如何重構(gòu)政府公信力

政府公信力是指政府被社會(huì)信任、信賴、擁戴以及由此形成的政府對(duì)社會(huì)的正向影響力、作用力。政府公信力既包括政府機(jī)關(guān)的公信力，也包括每一個(gè)政府公務(wù)員公務(wù)行為的公信力。現(xiàn)時(shí)，我國(guó)地方政府普遍存在著公信力缺失的情形。

政府公信力的概念、來源和形成機(jī)制

政府公信力是指政府被社會(huì)信任、信賴、擁戴以及由此形成的政府對(duì)社會(huì)的正向影響力、作用力。政府權(quán)力、政府職能是由一個(gè)個(gè)公務(wù)員具體運(yùn)用、履行的，民眾也是通過一個(gè)個(gè)公務(wù)員接觸和了解政府的，因此，政府權(quán)力的運(yùn)用和政府職能的履行被大大地人格化，公務(wù)員其言其行都代表政府，是政府的化身。因此，政府公信力既包括政府機(jī)關(guān)的公信力，也包括每一個(gè)政府公務(wù)員公務(wù)行為的公信力。

政府公信力的來源主要有二。第一，來源于政府權(quán)力的應(yīng)然屬性。政府權(quán)力是國(guó)家公權(quán)力的一種，公權(quán)力有什么應(yīng)然屬性，政府權(quán)力就有什么應(yīng)然屬性。首先，公權(quán)力是至上的權(quán)力，它“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離”；其次，公權(quán)力是公認(rèn)的權(quán)力，社會(huì)大多數(shù)成員對(duì)于公權(quán)力表示認(rèn)可；再次，公權(quán)力是法定的權(quán)力，公權(quán)力的運(yùn)用受到實(shí)體法律和程序法律的嚴(yán)格規(guī)制，違法運(yùn)用公權(quán)力會(huì)受到法律的制約，也會(huì)受到社會(huì)的強(qiáng)烈抵制。上述政府權(quán)力的應(yīng)然屬性是政府公信力的基礎(chǔ)。人們普遍認(rèn)為，政府權(quán)力應(yīng)該是代表、追求、保護(hù)和分配公共利益的權(quán)力，因而也是應(yīng)該被認(rèn)可和被信任的權(quán)力。第二，來源于政府權(quán)力運(yùn)用的實(shí)然效能。效能是指事物所具有的正面的、有利的作用。如果政府權(quán)力運(yùn)用實(shí)然效能明顯，則政府就會(huì)獲得公信力；反之，如果政府權(quán)力運(yùn)用總是與公共利益相背離，則政府就會(huì)喪失公信力。這就是說，政府權(quán)力的應(yīng)然屬性并不必然帶來政府權(quán)力運(yùn)用的實(shí)然效能。如果認(rèn)為至上的、公認(rèn)的、法定的權(quán)力在實(shí)際行政中一定會(huì)被合法、合理地運(yùn)用，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。事實(shí)是，由于“公權(quán)私掌”的客觀現(xiàn)實(shí)，加之制約不力，掌權(quán)的人用公權(quán)力追求私利的現(xiàn)象不僅普遍，而且大有加速的趨勢(shì)，在這種情況下，政府喪失公信力也就不足為奇了。

政府公信力形成的機(jī)制是政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。在這種互動(dòng)中，起主導(dǎo)作用的始終是政府?；?dòng)的主要程序包括：第一，政府根據(jù)公共問題制定解決這些問題的政策，在制定政策過程中奉行科學(xué)、民主、公開原則，廣泛征集和吸收民意而不獨(dú)斷；第二，政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施公共政策，在政策實(shí)施過程中奉行以人為本原則，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；第三，政府設(shè)置各種渠道主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，在接受社會(huì)監(jiān)督時(shí)奉行“聞過則喜”原則，以積極負(fù)責(zé)的態(tài)度處理每一條批評(píng)意見，對(duì)于不能采納的批評(píng)意見則說明理由。如果政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督的每一環(huán)節(jié)都與社會(huì)保持良好互動(dòng)，政府公信力的獲得就是一件水到渠成的事情。當(dāng)我們以歷史的眼光觀察政府公信力時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律性現(xiàn)象，即政府公信力的獲得必然是一個(gè)長(zhǎng)期的、點(diǎn)滴累積的的過程，而政府公信力的喪失則可能是短期的、加速的過程。

政府公信力的影響因素

政府是否追求公利。政府是公權(quán)力組織，在其運(yùn)作費(fèi)用以及公務(wù)員的生活費(fèi)用已由社會(huì)完全負(fù)擔(dān)的情況下，政府所剩的惟一任務(wù)就是服務(wù)于社會(huì)。但是，如果政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在享受社會(huì)供養(yǎng)的同時(shí)又利用自己的特殊地位為自己謀取特殊待遇和特殊權(quán)利，追求自己利益的最大化，則社會(huì)的公平、正義就不存在了，政府也就喪失了管理社會(huì)的資格和公信力。

政府是否守法。政府是法律的執(zhí)行者，這種身份使得政府必須首先守法，給社會(huì)樹立守法的榜樣，否則就會(huì)喪失公信力。例如，一些地方的行政機(jī)關(guān)以“治理市場(chǎng)軟環(huán)境”的名義給執(zhí)法人員下達(dá)罰沒款指標(biāo)，由此導(dǎo)致執(zhí)法人員亂收費(fèi)、亂罰款。如此不守法的行為不僅嚴(yán)重侵犯民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也損害了政府的公信力。

政府是否誠(chéng)實(shí)。政府不能對(duì)社會(huì)說謊或者發(fā)布虛假信息，哪怕這種謊話、信息是出于“善意”。2005年11月13日，吉林市石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸，成百噸苯流入松花江，造成松花江水污染。哈爾濱市政府于11月21日上午發(fā)布停水公告，將停水原因解釋為“對(duì)市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修”，掩蓋了停水的事實(shí)真相。這一虛假信息使哈爾濱全市陷入恐慌，出現(xiàn)瘋狂搶購(gòu)、黑市交易、交通擁堵、人口外逃等。哈爾濱市政府不得不在當(dāng)日下午又發(fā)布公告，告知市民停水真相。公告發(fā)布后，雖然全市的恐慌狀態(tài)有所緩解，但政府形象已受到嚴(yán)重?fù)p害。

政府是否守信。政府守信是指政府講信用，兌現(xiàn)自己的承諾，履行約定的事情，不出爾反爾。我國(guó)一些地方政府不守信的情形比較普遍，政府如此不守信，其公信力的喪失也是必然的。

政府公務(wù)員是否清廉。公務(wù)員清廉是指公務(wù)員清白廉潔不貪腐，公務(wù)員清廉則政府公信力高，公務(wù)員貪腐則政府就會(huì)喪失公信力。近些年來，一些地方的貪腐現(xiàn)象愈演愈烈，公務(wù)員因貪腐被懲處呈“多米諾”效應(yīng)，這些貪腐現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，對(duì)政府公信力造成了負(fù)面影響。

政府公務(wù)員是否有羞恥心。公務(wù)員若有羞恥感，知道什么樣的作為可恥，才可能做到“有恥且格”。現(xiàn)時(shí)，一些公務(wù)員無恥之極，不僅表現(xiàn)在容止上的疾言厲色、高視闊步、神氣活現(xiàn)、毫不禮讓、滿不在乎、出言不遜，更表現(xiàn)在對(duì)民眾的疾苦冷漠不屑。公務(wù)員的無恥無格對(duì)政府公信力的打擊同樣是致命的。

地方政府公信力重構(gòu)的路徑與方向

當(dāng)政府要求社會(huì)中的人要具備“紀(jì)律、道德、誠(chéng)信”等美德的時(shí)候，政府是否反問過自己，這些美德自己具備嗎？如果政府不具備這些美德，政府不僅沒有資格要求民眾，而且必然喪失公信力。第一，每當(dāng)政府宣稱自己要為社會(huì)做些什么的時(shí)候，社會(huì)就會(huì)產(chǎn)生疑問，即政府又要從做這事中撈取什么好處呢？在政府喪失公信力后，即便政府主觀上想為社會(huì)做些好事，客觀上也會(huì)受到社會(huì)對(duì)政府動(dòng)機(jī)的質(zhì)疑。第二，每當(dāng)政府想對(duì)社會(huì)解釋說明些什么時(shí)，政府越解釋，社會(huì)就越不相信，使政府陷入“塔西佗陷阱”?？梢?，公信力的喪失對(duì)于任何政府來說都是災(zāi)難性的。因此，重構(gòu)政府公信力是政府繼續(xù)存在和有效運(yùn)行的必由之路。對(duì)于現(xiàn)時(shí)中國(guó)而言，重構(gòu)地方政府的公信力更為迫切。根據(jù)上述影響政府公信力的各種因素，筆者認(rèn)為，重構(gòu)的重點(diǎn)路徑與基本方向如下：

政府必須想民眾之所想，做民眾之所需，為民眾謀福祉，建設(shè)服務(wù)型政府。中國(guó)先哲孔子在論及行政治事時(shí)提出了“己所不欲，勿施于人”的方法，即統(tǒng)治者如何才能治理好國(guó)家呢？只需推己及人，將心比心。從自己想要什么，推論民眾想要什么；從自己厭惡什么，推論民眾厭惡什么，然后“所欲與之，所惡勿施”，這樣做的結(jié)果就是得民心，而“得民心者得天下”。如果我們的政府都能以民眾的所欲所求及其滿足作為自己做事的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，政府公信力必然會(huì)得到提升。

政府必須學(xué)會(huì)守法，做有紀(jì)律、守規(guī)則的政府，給社會(huì)樹立法治政府的形象。法治與法制有何區(qū)別？區(qū)別就在于前者側(cè)重公權(quán)力的合法運(yùn)用和有效監(jiān)督，后者則側(cè)重法律制度本身以及由此導(dǎo)引出的社會(huì)秩序。法治意味著政府要求社會(huì)守法，政府必須率先守法。如果政府只要求社會(huì)守法而自己卻可以為所欲為，社會(huì)秩序總有一天會(huì)徹底崩潰。當(dāng)然，法治政府建設(shè)并非易事，但只要下決心建設(shè)，沒有建設(shè)不成的。各級(jí)地方政府應(yīng)該根據(jù)本地方的實(shí)際情況制定法治政府建設(shè)規(guī)劃，扎實(shí)落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)和政府違法違規(guī)、不誠(chéng)實(shí)守信等行為的逐步減少，政府公信力自然會(huì)提升。

政府機(jī)關(guān)必須從嚴(yán)管理公務(wù)員，尤其是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》和規(guī)范公務(wù)員行為的各種文件，建設(shè)守法的、負(fù)責(zé)任的、有廉恥心的公務(wù)員隊(duì)伍。以《公務(wù)員法》為基石，我國(guó)已基本建立起公務(wù)員管理的制度體系，當(dāng)務(wù)之急是這些制度的嚴(yán)格執(zhí)行。在我國(guó)，制度的載體是各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、黨章黨規(guī)、各級(jí)政府及其職能部門的各種規(guī)定、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定等。這些文件全面規(guī)定了包括行政首長(zhǎng)在內(nèi)的政府公務(wù)員的基本義務(wù)和基本行為準(zhǔn)則。但是，從實(shí)際情況看，這些制度常被束之高閣，許多制度既無拘束力也無執(zhí)行力。

制度執(zhí)行不力的主要原因是缺乏制度執(zhí)行所需的整體環(huán)境，包括軟環(huán)境與硬環(huán)境。在制度執(zhí)行過程中，許多因素都會(huì)對(duì)制度執(zhí)行的效力產(chǎn)生影響，包括執(zhí)行態(tài)度與信心、執(zhí)行障礙預(yù)測(cè)與防范、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員、執(zhí)行時(shí)機(jī)、執(zhí)行程序（方式、步驟、時(shí)限）、執(zhí)行方法、執(zhí)行具體方案、執(zhí)行費(fèi)用保障、執(zhí)行對(duì)象的情緒與態(tài)度、執(zhí)行救濟(jì)等。這些因素相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成制度執(zhí)行的整體環(huán)境，其中任何一個(gè)因素缺失，都會(huì)使制度的執(zhí)行效果大打折扣。因此，提高制度的執(zhí)行力和約束力，一方面需要完善制度本身，使之具體而易于操作；另一方面需要改進(jìn)制度執(zhí)行的整體環(huán)境，使影響制度執(zhí)行的各因素形成合力，共同作用于制度執(zhí)行過程中。通過嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》和規(guī)范公務(wù)員行為的各種文件，隨著守法的、負(fù)責(zé)任的、有廉恥心的公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)，我國(guó)地方政府公信力的重構(gòu)是現(xiàn)實(shí)的、可預(yù)期的。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)編/王坤娜