》是2003年開始施行的，分為總則、資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓、社會服務六部分。《小型企業促進法》是一部全面的法律，我國針對小型企業的立法只有這一部法律。在小型企業迅速發展的今天，一部法律已經不能滿足小型企業發展的需要，許多現行的政策規定也亟待上升到法律的層面。

2.法規。法規主要有2009年的國務院頒布的《關于進一步促進小型企業發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），分為八部分，其中涉及營造發展環境、緩解融資困難、加大財稅扶持、發展技術和結構調整、開拓市場、改善服務、提高管理水平、加強對小型企業的領導。相較于《小型企業促進法》將資金問題分為緩解融資困難和財稅扶持兩方面，增加了結構調整、提高管理水平和強化對小型企業的領導三方面。《意見》是對《小型企業促進法》在新時期的發展。

3.規章。規章的數量較大，主要以工業和信息化部及財政部的較多，主要也是對財稅扶持、金融信貸、科技發展、市場開拓幾方面進行調節。規章的數量較多，絕大部分都集中在對財稅扶持方面的調節，市場開拓方面主要集中在對政府采購的規范和約束中。關于其他幾方面的措施十分少。江蘇省的政策中，比較重要的有2005年的《江蘇省小型企業促進條例》、2008年《關于促進小型企業平穩健康發展意見》和2010年《省政府關于進一步促進小型企業發展的實施意見》。

從上述對政策法規的分析可以得出如下結論。

1.相似性。政策之間有很強的相似性，對已經說明的問題一再強調，不利于企業經營者從中提取核心的信息。政策變更的動向不明顯。

2.滯后性。滯后性表現在兩個方面，一是對于中小企業出現的某種新情況還沒有對應的政策法規出現；二是應該上升為法律的政策還以法規或者規章的形式出現。

3.可行性弱。正是上述的兩種特點造成了政策的可行性弱，缺乏某些政策，或者某些政策的強制性不夠。

二、小型企業政府支持系統構建

結合全國和江蘇省的政策，從政策的目的性出發，可以構建出如下的幾個政府支持系統：資金支持系統、市場支持系統、人力支持系統、技術支持系統宏觀支持系統。

1.資金支持系統。這個系統主要是為了解決中小企業資金難題。在這個系統中包括的子系統主要有財政支持系統、稅收支持系統、金融支持系統。其中財政支持系統主要是政府通過財政資金的支出對小型企業進行支持，最常用的財政支持為設立小型企業發展專項資金項目。稅收支持系統主要是指政府通過對小型企業減稅從而支持小型企業的發展。金融支持系統是對小型企業的信貸支持，信貸體系建設是金融支持系統的基本。除此之外，配合再貸款、再貼現、差別存款準備金率等貨幣政策使用，對小型企業提供金融服務。

2.市場支持系統，即解決小型企業市場不足的支持系統。在這個大系統中包括兩個子系統，即采購支持系統、開拓國外市場支持系統。采購支持系統是政府直接提供給小型企業市場的行為。政府通過向招標的方式采購。開拓國際市場支持系統又包括了兩個三級系統，企業走出去支持系統和產品走出去支持系統。企業走出去支持系統主要為增加境外投資，或者建設境外合作區。我國和許多發展中國家都有合建的合作區。另一個系統為產品支持系統，政府為小型企業出口提供指導和幫助，促進小型企業產品的出口。

3.人力支持系統，即解決小型企業人力資源的支持系統。小型企業人力資源方面的問題主要存在于以下幾個方面：企業“用工荒”問題；尖端人才缺乏；人力資源管理方式不科學。

企業“用工荒”問題在于員工的流動。小型企業的員工流動率是非常典型的。企業中時時刻刻都存在員工流動，直接原因是員工的流動成本較低。小型企業會出現“用工荒”的問題。解決小型企業的人力資源包括招工支持系統。江蘇省屬于東部，需要的勞動力多，政府和一些中西部的省份聯合，形成勞動力輸入的快捷渠道。 “企業技術創新的背后是人才的創新，不少發達國家采取多項措施促進中小企業人才創新，其中重要措施之一就是形成完善的培訓服務機制?！背伺嘤柸瞬胚€可以建立人才引進支持系統，江蘇實施十大人才工程，支持高校、企業聯合培養高層次的創新人才，引進海外人才。針對小型企業人力資源管理的不合理性，政府舉辦小型企業經營者訓練營對其進行培訓。

4.技術支持系統。這個系統是解決小型企業技術創新的支持系統。我國的小型企業發展的阻礙是缺乏核心的技術。我國是制造業大國，其中支撐制造業的大軍小型企業大多數都是單純的制作加工，沒有自主品牌，沒有核心技術使我國的小型企業在產品的整個業務工序中處于利潤最低的部分。為了改變小型企業的這種困境，政府建立了技術支持系統。堅持高端引領，深入發展新興產業。結合“節能減排”，政府幫助小型企業使用清潔能源和可再生能源?！鞍凑招屡d工業道路的要求，推動發展循環經濟，促進資源循環式利用，鼓勵企業循環式生產，推動產業循環式組合。”

5.宏觀支持系統，即解決小型企業宏觀環境的支持系統。建立基礎設施支持系統，在江蘇全省構建“四縱四橫”的交通通道，包括公路、鐵路、內河航運、軌道交通及航空樞紐建設。建立產業園區支持系統，產業園區的建設有利于小型企業形成集聚，產業園區的配套設施帶給企業更多的基礎設施的便利。此外，產業園區為了吸引小型企業，往往有很多優惠政策，有利于剛剛成長起來的小型企業發展壯大。

三、小型企業政府支持系統的運作——機構視角

（一）現行的小型企業政府支持系統運作存在的問題

1.碎片化。政府自身部門對于支持系統的目標具有一致性。管理小型企業的國務院部門有國家發展改革委員會、科學技術部、工業和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、商務部、中國人民銀行、國務院直屬機構海關總署、稅務總局、工商行政管理總局、質量監督檢驗檢疫總局、食品藥品監督管理總局、國務院直屬事業單位有銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會，涉及部門十分復雜。地方層面小型企業的管理部門分為地方政府組成部門、地方政府組成部門、地方政府管理部門、將已有政府部門加掛小型企業管理局、實行已有政府部門歸口管理、已有政府部門處室管理，其中江蘇省屬于第四類。各個部門雖然都是為了給小型企業發展創造良好的環境，但在目標一致的情況下，行動又十分鮮明的個性。部門扶持體系碎片化導致信息資源的分散，不利于小型企業整合利用資源。我國可以充分借鑒美國設立的中小企業管理局，在政府部門中建立統一的中小企業行政管理機構——中小企業管理局并將政府對中小企業的管理職能由“ 指令、干預” 型向“指導、服務” 型轉變。

2.對立化即政府與企業利益的博弈。作為政府支持系統的發出者和接受者，政府和企業的利益在大范圍統一的基礎上又有局部利益的博弈，而這局部利益的分歧危害了政府和企業的統一戰線。政府的官員與企業產生分歧的影響因素是政府對政績考核的追求。此外，政府為了當地的財政收入往往更注重一些大中型企業的發展，忽視小型企業的發展。在對小型企業扶持上政府存在一種避重就輕的行為，政府在整合資源上存在一定的難題，因此對小型企業的支持邊緣化的措施多于核心的措施。而邊緣化的措施對大部分企業的幫助是很有限的。

3.孤立化。就小型企業融資困難的問題來說政府出臺的措施約有68.4%都與解決小型企業融資困難有關系，但是小型企業的融資問題至今仍是制約小型企業發展的最重要的問題。政府扶植小型企業的專項資金的項目雖然不少，但是確切金額并沒有多少。政府運用專項資金只能解決燃眉之急，對于小型企業長足的發展并沒有多大的作用。此外，政府運用專項資金能幫助的小型企業數量有限，對于大規模的小型企業群體能發揮的作用是十分微弱的。由于政府孤身支持小型企業難度很大，因此需要政府與其他機構協作。

（二）優化小型企業政府支持系統運作

就上述政府在扶持中小企業時出現的問題，政府扶持系統的完善應該形成“三個統一”。

1.統一部門行為。加強政府各部門協作，政府部門之間的協作是政府支持系統完善的重要部分，對小型企業的管理職能要進行更明確的劃分，分管小型企業的不同方面，不同部門之間不可越權行使職能。工業信息化部和財政部現在對小型企業實行大部分的管理，要逐步將分管職能集中到工業和信息化部形成以其為主的小型企業支持系統。此外，還要建立監督機構，監督各個部門的行動，要建立健全各項監督制度， 在政府內部逐步整合相對分散的多種監督力量， 形成監督合力， 提高監督效能。

2.統一政企利益。在政府和企業利益達不到完全統一時，應該逐步擴大政府官員政績考核的范圍。將對小型企業的支持系統運作納入到政績考核指標中，密切關注小型企業的動態及不同時期小型企業數量變化情況。政府從哪些方面支持小型企業的發展及績效如何都要納入評價體系。

3.統一多方力量。在政府引導的支持體系內，加入社會力量的協作，既分擔了政府扶持的壓力，還可以滲透到政府不能服務的方面。還要不斷發展支持小型企業發展的第三方力量。

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（作者單位：南京信息工程大學公共管理學院）