中國消費公益訴訟制度之構建

【摘要】隨著中國社會經濟的快速發展，侵害消費者權益的事件頻發。在現有的維護消費者權益的機制不完善的情況下，由檢察機關介入消費公益訴訟的呼聲漸趨高漲。因此，有必要借鑒國外比較健全的消費公益訴訟模式，嘗試在訴訟制度層面構建起檢察機關提起消費公益訴訟的模式，進而有效保護消費者的合法權益。

【關鍵詞】檢察機關 消費公益訴訟 制度構建

2012年4月15日，中央電視臺《每周質量報告》曝光了“問題膠囊”事件。這一事件再次表明，現行的食品藥品監督管理法律、消費者權益保護法等所確立的立法目的在現實生活中難以得到有效的實現。在現有的維護消費者權益的機制不完善的情況下，由檢察機關介入消費公益訴訟的呼聲漸趨高漲。

國外消費公益訴訟的啟示

消費公益訴訟，是指“由于商品生產者、服務經營者的不法或不合理經營行為，使整個社會的正常商業秩序和消費者公眾利益遭受侵害或者存在侵害威脅之時，國家機關、相關的消費者團體組織或者消費者個人為維護消費者公眾利益而向法院提起訴訟的制度”。①

英美法系代表國家消費公益訴訟模式的考察。第一，總檢察長起訴模式。美國民事法庭的消費者訴訟辦公室依據保護公共健康和安全的聯邦制定法，辦理涉及刑事、民事訴訟及其有關事宜。該辦公室還能借助民事訴訟來執行那些調整欺詐和不公平的交易習慣的制定法，并在有關消費者領域維持、保護、執行政府的政策和項目。英國則存在一種用公法名義保護私權之訴，總檢察長允許別人為阻止某種違法行為而要求法院頒發禁止令、宣告令或同時請求這兩種救濟而提起訴訟時借用他的名字，即以總檢察長的名義提起訴訟。第二，消費者集團訴訟模式。集團訴訟模式是美國最具代表性的消費公益訴訟模式。消費者集團訴訟指的是一個或多個成員作為全體當事人的代表起訴或應訴的訴訟。集團訴訟程序在美國聯邦以及大多數州的法律都有規定。在美國，社會團體為了維護團體利益或公共利益而提起訴訟的情況常有發生，消費者組織代表消費者提起訴訟的依據仍然是集團訴訟的相關規定。第三，“私人檢察官”訴訟模式。美國聯邦貿易委員會、司法部反托拉斯局以及檢察官都可在反壟斷范圍內，對侵犯消費者權益和違反反托拉斯法的行為提起訴訟。此外，1890年，美國國會通過《謝爾曼法》還明確規定，消費者若因該法禁止的行為而遭受侵害，有權起訴并獲得三倍的損害賠償。反壟斷訴訟以保護所有消費者的利益為根本目的，是代表性的消費公益訴訟。英國則規定，對違反公益的限制性商業協議行為和侵犯消費者權益的行為，公平交易局長可提起訴訟。

大陸法系代表國家消費公益訴訟模式的考察。第一，檢察機關民事公訴模式。法國、比利時、意大利將有關“公共利益、秩序”的民事案件的起訴或參與的一般權利授予檢察官。法國在1806年的《民事訴訟法典》中創設了檢察機關以公共利益的名義提起民事訴訟制度，在1976年《民事訴訟法》中又規定，在公法秩序受到侵害時，檢察機關有權為維護公法秩序而參與民事訴訟，消費民事公益契合“公共利益、秩序”的條件。第二，消費者團體訴訟模式。在此模式中，訴訟權利被“信托”給擁有公益性質的社會消費者團體。消費者團體提起符合章程和設立目的的訴訟，判決效力也間接惠及團體所有成員。該訴訟權利是“通過立法規定一定領域中具有法人資格的某些團體享有當事人資格，這種訴訟模式不是多數人訴訟、不是群體訴訟，但其具備消費公益訴訟的實質并起到群體訴訟發揮的作用。”②團體訴訟模式在德國比較發達，但是德國沒有在民事訴訟法中規定團體訴訟模式，而是在一些特殊的經濟實體立法中賦予有關的行業自治組織訴權，比如消費者保護團體，可以在涉及社會公共利益的訴訟中以原告身份提起訴訟。

國外消費公益訴訟模式的啟示。首先，集團訴訟模式需要發達的訴訟法律文化支撐。集團訴訟這種當事人自我選定的“私益公訴”的消費公益訴訟模式目前僅在美國盛行，美國《克萊頓法》甚至不要求起訴者為消費者即可提起訴訟。其次，團體訴訟模式需要有力的社會自治力量作為發展前提。1908年，德國在《防止不正當競爭法》里賦予一些產業界團體關于不正當競爭行為發布禁止令狀的訴訟請求權，而孕育該制度的背景正是德國傳統的行會制度在行業內部進行控制的思想。再次，行政機關提起消費公益訴訟模式較為罕見。美國除消費公益訴訟的集團訴訟模式較有特色外，該國行政機關提起消費公益訴訟也較具特色，但其成功的原因要歸結于美國三權分立的體制。在一些行政機關權力本來就較為發達的國家，如德國和法國，則少有行政機關提起消費公益訴訟的立法及實踐。最后，檢察機關提起消費公益訴訟模式在英美法系及大陸法系代表性國家中均有設置。各國對檢察機關提起消費公益訴訟的具體設置各有不同，巴西將檢察機關設定為提起集團訴訟的關鍵角色，而美國則將檢察長作為提起消費公益訴訟的輔助角色。但不管是大陸法系國家還是英美法系國家，都設置了檢察機關提起消費公益訴訟這一模式。在目前的情況下，我國嘗試在訴訟制度層面構建起檢察機關提起消費公益訴訟的模式較其他模式更有優勢。

建立消費公益訴訟制度的法理基礎和現實依據

建立消費公益訴訟制度的法理基礎。當社會矛盾頻繁凸顯時，作為捍衛社會公平正義的最后一道防線的司法，必須及時提供合乎需要的司法救濟。我國現行的國家制度對權益救濟的途徑已經多元化，但最有力度、最有效果的應屬司法救濟。司法要對消費公益實施救濟，就應當建立相應的消費公益訴訟制度。消費公益訴訟除了通過普遍性的實體法賦予外，還必須獲得程序法上的可訴性。我國各部門法及行政規章中有不少維護消費公益的相關規定，其構成了我國消費公益實體法的基本框架。但我國的消費公益存在著民事訴訟制度保障上的欠缺，建立消費公益訴訟制度正好填補這一司法救濟上的空白。

建立消費公益訴訟制度的現實依據。我國目前正在積極完善消費者權益保護體系。雖然消費者協會、政府有關行政部門以及媒體在整個消費者維權機制中形成了一定的合力，但不得不承認這些非訴訟方式在維護消費公益上仍有相當的局限性。比如消費者協會對于農村的滲透力遠遠不夠，甚至在城市中，現有的消費者協會維護消費者權利的功能也不能完全發揮。消費者協會、媒體均只能在反映問題、引起相關部門重視、促使有關單位、部門解決問題等方面發揮作用，其不可能廣泛地使消費者的權益得到充分、有效、及時的救濟。而在維護消費者權益的實踐中，行政部門保護消費者權益的作用也表現得差強人意。

構建檢察機關提起消費公益訴訟模式

關于實體立法和程序立法的選擇。消費公益訴訟作為民事公益訴訟的一種，在其他類型的民事公益訴訟研究尚未成熟之前不宜在《民事訴訟法》中增加消費公益訴訟的相關規定。應當先嘗試在《消費者權益保護法》中賦予檢察機關提起消費公益訴訟的權力，待民事公益訴訟的其他相關問題研究成熟之后再統一在《民事訴訟法》中增設相關規定。

關于原告主體資格的確定。建議在我國《消費者權益保護法》中除了維持消費者協會保護消費者權益的相關規定外，還要增加賦予檢察機關提起消費公益訴訟的權力。必要時經檢察機關授權可以由相關的消費者協會提起訴訟。在初始階段即形成消費者協會輔佐檢察機關的模式，可以為今后的訴訟資格主體多元化打下扎實的基礎。

關于立案標準的設定。檢察機關提起消費公益訴訟，以產品生產商、服務提供商行為達到損害眾多消費者權益，或對不特定的消費者權益構成嚴重損害的威脅為判斷標準，對這一問題檢察機關應當享有最終的判斷權。檢察機關和消費者協會可以就案件是否構成消費公益侵權案件進行溝通。消費者協會應及時向檢察機關上報疑似侵害眾多或不特定消費者公益的情況，并配合檢察機關進行調查。檢察機關對個別公民上報的疑似侵害眾多或不特定消費者公益的案件有權向消費者協會調取資料并要求消費者協會協助調查。

關于訴訟請求的確立。檢察機關的訴訟請求應限于向產品生產商、服務提供商提出不作為之訴，經授受害者特別權，檢察機關可以在同案中代表個人提起要求賠償的民事訴訟。同一案件中，在提起不作為訴訟請求外，是否還接受消費者的委托提起民事賠償訴訟請求由檢察機關自行決定。在檢察機關提出不作為之訴時，可以通過媒體向消費者發布有關申報消費公益訴訟賠償的通知，讓消費者自己決定是否需要委托檢察機關提起賠償之訴。因消費者提供的證據不足，檢察機關未接受訴訟委托，消費者可另行自行起訴。

關于舉證責任的分配。鑒于檢察機關是國家機關，獲取證據的能力較強，因此，建議適用我國《民事訴訟法》中有關舉證責任的既有規定，而不應再另設相關舉證責任倒置的特殊規定。但若今后個人或社會團體也擁有原告主體資格，那么就應當適用舉證責任倒置原則。

（作者為江蘇省金壇市人民檢察院助理檢察員、蘇州大學檢察發展研究中心研究員）

注釋

①婁鴻瑾，蔣淑娟：“消費公益訴訟研究“，《法制與社會》，2008年第3期，第128頁。

②顏運秋：《公益訴訟理念研究》，北京：中國檢察出版社，2002年，第118頁。

責編/豐家衛（實習）