城鎮(zhèn)化關鍵：農(nóng)民工市民化

城鎮(zhèn)化是我國最大內(nèi)需潛力所在。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，必須把推進城鎮(zhèn)化作為重點。吸納農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶，轉變?yōu)槭忻?，是城?zhèn)化的重要任務。深入貫徹落實黨的十八大精神，從根本上解決農(nóng)民工問題，必須深化戶籍制度改革，創(chuàng)新社會管理體制，以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障農(nóng)民工合法權益、創(chuàng)造平等就業(yè)機會、提高就業(yè)質(zhì)量為重點，以健全農(nóng)民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化為核心，以吸納農(nóng)民工進城落戶為方向，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。

推進農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實基礎和重大意義

（一）農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實的基礎

第一，農(nóng)民工流動的家庭化趨勢明顯，在流入地有居住長期化的趨勢。國家統(tǒng)計局公布的2011年的數(shù)據(jù)顯示，舉家外出的農(nóng)民工有3279萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的20.8%。國務院發(fā)展研究中心課題組對全國20多個城市的調(diào)查表明，2010年，農(nóng)民工在當前城市務工和停留的時間平均為5.30年，其中40.7%的人在當前城市5年以上，18.0.%的人為10年以上。

第二，新生代農(nóng)民工成為主體，融入城市的意愿強烈。目前，上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農(nóng)民工已經(jīng)超過1億人。調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工中，80%以上的人沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們的生活方式已和城鎮(zhèn)相融合，回鄉(xiāng)務農(nóng)和定居的可能性不大。我們對分布在全國20多個城市6232位農(nóng)民工的調(diào)查顯示，愿意在各類城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達91.2%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工只占8.8%。年齡越小的農(nóng)民工，越不愿意回到農(nóng)村。只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居。這一選擇意味著以新生代為主的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)已成為政策必須面對的緊迫事實。

（二）推進農(nóng)民工市民化的重大現(xiàn)實意義

第一，這是從根本上解決好“三農(nóng)”問題的需要。農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，家分兩地，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉集中的作用。同時，農(nóng)村青壯年的黃金時間用在城里，實際是把人口紅利留在發(fā)達地區(qū)和城市，從長遠來看，這樣會進一步導致城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的擴大。我國“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平低。農(nóng)民在戶均不足半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達到全面小康水平的。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。

第二，這是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。近年來，我國城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上主要來源于農(nóng)民工進城就業(yè)。但是，在我國目前的城鄉(xiāng)分割二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，我國城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之向市民轉變?yōu)槟繕?。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進程與農(nóng)民工市民化進程相脫節(jié)，是嚴重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量提高的一個突出矛盾。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村勞動力將繼續(xù)大量涌向城市，推進農(nóng)民工市民化是大勢所趨。必須改變將進城農(nóng)民工拒于城市社會之外的制度環(huán)境，促進農(nóng)民工向市民角色的整體轉型。

第三，這是擴大內(nèi)需、促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的需要。目前，農(nóng)村居民人均消費水平還不到城鎮(zhèn)居民的1/3，主要耐用消費品擁有量大大低于城市居民，住房質(zhì)量和環(huán)境也遠遠落后于城市居民。伴隨農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，其消費環(huán)境的改善、消費能力的提高和消費意愿的改變，必然會促進其衣食住行等方面的消費升級，必然會帶動城市基礎設施投資的增長。農(nóng)民工市民化創(chuàng)造的巨大內(nèi)需，無疑將會為保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。

第四，這是加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的需要。農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)定居，流動性強，使企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、不斷積累經(jīng)驗和技術的產(chǎn)業(yè)大軍，對企業(yè)的人力資本積累、技術進步和產(chǎn)業(yè)升級造成了不利影響。無論是加強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術改造，發(fā)展先進制造業(yè)，還是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都需要為農(nóng)民工在城市定居創(chuàng)造條件，努力造就一支穩(wěn)定的熟練工人隊伍。服務業(yè)是擴大就業(yè)的重要渠道，服務業(yè)發(fā)展的規(guī)模，與人口城鎮(zhèn)化和人口集聚的規(guī)模密切相關。我國服務業(yè)發(fā)展嚴重不足，推進農(nóng)民工市民化可以帶動服務業(yè)發(fā)展，提高服務業(yè)比重，優(yōu)化經(jīng)濟結構。

第五，這是促進社會和諧發(fā)展的需要。我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制，農(nóng)民雖已進城務工，但農(nóng)民的身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是出現(xiàn)了大批農(nóng)民工。農(nóng)民工長期處在城市的邊緣，只被當作廉價勞動力，不被城市認同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農(nóng)民工對城市社會普遍懷有疏離感和責任意識匱乏，處理不好還會造成重大的不穩(wěn)定隱患。農(nóng)民工市民化，不僅關乎內(nèi)需，更關系到民生。從發(fā)展趨勢看，城鄉(xiāng)分割體制下出現(xiàn)的農(nóng)民工現(xiàn)象終將會終結。在城市管理體制和政策上，應當轉變觀念，以開放和包容的胸襟，把進城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，對農(nóng)民工要由排斥到容納，由管制為主轉向服務為主，改變農(nóng)民工“邊緣化”的社會地位，給農(nóng)民工摘掉農(nóng)民的帽子，逐步做到權利平等。這樣做，有利于農(nóng)民工在城市安居樂業(yè)，對促進城市社會安定和諧、健康發(fā)展，有著不容置疑的重要作用。

農(nóng)民工市民化的基本目標和實現(xiàn)路徑

（一）農(nóng)民工市民化的基本目標

一是總量平穩(wěn)遞減。把盡可能多的符合落戶條件的流動人口逐步轉為流入地居民，引導農(nóng)村富余勞動力和城鎮(zhèn)外出務工人員就近就地轉移就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使流動人口規(guī)模逐步遞減。

二是流向合理有序。引導人口向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，鼓勵資源環(huán)境承載能力較強、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟條件較好的城市化地區(qū)吸納更多人口，支持宜農(nóng)、宜林、宜牧地區(qū)吸引青壯年人口開展規(guī)?；?jīng)營，促進人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調(diào)布局。

三是服務可及均等。推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度銜接，逐步實現(xiàn)基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，保障外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距，最終在進城與留鄉(xiāng)、流動與定居的人群之間實現(xiàn)基本公共服務均等化。

四是社會融合順暢。保障居民自由遷徙的基本權利，切實維護農(nóng)業(yè)轉移人口承包地、宅基地等合法權益，加快消除流動人口與戶籍人口的身份差異以及附著的不平等待遇，促進社會融合。

（二）農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)路徑

一是落戶轉市民沉淀一批。以戶籍制度改革為突破把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民，扎實提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。合理設置落戶條件，盡快把有落戶意愿和能力的流動人口在各類城市特別是中小城市和小城鎮(zhèn)沉淀下來，使流動人口總量平穩(wěn)減少，逐步終結農(nóng)民工現(xiàn)象。

二是常住均服務穩(wěn)定一批。以加快基本公共服務均等化為核心消除差別待遇，推動流動人口共享發(fā)展成果。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，根據(jù)權利和義務對等原則，梯度賦權，逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權益。

三是就近促轉移消化一批。以實施區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略為關鍵推動流動人口就地就近轉移就業(yè)和居住，合理人口空間分布。通過加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，特別是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和加強農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設，就近消化一批農(nóng)村剩余勞動力，減少人口大規(guī)模、跨地區(qū)流動，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。

四是留鄉(xiāng)建新業(yè)吸附一批。以建設社會主義新農(nóng)村為重點推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，培養(yǎng)新型農(nóng)民。進一步加大公共資源向農(nóng)村傾斜力度，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，大力支持流動人口返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，合理減少人口流出規(guī)模。讓留鄉(xiāng)人口安居樂業(yè)，避免農(nóng)村凋敝，促進“三化”同步發(fā)展。

推進農(nóng)民工市民化的政策取向

上世紀80年代，我國農(nóng)民工政策的基調(diào)是消除農(nóng)民離土的限制，90年代以后的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。今后的政策基調(diào)應當是消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的限制，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。今后一、二十年，農(nóng)民工市民化將進入關鍵時期。

第一，推進市民化，必須以增加農(nóng)民就業(yè)為前提。在這方面，一些發(fā)展中國家的教訓值得汲取。我國農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)村人口向城市永久性遷移，是一個長期的、漸進的過程，必須以增加就業(yè)為前提，如果盲目增加城市人口，就會導致過度城市化，直接導致城市化進程中的貧困化。農(nóng)村富余勞動力存量依然龐大，主要以中西部地區(qū)40歲以上、初中文化程度以下勞動力為主，轉移難度進一步加大。當前，世界經(jīng)濟將在曲折中緩慢恢復和調(diào)整，我國對外貿(mào)易很難保持以往的增長速度，出口導向型產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民工的吸納能力會有較大下降。資源和要素成本將持續(xù)上升，勞動密集型行業(yè)增長將會放緩或出現(xiàn)跨國轉移，制造業(yè)勞動生產(chǎn)率將較快提高，影響農(nóng)民工需求增長。國家加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術改造，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)民工素質(zhì)、勞動力培訓和職業(yè)教育體系提出了更高要求。我國城鄉(xiāng)就業(yè)的難點主要在農(nóng)村。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，建立統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場，完善公共就業(yè)服務體系。為農(nóng)民工創(chuàng)造平等就業(yè)機會，提高就業(yè)質(zhì)量。加快建立覆蓋全國的公共就業(yè)服務信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)農(nóng)民工在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和失業(yè)三個方面與城市居民同等待遇。加大對農(nóng)村職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓的投入力度，將農(nóng)村義務教育擴大到中等職業(yè)學校，健全農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓體系，提高技術熟練型農(nóng)民工的比重。

第二，推進市民化，必須依法維護好農(nóng)民工勞動權益。提高農(nóng)民工勞動合同簽訂率和履行質(zhì)量。以規(guī)模以上企業(yè)農(nóng)民工為重點，推廣標準合同文本；以勞動密集型小微企業(yè)中流動性大的農(nóng)民工為重點，推廣簡易勞動合同示范文本；引導家庭與自行雇用的非員工制家政服務員簽訂雇用協(xié)議。整合勞動用工備案和就業(yè)失業(yè)登記、社保登記，實現(xiàn)對企業(yè)用工的動態(tài)化管理。大力推行集體合同制度，繼續(xù)實施“彩虹計劃”，努力擴大集體合同覆蓋范圍。規(guī)范勞務派遣行為，實現(xiàn)同企業(yè)同待遇。實現(xiàn)農(nóng)民工勞動合同簽訂“十二五”期間廣覆蓋、“十三五”期間全覆蓋。以加大工資清欠力度和建立工資合理增長機制為重點，保障農(nóng)民工工資按時足額支付和正常增長。在建筑等施工企業(yè)推行工資支付保證金制度，在拖欠農(nóng)民工工資多發(fā)的市縣建立應急周轉金制度，完善并落實工程總承包企業(yè)清償欠薪負責制度、行政司法聯(lián)動打擊欠薪逃匿制度和地方政府負總責制度；強化農(nóng)民工工資支付監(jiān)控；落實刑法修正案關于拒不支付勞動報酬罪的有關規(guī)定，對惡意拖欠農(nóng)民工工資的行為追究刑事責任，“十二五”期間實現(xiàn)農(nóng)民工工資基本無拖欠。建立國家企業(yè)薪酬調(diào)查制度，穩(wěn)步上調(diào)最低工資，完善工資指導線、人力資源市場工資指導價位制度，擴大工資集體協(xié)商覆蓋范圍，以行業(yè)性、地域性集體協(xié)商為重點，建立農(nóng)民工工資正常增長機制，使農(nóng)民工工資增長幅度高于企業(yè)職工平均工資增長幅度和社會平均工資增長幅度。

第三，推進市民化，必須加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務對農(nóng)民工群體的全覆蓋。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。對于已經(jīng)具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業(yè)培訓、職業(yè)教育、計劃生育等，應率先實現(xiàn)同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工，要通過逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務，最終達到消除戶口待遇差別的目標。

1.以強化輸入地政府屬地管理責任為重點，切實保障農(nóng)民工子女的教育權利。輸入地政府要將農(nóng)民工隨遷子女教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。制定實施以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，基本普及農(nóng)民工隨遷子女學前三年教育；全面實行農(nóng)民工隨遷子女基本在輸入地、基本在全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，城鎮(zhèn)公辦中小學要全部對農(nóng)民工隨遷子女開放，實行與城鎮(zhèn)戶籍學生混合編班，促進社會融合；全面實行農(nóng)民工隨遷子女納入輸入地中等職業(yè)教育招生范圍，對長期在本地就讀的學生，允許參加中考、高考。

據(jù)第六次人口普查，2010年，我國共有2.2億流動人口。其中0-5歲學齡前兒童898.5萬人，占4.1%，6-14歲義務教育段兒童1675.4萬人，占7.6%，15-17歲高中年齡段人口1289.9萬人，占5.9%（其中已務工經(jīng)商的占15%，約193.5萬人）。學齡前和高等教育前學齡隨遷子女合計3683.8萬人，占流動人口的17.6%。目前，解決流動人口子女接受義務教育 “兩為主”政策基本得到落實。從教育需求來看，大量在城市接受完義務教育的農(nóng)民工隨遷子女，希望在當?shù)亟邮芨咧须A段教育。而其中的重點和難點是從小生在城市，并在城市接受了完整義務教育的農(nóng)民工隨遷子女，他們要回到原籍去接受高中階段教育存在諸多困難。但高考實行戶籍所在地報名制度，學生和家長考慮到高考政策而選擇回流出地省份就讀。在務工地能夠就地參加義務教育段后升學考試，已成為流動人口最為期望解決的公共服務之一。據(jù)中國教科院政策研究中心調(diào)查， 77.8%的隨遷子女家長希望孩子在務工地就讀高中，11.1%的隨遷子女家長希望孩子在務工地就讀職業(yè)學校。多數(shù)農(nóng)民工現(xiàn)實地把融入城市的希望寄托在子女身上，盡快實現(xiàn)隨遷子女在務工地參加中高考，提供代際流動的上升渠道，是促進社會融合和穩(wěn)定流動人口的重大舉措。

近日，國務院辦公廳轉發(fā)教育部等四部委《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返某雠_，標志著我國流動人口隨遷子女教育政策保障體系基本形成，對完善流動人口服務管理政策、加快基本公共服務均等化并進而推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重大意義。做好《意見》的落實工作，必須加強政策協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌好各方權益，確保當?shù)厣鐣刃蚍€(wěn)定、確保高考有序進行，并使得該項政策的落實與引導流動人口合理分布的總體目標協(xié)調(diào)一致起來。

由于高中段教育屬非義務教育，經(jīng)費投入主要來自地方財政，在投入體制不變的情況下，地方政府擴大生源和放開中高考的積極性不大，表現(xiàn)出 “不得不做，不可多做”的復雜心態(tài)。取消高考戶籍限制面臨的最大挑戰(zhàn)是，可能帶來經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以農(nóng)民工為主體的流動人口的大規(guī)模聚集和向西部及基礎教育相對薄弱地區(qū)有組織的高考移民，甚至造成全國范圍內(nèi)人口的無序流動。從調(diào)查的情況看，一些人口集中流入的省市現(xiàn)有的教育資源已難以承載不斷擴大的以農(nóng)民工為主體的流動人口子女的就學需求。如果簡單取消中考和高考的戶籍限制，可能帶來的后續(xù)人口壓力和不斷增長的心理預期將使城市資源更加難以承受。調(diào)整完善中考高考報考政策，必須考慮到各省市以農(nóng)民工為主體的流動人口情況的巨大差異，以省級人民政府統(tǒng)籌調(diào)控為主，鼓勵流動人口高度集中的地區(qū)先行先試。

從政策路線圖來看，應按照“先省內(nèi)后省外，先中小城市后特大城市，先職業(yè)后普通，先中考后高考”的原則逐步放開。先放開省內(nèi)流動人口隨遷子女就地參加中考和高考，后放開外省市流動人口隨遷子女。先放開流動人口壓力較小的中小城市，后放開壓力較大的特大城市。先放開中職和高職對流動人口隨遷子女招生，后放開普通高中和高校。先放開中考，后放開高考。先放開長期在當?shù)鼐蛯W的隨遷子女，特別是在城市接受了完整義務教育的隨遷子女，后放開連續(xù)學習時限短的隨遷子女。

2.以根據(jù)常住人口配置公共服務資源為重點，保障農(nóng)民工平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務。合理調(diào)整基層醫(yī)療衛(wèi)生機構布局，提高農(nóng)民工集中地基層社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構服務能力，保障農(nóng)民工享受安全、公益、便利的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務。加強農(nóng)民工聚居地環(huán)境衛(wèi)生和疾病預防控制工作力度。依法保障農(nóng)民工職業(yè)健康權益，建立職業(yè)病防治專項基金，實施農(nóng)民工職業(yè)病防治行動計劃，落實用人單位的主體責任，從源頭上預防控制職業(yè)病危害。將農(nóng)民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務體系，列入國家重大公共衛(wèi)生服務項目。加強基層計劃生育網(wǎng)絡建設，健全實有人口信息化管理體系，建立國家和省級流動人口經(jīng)費保障制度和財政轉移支付制度，完善流動人口計劃生育服務管理全國“一盤棋”機制，推進農(nóng)民工計劃生育基本公共服務均等化。

3.以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴大農(nóng)民工社會保障覆蓋面。建立健全城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之間、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之間的轉移銜接辦法，實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險關系全接續(xù)。針對農(nóng)民工工資收入低的特點，制定促進農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的政策措施。完善在城鎮(zhèn)從事個體經(jīng)營或靈活就業(yè)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的實施辦法。完善失業(yè)保險政策，保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險并享受相應待遇。整合經(jīng)辦管理資源，提高對農(nóng)民工的社保服務水平。擴大農(nóng)民工參保覆蓋面，力爭到“十二五”期末實現(xiàn)社會保險對農(nóng)民工群體的廣覆蓋，“十三五”期末實現(xiàn)全覆蓋。建立惠及農(nóng)民工的社會救助制度，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障范圍。

4.以推動農(nóng)民工納入住房保障范圍為重點，積極改善農(nóng)民工居住條件。將農(nóng)民工住房納入各級政府城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃，并將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入公共租賃住房供應范圍。綜合運用財政、金融、土地等政策工具，吸引社會資金參與面向農(nóng)民工的保障性住房建設運營，引導農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)建設農(nóng)民工公寓。制定適合農(nóng)民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農(nóng)民工住房公積金制度覆蓋面，保障繳存住房公積金農(nóng)民工提取和使用個人貸款的權益。支持農(nóng)民工通過租購合適的商品房和居住集體宿舍等多種方式解決住房問題，并逐步將居住陋屋（地下室、棚戶區(qū)、工棚等）的農(nóng)民工遷至宜居房屋居住。

第四，推進市民化，必須加快推進戶籍管理制度改革。盡快實行流動人口居住證制度，使農(nóng)民工及其隨遷親屬在務工經(jīng)商地依法進行居住登記、并享受規(guī)定的各項基本公共服務。把農(nóng)民工信息納入統(tǒng)一的流動人口信息綜合數(shù)據(jù)庫和共享平臺。積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革，放開縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的戶口遷移政策，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。

第五，推進市民化，必須依法保障農(nóng)民工土地權益。我們對6000多位農(nóng)民工的調(diào)查表明，他們絕大多數(shù)不愿以置換的方式（土地換戶口）來獲取城鎮(zhèn)居民身份。首先，83.6%的農(nóng)民工在進城定居后希望保留老家承包地，其中46.0%的人希望自家耕種，27.2%的人希望有償流轉，10.4%的人希望以入股分紅的方式處置承包地，只有8.2%的人表示愿意以土地換戶口。其次，66.7%的人愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)。33.3%的人希望能夠擁有不同方式的自主處置權，其中12.3%的人希望能有償轉讓，11.4%的人希望能置換城里的住房，4.8%的人希望給城鎮(zhèn)戶口，有償放棄，還有4.8%的人希望以其他方式處置。在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的土地不僅具備保障功能，表現(xiàn)出日益增值的財產(chǎn)功能。農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權意識日益強化，要求對土地具有更大的處置權。推進農(nóng)民工市民化過程中土地政策的出臺，必須建立在充分尊重農(nóng)民自主選擇的基礎上。不得強制收回在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工宅基地和承包地。要健全土地承包經(jīng)營權登記制度，建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，制定農(nóng)村宅基地流轉管理辦法，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地（林地、草地）和宅基地的流轉或退出機制。

第六，推進市民化，加快建立保障公共服務均等化的財政體制。推進農(nóng)民工平等享受公共服務，必須劃分中央與地方在農(nóng)民工公共服務支出上的責任。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為載體，著力優(yōu)化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。主要是通過增加基礎教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、基本社會保障、公共就業(yè)服務、基本住房保障等方面的財政投入，同時與加強基本公共服務的規(guī)劃制訂和制度建設相結合，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體間基本公共服務制度的統(tǒng)一、標準的統(tǒng)一和水平的均衡。從中央財政講，要圍繞推進基本公共服務均等化進程，進一步加大對地方的一般性轉移支付，尤其是財力性轉移支付。中央對地方的一般性轉移支付，要考慮地方外來人口的公共服務支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數(shù)量掛鉤，與各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度掛鉤。

（作者為國務院發(fā)展研究中心副主任）