與傳統城鎮化決裂

從剛剛結束的中央經濟工作會議傳遞出來的信息看，2013年的宏觀政策不會有大的變動，而微觀層面，城鎮化則被提到新的高度。從需求角度，城鎮化可以帶來大量的基建投資需求，農業轉移人口市民化則會提高其消費層級，從而擴大社會總需求；從供給角度，城鎮化將加快產業結構調整和經濟效率的提高。

盡管“新型城鎮化”不是一個陌生詞匯，但近期新一屆政府領導人的頻繁提及引起了各界高度關注。11月28日，國務院副總理李克強指出，中國城鄉差距量大面廣，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。12月4日，中央政治局會議提出，要積極穩妥推進城鎮化，增強城鎮綜合承載能力，提高土地集約利用水平，有序推進農業轉移人口市民化。可見新型城鎮化已被提上決策層的議事日程。

2000年，中共十五屆五中全會首次在國家發展規劃中提出積極穩妥推動城鎮化。此后十年，中國的城鎮化得以低成本快速推進。低成本體現在哪？包括低的地價，低的工資，低的社會保障，以及在發展城市和工業經濟的過程中，低的排放污染治理成本。這種粗放式的發展模式產生了一系列問題，比如農民工融入城市問題、城市病問題和城市內部二元結構問題等等。

未來十年，在轉變經濟發展方式的框架下，新型城鎮化將成為中長期的內需增長動力。十八大報告提出了“新四化”，即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，在“四化”協調同步發展的大框架下，新型城鎮化被賦予了“集約、綠色、智能、低碳” 的內涵。

城鎮化大熱，或許同“新型”與“城鎮化”兩個詞的組合有關，讓人們好像在困境中抓到了一根“救命稻草”。傳統城鎮化的遺留問題，希望通過新型城鎮化做出調整，實現資源的重新配置。但必須清醒地看到，風險與收益是相匹配的，中國新型城鎮化道路將面臨風險與挑戰。

第一個風險是“造城”運動代替“城鎮化”進程，這是短期會面臨的沖動風險。“化”是一個過程的體現，過去城鎮化推進的方式，基本上是“化地”不“化人”。數據顯示，從1980—2010年，城市建成區規模擴大8.2倍，城鎮人口只增加2.5倍。“造城”運動可以短期創造投資需求，但農業轉移人口要迅速轉為市民，就業、住房、社保、隨遷子女教育等問題不解決，預期的消費需求始終難以釋放。

第二個風險是資產價格可能會大幅上漲，這是中期會面臨的成本風險。過去的城鎮化過程中資產價格尤其是房地產價格上漲速度出人意外。要推進新型城鎮化，就業、社保、住房、教育這幾件事，都需要相當的財政支撐。地方政府要是繼續依靠土地財政，那么住房市場性質不會發生任何改變，進城農民喪失購房能力，地方債務風險集聚，新政府所要求的新型城鎮化主張就很可能落空。

第三個風險是政府和市場的邊界不清晰，這是長期面臨的政治風險。城鎮化的推進伴隨基礎設施、公共服務的提供，很容易讓政府認為城鎮建設需憑政府一己之力完成。當僅僅政府有權力將農村土地轉為城市用地、農村人口轉為城市居民，社會矛盾、腐敗問題將激化。新型城鎮化不能靠政府推動，而要靠市場化運作，其核心是公民參與和公民得利。要有過渡性政策，讓農民、讓市民、讓政府都能夠理性和充分的進行選擇。

需要強調，外延式的傳統城鎮化道路，導致了大量準市民、淺城市化、半城市化、去城市化現象，必須與傳統城鎮化發展模式相決裂。新型城鎮化若要發揮其經濟拉動作用，必須克服上述三大風險，這將牽涉很多領域的體制改革，包括戶籍制度、征地和用地制度、保障房制度、投融資制度等。

大家對新型城鎮化寄予了太多期望，如果在這些追捧下導致風險的集聚和暴露，這顯然對城鎮化發展是不利的。

一言以蔽之，應該將新型城鎮化看成改革的一個可行切入點，始終與改革和發展相結合，最終發展成為推動全方位改革的一種力量。

（《中國經濟報告》編輯部根據幾位政策專家的觀點整理。吳思執筆。）