土地矛盾中農民利益的維護

【摘要】由于現行的農村土地制度存在缺陷、地方政府濫用土地權力、農民維權能力的局限等因素的存在，在土地利用和土地權屬轉移過程中，農民利益經常受損，土地矛盾沖突頻發，影響社會和諧。在土地矛盾沖突中維護農民的利益，需要構建利益分配機制，完善農村土地制度，規范地方政府土地權力，提升農民的維權能力。

【關鍵詞】土地矛盾 土地利益 農民

土地是農民最重要的生產資料，農民可以從土地的產出中獲得滿足基本生活的物質保障，并且土地作為農民最重要的財產性資源，在其流轉和征收征用中，農民可以獲得收益和補償。當前我國進入工業化、城市化快速發展的新階段，對土地的需求量持續增加，人地矛盾日益尖銳，相關利益主體之間的關系更加復雜，因土地利益分配引發的社會矛盾日益成為影響農村社會穩定和發展的重要因素。筆者認為，維護農民利益是解決農村土地矛盾問題的切入點和關鍵所在。

在農村土地矛盾沖突中維護農民利益的重要性

維護農民利益是實現公平正義、社會和諧穩定的內在要求。長期以來我國所選擇的資本和勞動力向城市傾斜的發展戰略，使得廣大鄉村在為工業化、城市化提供資源支撐的同時卻難以充分受益于工業化、城市化的發展。城鄉居民在基本權益保護、基礎設施建設和公共服務方面的失衡和無序已經成為推進我國工業化、城市化所面臨的重要難題。在征地過程中，由于基層政府對土地財政過分依賴、征地標準和法律政策不完善等因素，農民土地權益經常受損，因征地問題所引起的矛盾糾紛時有發生，不僅影響農民生活的安定，還成為威脅社會穩定的隱患。

維護農民土地利益是保障農民權益的核心和關鍵。土地問題作為農民問題的核心，是貫穿中國革命和建設的重要議題。歷史證明，解決農民土地問題，維護農民土地權益，是獲得農民群眾擁護，調動農民生產積極性的關鍵，也是生產力發展的必由之路。當代農民的生活水平和社會地位發生了巨大的改變，但是土地仍然是農民基本的物質生活資料來源。在農村社會保障體系尚未完善的情況下，土地所能提供的生存、就業、醫療、養老等保障功能仍然無可替代。土地利益關系到農民的切身利益和長遠生計，是土地矛盾產生和化解的關鍵。

維護農民利益是實現土地和勞動力資源優化配置的必然選擇。隨著工業化快速擴張、人口增長以及農村人口向城市聚集，城市對土地的需要日益增長，由此帶來了沉重的土地問題。土地作為承載工業和城市發展的基礎性稀缺資源，隨著我國工業化的快速發展和城市化的急劇擴張，不可避免地要求占有大量的土地以適應新的經濟發展需要，農地轉為城鎮用地的比重不斷增加，農地非農化在相當長的一段時間內仍將持續。在這一過程中，只有切實維護農民土地權益，才能夠避免因為利益的調整與爭奪而引起的土地矛盾，在農地非農化的過程中同步推進農民非農化，讓失地農民完成戶籍身份和生活方式的轉變，以促進農村土地的合理調整和利用。

農村土地矛盾沖突中農民利益維護的現實困境

相關利益者對土地利益的爭奪中，農民處于弱勢地位。土地利益的分配存在于一定的社會分配關系中。在農村土地通過征收或征用轉化為非農用地的過程中，形成了地方政府、用地企業、農村集體經濟組織和失地農民這四個主要的利益分配主體。從利益階層的劃分來看，地方政府作為公共權力的代表和實際執行者，在征地過程中處于主導地位，也是土地收益的最大獲利者；用地企業依靠本身所擁有的資本和其他社會資源，通過各種途徑甚至權力尋租的方式來實現自身利益的最大化；農村集體經濟組織作為農村中的管理者，擁有著豐富的生產資料和信息資源，在征地過程中往往為了獲得政績和經濟利益而不惜盤剝農民利益；農民這一群體并不擁有土地的實際所有權，很少能夠真正參與到土地議價過程中，又在征地過程中難以獲得有效信息，甚至無法知曉自己被征土地的實際面積和國家規定的補償標準，更缺乏對土地利益分配的監督，因而在土地權益分配中處于弱勢地位。

現行的農村土地制度安排存在缺陷。作為調節和規制與農村土地相關的人與地之間、人與人之間關系的農村土地制度，所涉范圍包括一切與土地有關的土地所有者和使用者圍繞土地所有權、土地承包經營權、土地流轉、土地征用與土地管理等環節而發生的經濟關系。其一，土地產權制度存在缺陷。根據《憲法》和《土地管理法》中的相關規定，農村土地產權歸集體所有，然而對集體的定義尚未明確，多數地方政府實際執行了土地所有權。其二，土地權益分配制度安排存在不合理，這是造成土地矛盾沖突的重要根源。一方面低成本征地使得農地非農化的增值收益絕大部分歸國家壟斷所有，極大刺激了地方政府征地的積極性，借公共利益為名的大范圍征地造成土地浪費的同時也直接損害了農民利益；另一方面由于對土地與農民的利益關系缺乏正確認識，以現用途的產值倍數給予的補償費，低估了土地的潛在市場價值與收益，在對土地的生產功能給予補償過低之外，對土地的保障功能、資產功能的補償更為薄弱。

地方政府和農村集體經濟組織對土地權力的濫用。分稅制改革以后，由于事權和財權不統一，地方政府公共支出的壓力劇增，加上缺乏科學合理的政績衡量指標，地方政府片面追求經濟增長和財政收入增加，而低成本高回報的土地收益成為地方政府追求經濟利益和政績的主要工具。鄉鎮政府、村民小組等農村集體經濟組織是農村土地的經營者和管理者，往往也是征地行為的實施者。由于國家行政權力的滲透和長期以來“官本位”思想的侵襲，中國農村集體經濟組織“行政化”嚴重，村集體組織實質上成為政府權力在農村的延伸。

農民自身利益維護能力的局限。中國農村長期以來的文化傳統形成了獨特的宗族關系和禮治秩序，向來缺乏基于利益主體的契約化組織，更不可能有效地組織起一個代表自身利益的集團。加之村委會和村民自治組織并未真正承擔起為民發聲的職責，在與其他強勢利益團體的對抗中農民缺乏地位、權力和話語權的優勢，往往成為利益受損的一方。由于在我國的土地政策中，農戶的土地按人口平均分配，土地經營細碎化，加上農村人口眾多，地緣廣闊，農民維權意識也比較淡薄，農民缺乏組織起來的能力和意愿。另外伴隨著農地非農化的過程中農民非農化趨勢明顯，農村優質剩余勞動力大量向城市遷移，農村勞動力的老齡化、弱質化嚴重，農民利益集團缺乏有力的組織者，在利益受損時，也無法通過組織化的途徑合理合法地表達意愿。

在土地矛盾沖突中維護農民利益的思路與對策

構建利益分配機制，讓農民公平分享土地收益。農民作為農村土地的經營者和集體所有權中的一份子，理應享受平等的土地財產權利。為實現讓農民公平分享土地收益的目標，應逐步實現農村土地和國有土地同地同價同權，在土地交易過程中引入市場機制，通過市場配置土地資源、確定土地價格。另外在因征地而形成的土地利益分配中，要在著重實現土地生產功能補償的同時，增加土地的社會保障功能補償和發展權益的補償，嘗試建立失地農民的社會保障基金制度，以利于保障失地農民的長遠生計。

以確權和改革征地制度為核心，完善農村土地制度。土地產權制度方面，在保持農村土地集體所有制不變的前提下，堅持農民的土地經營權長久不變，充分保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。要繼續推進農村土地確權的進程，從而避免由于產權不明確而帶來的土地矛盾沖突問題。在征地制度的改革上，首先要嚴格區分公益性用地和經營性用地的界限，其次要按照市場化的原則確定土地征收補償的標準和辦法，使農民能夠通過土地獲得經濟收益和長久保障；最后要改革和完善失地農民的安置辦法，政府要為失地農民再就業提供幫助，消除農民向非農身份轉換的制度障礙。

規范地方政府土地權力，轉變地方政府的價值追求。地方政府應當樹立以人為本、為人民服務的義利觀，把實現公共利益作為終極目標和價值追求，擺脫對土地財政的依賴和盲目追求政績的觀念，強化責任意識和服務意識，把工作重點轉移到發展農村經濟，提高農民收入，解決民生問題上來。同時應嚴格規范行政審批制度，完善土地監察體系，以防止土地浪費和腐敗的滋生。還應逐漸調整鄉村治理關系，著力實現村民自治組織和村委會在基層組織中的作用，保障基層組織的民主程度和自治功能的發揮，真正發揮代表農民訴求，維護農民利益的積極作用。

強化農民主體意識，推動農民組織建設。農民利益的保障取決于自身意識的覺醒和組織化程度，農民利益的實現程度只是農民在社會中所處的生產和分配地位的表現，所以只有當農民作為維權的主體意識覺醒，表達利益訴求和維護自身利益的能力不斷提升，才能擁有與其他利益集團博弈的能力。對于現階段而言，可以依托現有的農業生產合作社，發展其代表農民表達和維護權益的功能。通過促進農民組織的培育，將分散的農民利益聚合起來，使農民能夠有能力、有組織地通過合法化的利益表達方式來維護自身利益。

（作者分別為四川農業大學政治學院碩士研究生，四川農業大學政治學院副院長、副教授；本文系四川省農村發展研究中心2011年課題“中國工業化中期農村土地問題研究”階段性研究成果，項目編號：CR1124）

責編/韓露（實習）