預算管理在政府投融資平臺中的應用

摘要：隨著我國經(jīng)濟增速的放緩，地方政府債務問題開始暴露出來，國家相關部門開始對作為地方政府債務承載主體的政府投融資平臺加強了管理和監(jiān)督。其中，預算管理作為財務管理中的重要組成部分，在加強對政府投融資平臺的規(guī)范和管理中發(fā)揮著重要的作用。本文從新背景下政府投融資平臺預算管理的重要性出發(fā)，探析預算管理在政府投融資平臺中的應用。

關鍵詞：預算管理；政府投融資平臺；應用

預算管理是指將企業(yè)的戰(zhàn)略目標及資源配置方式以預算的形式表現(xiàn)出來并使目標及決策得以完成的一種企業(yè)內部財務管理活動。

近些年來，由于國家投資刺激經(jīng)濟政策導向的影響，各個地方政府都成立了大量的投融資公司作為政府投融資的平臺，向外借債從而用于地方的基礎設施建設等投資活動。隨著我國經(jīng)濟危機增速的減緩，2008年金融危機爆發(fā)之后采取的大規(guī)模投資計劃的后遺癥開始顯現(xiàn)，國家因此對于地方政府的經(jīng)濟刺激方案進行了嚴格的管制，地方政府的債務問題開始暴露出來。原先作為地方政府借貸平臺的地方投融資公司的經(jīng)營和管理的內外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化，很多政府投融資平臺積累了大量的債務，很可能給經(jīng)濟帶來系統(tǒng)性風險。在這種背景下，國家加強了對于地方政府投融資平臺的管理與監(jiān)督，各級地方政府也在積極采取措施，對投融資平臺進行改革。其中，利用預算管理在政府投融資平臺中的應用加強對其財務和經(jīng)營的管理，成為地方政府投融資平臺管理改革的重要組成部分。

一、預算管理對于政府投融資平臺的重要性

1.有利于加強投融資平臺的財務管理，提高財務管理水平。預算管理是一種全面性的管理手段，是將企業(yè)的戰(zhàn)略目標及資源配置方式以預算的形式表現(xiàn)出來并使目標及決策得以完成的一種企業(yè)內部財務管理活動。預算管理可以通過將政府投融資平臺的經(jīng)營、投資、融資活動進行統(tǒng)一的確定和規(guī)劃并通過量化的方式表現(xiàn)出來，從而將投融資平臺的活動控制在實現(xiàn)預定的目標范圍內，有利于加強對投融資平臺的財務管理。另外，通過嚴格的預算管理制度，可以促使投融資平臺公司加強自身的管理和改革，提高自身的財務管理水平。

2.有利于規(guī)范投融資平臺的資金管理，提高資金使用效率。預算管理的很大一部分內容就是對于資金的全面管理。首先，通過預算管理，可以加強對于投融資平臺預算期內的資金的來源的管理和控制，優(yōu)化投融資平臺的資金來源，將融資成本過高的資金拒之門外，從而降低投融資平臺的資金融資成本。其次，通過對于預算期內資金的使用的計劃和安排，將投資的范圍限制在預算安排內，避免盲目的大范圍的投資，從而提高了資金的使用效率，也增強了投融資平臺公司在資金管理方面的自我約束力，提高了平臺公司的盈利和發(fā)展能力，保障了公司的正常經(jīng)營管理的運行。

3.有利于提高投融資平臺的風險防范能力。在近些年來，出于擴大政府投資能力，刺激地方經(jīng)濟發(fā)展的考慮，政府投融資平臺積累了大量的債務。隨著經(jīng)濟增長速度的放緩和投資刺激經(jīng)濟的負面作用的影響，地方政府的還債能力逐漸下降，導致政府投融資平臺的很多債務難以償還，積累了巨大的債務風險。通過預算管理，可以加強投融資平臺的資金預算，如通過資金平衡預算，項目資金籌集預算以及費用預算等，將投融資平臺的負債控制在合理的范圍內，避免因為資金成本過高及資金投資籌資方式的不當而引起財務風險。

4.有利于提高政府的宏觀調控能力。加強對于政府投融資平臺的預算管理，還有利于提高政府的宏觀調控能力。政府在使用預算管理加強對投融資平臺的控制和監(jiān)督的同時，還可以將其作為一種宏觀調控的手段。政府投融資平臺可以根據(jù)政府確定的年度城市建設項目投資計劃，圍繞本單位所需承擔的政府建設項目任務，來規(guī)劃確定本單位的有關經(jīng)營、投資以及融資活動。通過政策和制度的引導，政府可以將投融資平臺融入到政府的宏觀經(jīng)濟布局中去，有利于促進政府產業(yè)布局的調整，加強政府對國有經(jīng)濟的控制。

二、預算管理在政府投融資平臺中的應用

（一）財務預算編制

財務預算編制是預算管理的首要內容。通過財務預算編制，將政府投融資平臺的經(jīng)營管理計劃、投融資計劃、資金管理方式等以計劃和安排的方式規(guī)定下來，使投融資平臺的戰(zhàn)略目標能夠更好的得以完成。財務預算編制主要是通過以下幾個方面來進行的：

1.財務預算套表的設置。平臺公司的財務預算表是以資金平衡預算表為主表，融資性收支、工程項目表、費用收支、其它收支表、預計資產負債表、預計利潤表為附表，是涵蓋了資金平衡預算、投融資預算、項目預算、費用預算的全面預算。

資金平衡預算是指政府性投融資公司根據(jù)政府確定的年度建設項目投資計劃，對當年建設項目投入、土地開發(fā)投入、固定資產投入、還本付息支出和管理費用支出等所需資金及其來源所做的安排。資金平衡預算是通過資金預算平衡表來集中反映的，資金預算平衡表分為收入和支出兩大部分。按平臺公司的業(yè)務內容將收入項目分為：融資性收入、業(yè)務性收入、撥款收入、股東注資收入、其他收入。支出項目分為：融資性支出、業(yè)務支出、購置資產支出、對外投資支出、費用支出、其他支出。這樣就把平臺公司經(jīng)濟活動所包含業(yè)務內容都涵蓋在內了，其中：各項借貸業(yè)務收入在融資性收入中反映，相對應的還本付息在融資性支出中反映；公司承建的各類工程項目及其它經(jīng)營性業(yè)務的收支都可在業(yè)務性收入與支出中反映；平臺公司收到財政撥款、政府注資可在撥款收入及股東注資收入中反映；公司購置房產土地等支出可在購置資產支出中反映；公司對外投資可在對外投資支出中反映；公司的管理費用、營業(yè)費用等可在費用支出中反映。通過資金平衡預算，使資金的收支能夠達到平衡狀態(tài)，提高了資金的使用效率，也避免了因資金支出過度而積累的債務風險。

同時，為以上各收支項目設置附表，融資性收入按融資主體、項目名稱、融資規(guī)模、預計到帳時間等要素設置，融資性支出按還本付息時間、金額等要素設置；業(yè)務性收支可按項目預算的要求來設置，逐項目填列項目規(guī)模、本年投資完成程度、本年預計支付工程款、本年預計政府回購等要素；費用支出按預計管理費用、營業(yè)費用等要素填列。附表的設置涵蓋了投融資預算、項目預算以及費用預算，有利于公司對預算期內資金來源的管理和控制，優(yōu)化投融資平臺的資金來源，有針對性地進行籌資和融資，并將費用控制在可控的范圍內，從而提高投融資公司的利潤空間以及盈利能力，避免了過度盲目融資導致的資金成本過高的風險。

2.財務預算編制的方式。財務預算的編制工作涉及公司各個部門，編制預算可采取“自下而上、分部門編制、財務部門匯總”的方式進行。首先，由各個部門負責編制部門預算，把資金平衡表各附表按部門所屬業(yè)務特性進行拆分，例如：融資性收支表可由負責融資的資金運營部來編制；業(yè)務性收支表可由負責工程管理的工程項目部來編制；對外投資支出可由投資部來編制；費用支出可由辦公室來編制等等。然后，財務部根據(jù)各個部門編制的部門預算匯總編制資金平衡預算。最后，財務部根據(jù)已編制的資金平衡預算編制預計利潤表及預計資產負債表。通過分部門編制，最后由財務部匯總的預算編制方式，可以提高財務編制工作的準確度和效率，更有利于預算管理理念在全公司各部門的推廣，有利于預算的執(zhí)行。

3.財務預算編制的上報及下達。財務預算編制完成后，應由公司領導層審議通過，然后上報地方財政部門，由地方財政部門匯總本地區(qū)預算情況后對各公司作出調整指示，最終將調整后的預算指標以文件形式下達各公司，同時將相關指標納入地方財政預算。

（二）財務預算的執(zhí)行

財務預算的執(zhí)行是指各預算執(zhí)行單位要根據(jù)財務預算規(guī)定的內容，認真組織實施，將財務預算指標層層分解，形成全方位的財務預算執(zhí)行責任體系。首先，在財務預算執(zhí)行時，政府性投融資公司應當將財務預算作為預算期內組織、協(xié)調各項資金活動的基本依據(jù)，將年度預算細分為季度預算，以分期預算確保年度財務預算目標的實現(xiàn)。其次，投融資公司應加強日常管理，規(guī)范財務核算，完善各項規(guī)章制度，建立預算執(zhí)行的公司內部環(huán)境，并加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督和控制。另外，在預算執(zhí)行時，要對于出現(xiàn)的差異性情況進行分析，明確責任歸屬，一旦發(fā)現(xiàn)問題，要及時地進行改進和完善。

（三）財務預算的調整

財務預算的調整也是預算管理的重要內容，通過財務預算調整，可以對于重大差異或者重大變化進行預算的調整，從而使其適應形勢的變化要求。根據(jù)財務預算調整的要求，一般情況下，年度財務預算在年度內是不予調整的。因市場環(huán)境、政府決策、政策法規(guī)等發(fā)生重大變化，導致財務預算執(zhí)行結果可能發(fā)生重大偏差時，可以調整財務預算。

（四）財務預算的考評

財務預算考評是預算管理的最后一項內容，也是總結性的內容。每年預算年度終了，上級管理單位要對于各個政府投融資公司的預算執(zhí)行情況進行考評，通過預算考評，可以發(fā)現(xiàn)各個投融資公司的預算執(zhí)行情況，并發(fā)現(xiàn)各公司在預算執(zhí)行時存在的問題以及不足，及時地采取改進措施，從而提高預算管理的執(zhí)行力度，加強預算管理的應用效率。預算考評一般遵循目標原則、時效原則和例外原則進行。

預算管理作為財務管理的重要內容以及手段，在政府性投融資平臺的經(jīng)營管理中發(fā)揮著重要的作用。各政府投融資平臺公司需要加強預算管理工作的執(zhí)行力度，積極的做好預算編制，預算執(zhí)行，預算調整以及預算考評工作，通過科學合理的方式來完善預算管理，從而提高政府性投融資平臺的經(jīng)營管理效率。

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（作者單位：江蘇武進經(jīng)濟發(fā)展集團有限公司）