國企需要新一輪改革

國有企業(yè)改革在很長時期里被視為中國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。但是，過去幾年里國有企業(yè)改革似乎沉寂下來，一些行業(yè)甚至出現(xiàn)了所謂“國退民進”的現(xiàn)象。同時，從2003年以來國有部門的經(jīng)營狀況有了明顯的改善，許多人認為國有企業(yè)改革已經(jīng)到位，再談國有企業(yè)改革似乎是多此一舉。我認為，我國國有企業(yè)改革的任務(wù)還遠沒有完成，在當前形勢下，很有必要啟動新一輪國有企業(yè)改革。

清醒判斷國有經(jīng)濟的表現(xiàn)

國有經(jīng)濟的表現(xiàn)到底怎么樣？我們對此應該有一個清醒正確的判斷，這是制訂國有經(jīng)濟改革政策的前提。現(xiàn)在有些機構(gòu)或者學者的判斷就是，國有企業(yè)效益搞得好，為什么要改呢？如果這個判斷是正確的，那么改革的必要性不大，至少改革的緊迫性不強，因為根據(jù)中國過去三十多年的實用主義改革邏輯，沒有必要出于一種教條而改革，更無必要為了改革而改革。但我卻有截然不同的判斷：國有企業(yè)與十年前相比的確更好，但這在很大程度上是由上世紀末的改革紅利和本世紀前幾年的重化工業(yè)景氣帶來的；而與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)總體而言差距很大，而且越來越大。

國際上最通用的指標有兩個，一個是采用凈資產(chǎn)回報率（ROE）指標來衡量效益。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年報的數(shù)據(jù)來算，國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報率明顯地低于私營企業(yè)，也低于外資企業(yè)。如果以稅前實現(xiàn)利潤來計算，2003年的時候國企和私企的這個指標還差不多，私企13%，國企12%，2007年國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報率略微高于15%；民營企業(yè)已經(jīng)是23%了，非常平穩(wěn)地上升，2009年受金融危機的影響稍微有點下跌，但已經(jīng)越來越多地領(lǐng)先于國有企業(yè)。還有一個是采用全要素生產(chǎn)率（TFP）指標來衡量效率。幾乎所有經(jīng)得起推敲、具有引用價值的的研究都顯示，國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率遠遠低于私營企業(yè)。一項研究表明，過去30年國有企業(yè)TFP年均增長大概1.5%，而私營企業(yè)是4.5%。無論是ROE指標，還是TFP指標，在過去十年國有企業(yè)發(fā)展壯大最快最明顯的時期，都遠遠低于私營企業(yè)。盡管過去十年是國有企業(yè)盈利增長最快的時期，但實際上盈利集中在少數(shù)具有所謂“市場力量”的企業(yè)，11.5萬家國有企業(yè)目前的虧損數(shù)達到30%以上。而民營企業(yè)的虧損10%多一點，10%虧損率在市場經(jīng)濟當中是正常的。

當然，有些學者也會強調(diào)國企效率較低是因為國企承擔了很多社會責任。但現(xiàn)在所能得到的所有分析都是零碎的、不具備引用價值的。我個人承認這方面的因素，但這個因素并不足以推翻上述判斷。

國有企業(yè)即使跟十年前的面貌相比有很大改觀，也是因為上個世紀末對國有企業(yè)進行大規(guī)模的改制重組，這些年來一直在享受改革紅利。而上一輪改革的邊際效果逐年遞減，如果僅僅坐享其成，以前的改革紅利將消耗殆盡。因為可以很清楚地看到，上世紀末改革之后幾年，國有企業(yè)ROE大幅度地提高，而2007年之后它基本上是停滯不前，甚至有下降趨勢。當然，國有企業(yè)2003年以來的快速發(fā)展壯大，也與這一輪重化工業(yè)景氣有很大關(guān)系，因為保留下來的國有企業(yè)有相當大一部分是重化工業(yè)領(lǐng)域的大企業(yè)。但問題在于，重化工業(yè)的鼎盛時期也會過去，重化景氣帶來的紅利也會消失。

國有企業(yè)過去幾年在技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)進步方面的成績也成了許多人爭辯國有企業(yè)優(yōu)越性和競爭力的證據(jù)。但我們的研究結(jié)論恰恰相反，國有企業(yè)的創(chuàng)新效率也是明顯比民營企業(yè)低很多。這從國有企業(yè)和民營企業(yè)投入的創(chuàng)新資源取得了多少創(chuàng)新成果就可以比較出來。國有企業(yè)在過去幾年投入了大量的研發(fā)經(jīng)費，也取得了成果，但是我們可以進行一下比較，比如說，國有企業(yè)每投入一億元研發(fā)支出所獲得的有效發(fā)明專利數(shù)量大概是18，而民營企業(yè)43，差距不只一倍；國有企業(yè)每100名研發(fā)人員獲得的有效發(fā)明專利數(shù)量是3.7，民營企業(yè)是7.4，差距也不只一倍。可以看出，民營企業(yè)的創(chuàng)新效率比國有企業(yè)高一倍以上，這個是中國科技統(tǒng)計研究的官方數(shù)據(jù)。

國有部門作為一個整體而言，從ROE、TFP、創(chuàng)新效率等典型指標來看，其總體效率明顯不如民營部門。但是許多經(jīng)得起推敲的嚴肅研究都發(fā)現(xiàn)，國有部門占用了與其規(guī)模和效率不相稱的經(jīng)濟資源和創(chuàng)新資源，而且很多時候是以相對較低廉的價格占用了重要資源，并且國有企業(yè)天然的“政商聯(lián)結(jié)”加重了這種情形。想一想，效率低的部門反而能以相對低廉價格獲得更多資源，這是什么情形難道不是很清楚嗎？從經(jīng)濟學的角度而言，國有部門存在大量的經(jīng)濟租，嚴重扭曲了資源配置機制，對效率高的民營部門獲得資源形成了“擠出效應”。另一方面，國有部門的經(jīng)濟租和營業(yè)利潤與老百姓有什么關(guān)系呢？基本沒有，老百姓沒有享有應有利益。國有部門大約雇傭了三四千萬員工，員工當然得到了工資收益，但這些人只不過占我們?nèi)咳丝诘?%、全部從業(yè)人員的5%、全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員的10%，所以并沒有惠及多數(shù)人。從這個角度而言，現(xiàn)在的國有經(jīng)濟不是“全民所有”，而是“全民沒有”。從上面這些分析來看，國有企業(yè)到底要不要改不是很清晰嗎？

新一輪國企改革的方向

中國過去30多年平均每年9.9%的高增長，很大程度上是靠投資拉動，意味著要不斷投入經(jīng)濟資源，投入大量的要素來發(fā)展經(jīng)濟。這是一種典型的粗放型增長方式。如果通過國企改革，讓效率高的民營部門獲得更多的資源，而縮減效率低的國有部門規(guī)模，這就可以在一定程度上消除資源配置的扭曲狀態(tài)，完全不需要這么高的儲蓄率和投資率就可以保持相對比較高的增速，這非常有利于一直講的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。依靠這么多的投資和大量的資源消耗、資源投入來維持高經(jīng)濟增長，發(fā)展是根本沒法持續(xù)的。從這個角度來說，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進展不大，在相當?shù)某潭壬鲜且驗閲衅髽I(yè)處于粗放、低效率的發(fā)展狀態(tài)。而且我們也做了一些分析和測算，現(xiàn)在整個國家國民經(jīng)濟的資源配置當中，國有部門的強勢以及同政府存在天然的千絲萬縷的紐帶關(guān)系，使它更容易獲得資源和各種商業(yè)機會，政府隱含的擔保和救濟也使它們能夠以更低的價格獲得較多資源，使資源配置扭曲、競爭無法平等。而民營企業(yè)為了搶奪經(jīng)濟資源，可能會采取更加不理性、不光彩乃至不合法的方式，這樣整個經(jīng)濟就會出現(xiàn)“政商聯(lián)接”大競賽和資源爭搶大競賽，而不是效率提升大競賽和自主創(chuàng)新大競賽，最后的結(jié)果是，高增長伴生著嚴重的過度投資和信貸膨脹以及金融隱患，公司治理和宏觀審慎出現(xiàn)嚴重問題，收入分配扭曲和財富掠奪成為常態(tài)，而高增長也將戛然而止。看一看一些陷入“中等收入陷阱”的東南亞國家的歷史狀況吧，就是這樣的情況。

我國發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變、增長動力的轉(zhuǎn)換已經(jīng)使國有部門的低效、對資源配置的扭曲、對平等競爭環(huán)境的妨害成為一個愈發(fā)緊迫的現(xiàn)實問題，因此迫切需要啟動新一輪國有企業(yè)改革。

客觀地講，國有企業(yè)加上強政府，在經(jīng)濟發(fā)展的追趕階段還是能夠發(fā)揮較大作用，因為追趕階段的經(jīng)濟增長主要是依靠資源動員和資源投入，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的選擇、對產(chǎn)業(yè)技術(shù)的采用、對產(chǎn)業(yè)組織的設(shè)置，很大程度上可以直接拷貝、模仿和引進，這些因素幾乎都可以是“外生”的，在這種情況下，最需要的就是資源動員和資源投入的可靠“平臺”，國有企業(yè)可以較好地充當這樣的平臺。現(xiàn)在許多地方積極引進央企，其實是在通過引平臺來搶資源。但是隨著中國一步一步地接近追趕式發(fā)展的邊界，我們無可避免地要遇到發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、增長動力轉(zhuǎn)換的問題，我稱之為內(nèi)生平衡增長階段。如果不能順利地從追趕式增長轉(zhuǎn)入內(nèi)生平衡增長，發(fā)展就有可能停止，就有可能落入“中等收入陷阱”。再要順利轉(zhuǎn)入內(nèi)生平衡增長，就必須更加依靠企業(yè)的自主創(chuàng)新和效率提升競賽，而不是政商聯(lián)接和資源投入競賽，此時國有企業(yè)在過去的優(yōu)勢就會喪失并成為阻礙。因此，推動新一輪國企改革，其實就是推動增長方式的轉(zhuǎn)變。

即使不考慮發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，新一輪國有企業(yè)改革也不能拖延。看起來2003年國有部門有了長足的發(fā)展，但實際上這在一定程度上只不過是周期律的體現(xiàn)。現(xiàn)在是改革的進程在與國有企業(yè)的興衰周期律賽跑。國有企業(yè)有它的興衰周期律，過去幾年是第二輪黃金時代，現(xiàn)在應該是進入了第二個白銀時代，如果不改革，將會陷入第二個青銅時代和黑鐵時代。這是一種非學術(shù)的表述。到那個時候被動地進行改革重組，代價會更高。上世紀末的改革給本世紀帶來了改革紅利，但付出了高昂代價，大概有2萬億的改革成本，而那時候GDP一年才8萬億，占百分之十幾的GDP，多大的代價。如果我們再次拖延改革進程，若干年之后，改革成本將大得多。這些代價其實最終還是由老百姓買單。

新一輪國有企業(yè)改革中，產(chǎn)權(quán)改革是核心。通過整體出售等方式推進中小國有企業(yè)改革，通過股權(quán)多元化和混合所有制等方式改造大型特大型國有企業(yè)。目前全國有12萬多家國有企業(yè)，小型企業(yè)超過10萬家，占85%，中型達到1.4萬家，占11%，全國國有企業(yè)虧損面達到35%，絕大多數(shù)都是中小企業(yè)。所以中小企業(yè)的改制出售可以大力推進。即使按照國資委分類的一般生產(chǎn)加工企業(yè)也達到2.5萬家，占全部國企20%以上，商貿(mào)服務(wù)和其他企業(yè)超過6萬家，占50%以上，這些行業(yè)的許多企業(yè)都可以整體出售。但是重點和難點是大型企業(yè)，特別是央企母公司。央企的母公司要走法人整體改制這條路。央企的母公司100多家，基本上全部是國有獨資的。甚至超過一半以上是按照1988年的《全民所有制企業(yè)法》注冊的全民所有制企業(yè)，而不是按照后來的《公司法》注冊的公司制企業(yè)。全民所有制企業(yè)在中國是很特殊的一類企業(yè)，行政權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力高度結(jié)合，現(xiàn)在要搞現(xiàn)代公司治理，又不說推進對母公司的改革，肯定是不行的。央企母公司的法人整體改制，可以走法人整體上市這條路，但除了涉及國家安全和提供公共產(chǎn)品等少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)之外，還是要引入戰(zhàn)略投資者，在戰(zhàn)略投資者的持股比例上應該思想更加解放。在此基礎(chǔ)上，大力改革公司治理。總體而言，應該是產(chǎn)權(quán)民間化、治理商業(yè)化。

也有少數(shù)國企可能暫時不太適宜推行全局性的產(chǎn)權(quán)改革。這包括三類企業(yè)。第一類是自然壟斷，包括電網(wǎng)、基礎(chǔ)電信和一些公用事業(yè)（自來水、燃氣等）；第二種是關(guān)系國家安全的，如航空航天；第三類是承擔普遍性服務(wù)和提供重要公共產(chǎn)品的，如郵政和市政等。對于這些企業(yè)，應該加強政府監(jiān)管，并改進公司治理，提高透明度和規(guī)范性。這三種之外的都應該產(chǎn)權(quán)改革。當然隨著時代發(fā)展，上述三類企業(yè)也可以進行分拆和引入競爭，這樣也有可能在某些環(huán)節(jié)進行產(chǎn)權(quán)改革。

要特別強調(diào)的是，對于大型和特大型國有企業(yè)，產(chǎn)權(quán)改革在比較長的時間里不會完全民營化，可能長期保持一種混合所有制狀態(tài)，這也是可以的，關(guān)鍵要加快國有股的證券化，提高國有股的流動性，從而改進國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。

我們也必須承認，作為一個整體而言，民企的逐利動力更強，合規(guī)意識乃至守法意識更弱，社會責任和社會誠信比較缺乏，再加上一些官員參與的腐敗，民眾對許多民企其實頗有怨言。也就是說，學者可能看重效率，而民眾可能更看重效率之外的東西。因此上述領(lǐng)域的國有企業(yè)在一定時期保留還是有必要的，哪怕犧牲一些效率。同時，民企必須要加快提高合規(guī)意識和守法意識，增強社會誠信和社會責任。

大型特大型國企如此改造之后，其中的國有股如何管理和運營？可以設(shè)立相應的投資基金或資產(chǎn)管理公司來持有這些國有股，對國有股進行管理，并在市場上進行交易，完全可以效仿中投或者匯金，不斷追求國有資本的回報，提高國有資本的安全性和流動性，形成現(xiàn)代化的國有資產(chǎn)組合。可以預期，現(xiàn)代化的國有資產(chǎn)組合將成為我國國民的一筆巨大財富，通過支持社保體系和民生投入等途徑真正惠及全體人民。所以從更廣闊的視野來看，國企改革應該是“國資變社保，國企變民企”。這樣就能使國有資產(chǎn)從“全民沒有”以全新方式重新回歸“全民所有”。

繼續(xù)降低國有經(jīng)濟的比重

中國的國有部門在三十多年前的產(chǎn)出占工業(yè)產(chǎn)出的比重高達80%，經(jīng)歷上世紀八九十年代非國有部門的崛起和九十年代末本世紀初的國有部門大刀闊斧的改革，到2004年已經(jīng)急速地下降到了30%左右，之后幾年也有溫和下降，到2010年已經(jīng)降到了27%。國有部門盡管目前體量龐大，并且在資源獲取上有較大優(yōu)勢，但由于活力和效率相對于其他企業(yè)而言明顯處于弱勢，國有部門產(chǎn)出在經(jīng)濟中所占比重會自然下降。在2003年之后國企狀況較好的這幾年里，工業(yè)當中規(guī)模以上私營企業(yè)的增加值增速一般都高于國有企業(yè)10個百分點以上，營業(yè)收入高出20個百分點以上。按照這樣的趨勢，即使不進行主動改革，到2030年，國有部門的產(chǎn)出在工業(yè)中的比重將會自然收縮到15%以下。如果通過主動改革消減國有部門的規(guī)模，到2030年，甚至遠遠早于2030年，這個比重可以降到10%以下。

降到10%以下不但有可能，而且有必要。如果國有部門還保持這么高的比重，無法顯著糾正資源配置的扭曲進而保持較高增長率，而不斷下降直至到10%的水平，國有企業(yè)將主要集中于涉及國家安全和提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，以及其他極少數(shù)特殊的行業(yè)，就不至于對市場化的資源配置構(gòu)成實質(zhì)性妨礙，也不至于對公平競爭的環(huán)境和法治體系構(gòu)成實質(zhì)性妨礙。實際上在許多市場經(jīng)濟國家，也有一些國有企業(yè)，但都是在10%以下的比重。我國的國有經(jīng)濟比重降到這樣的水平，完善的社會主義市場經(jīng)濟體制將得以確立。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長、研究員）