著力解決機會不平等

按照世界銀行的數據，在改革之初我國按人頭計算的絕對貧困率在80%以上，目前已降到10%。在成功減貧以后，我國的不平等問題逐漸突出。

應對不平等已取得一些進展

中國發展研究基金會的研究表明，中國政府自2000年以來已經為解決不平等問題做出了相當大的努力，并取得了一些成功。

首先，西部、中部和東北部地區已經從一系列的地區發展戰略中受益。從2006年至2010年，這些地區的國內生產總值平均增長率分別為13.9%、13.2%和13.6%，均高于東部地區的12.3%。

其次，農村扶貧項目已經顯著縮小了貧困縣與其他縣之間的差距。從2002年至2009年，重點貧困縣的平均家庭收入增長速度都高于全國農村的平均水平。前者與后者的收入差距縮小了5個百分點。

第三，戶籍制度的放寬和勞動力短缺，使得外來務工人員與本地戶籍工人之間的工資差距縮小。2001年，收入最高10%的外來人口的平均收入是底部10%的5.9倍；2010年，這一比率下降到3.8。外來務工人員與本地戶口工人之間的工資差距也從2001年的11%下降到2010年的5%。

第四，對教育和醫療保健領域增加公共投資，提高了這些基本服務的可及性，尤其是對女孩和農民工子女等弱勢群體而言，更是如此。據估計，2006年西部農村地區免除學費時，有2萬多輟學兒童返回學校。

第五，社會安全網已經建立。2010年，超過4500萬的農村人口和2500萬的城市人口從最低生活保障中受益；在很多地區，城鄉最低生活保障標準之間的差距縮小了。這種最基本的社會保護幫助控制了收入不平等的擴大，并提高了基本服務的可及性。

第六，正在改革的財政轉移支付制度，對平衡省際和地方之間的財政能力起到了一定作用。中央財政轉移支付制度部分緩解了收入不平等程度，而地方轉移支付制度則由于向富裕地區傾斜而擴大了收入不平等。

最后，農業稅的取消和對農民的補貼直接增加了農村家庭的收入，但其對整體不平等狀況的作用并不明顯。

機會不均等是最大的不平等

根據亞洲平均水平來看，收入差距的持續增加已經使中國成為一個收入差距偏大的國家。雖然近年來收入差距可能不再擴大，但這是否能夠成為長期趨勢還有待時間的考驗。同時，由于家庭財產和獲得公共服務的差距不斷擴大，這又放大了收入差距的影響。除了人們普遍關注的地區間、城鄉間收入差距，不同行業和就業身份之間的差距也應高度重視。有關研究表明，壟斷行業與競爭性行業工資差距的一半以上是不合理的，前者的高工資是由其壟斷地位或者國有主導性質所導致的。另外，在許多單位和企業中都有兩種形式的員工，一種是合同工，另一種是派遣工。據中華全國總工會2011年估算，派遣型勞工總數約達6千萬，占全國城市勞動力的20%。在某省的試點調查顯示，合同工的平均勞動報酬至少比派遣工高30%，前者最多是后者的5倍。

不過，最讓人擔憂的還是代際傳遞的貧困。很多兒童在起步之前或人生早期就因貧困、不平等、性別等繼承性因素而被遠遠地甩在后面，她們所經歷的多重不平等與其個人努力基本沒有關系。

根據世界銀行的一項研究，相對于總人口而言，兒童更有可能生活在貧困家庭。中國健康和營養調查的數據顯示，從20世紀90年代早期到21世紀末，農村地區和西部貧困地區的兒童更容易出現體重不足、發育遲緩和貧血癥等問題。從受教育質量來看，多項研究表明，中國的普通教育已逐漸從任人唯才的制度在一定程度上變成了按照財富、權力和私人關系對學生分類的私人競爭系統。農村、貧困家庭的學生更有可能進入一般中小學和一般大學，而城市、富裕家庭的學生更可能進入重點學校。不論是在家庭還是在學校，兒童享受安全飲用水和衛生廁所都因收入水平的差距而存在不平等。在醫療服務享受方面，富裕人群更有可能選擇省級和市級衛生設施，貧窮人群更有可能使用質量較差的社區級衛生機構。

不平等的根源在于經濟結構和政策因素

表面上看，多種不平等與地區間和城鄉間經濟增長以及家庭收入增長的不均衡有關。進一步看，不均衡增長源自結構轉型以及不合理的經濟政策和社會政策。

1.經濟結構的影響

對于日益擴大的收入和消費差距，人們普遍認為，部分是由于發展階段或“庫茲涅茨效應”所造成的。這一效應是指勞動力從生產率低、勞動密集型的農業部門轉移到生產率較高、資本更為密集的制造業部門的結果。

另外一個因素是國際競爭和全球化。一方面，中國從國際市場上用高薪資招募頂級專業人員；另一方面，為了保證國際競爭力，低技術工人工資的上升勢頭卻受到限制。

盡管經濟結構是一項重要原因，但它并不足以解釋中國過去20年不平等的變化。實際上，經濟政策和社會政策都有很大的影響。

2.經濟政策的影響

國務院發展研究中心收入分配課題組的研究（余斌和陳昌盛，2011）表明，以下四項經濟政策加劇了中國的不平等。

首先，廉價的土地和資本限制了工作機會的增加。低利率的金融資本、低補償的土地、廉價的自然資源很容易把勞動力置于不利的地位。在這種情況下，當勞動力成本上升時，產業就會以資本取代勞動力，從而限制了工作機會增加和工資上漲。結果是，貧困人口的就業渠道和收入來源就會受影響。

第二，國有經濟控制了大部分社會盈余和儲蓄，但其上交財政的利潤份額卻很低。相對于私營部門，國有企業消耗大量資金、原材料和中間投入卻生產較小份額的產出和附加值。而且，國有企業平均僅向公共財政上交10%的利潤。

第三，政府財政收入的結構，尤其是稅收的結構，既不利于收入再分配，也不能激勵正規就業。有關研究指出，中國約有70%的稅收是間接稅，雇主納稅占稅收的90%以上。然而，與所得稅不同，這些間接稅是累退性質。到目前為止，中國既沒有物業稅，也不征收資本利得稅。因此，政府很難用稅收來調節收入差距。而且，世界銀行和國研中心的報告顯示，中國勞動力的稅楔（即用工成本中非工資成本所占的比重）要高于大多數經合組織國家。

第四，目前的政府間轉移支付制度也強化了不平等。1994年引入了分稅制財政體制，其目的在于克服區域不平等加劇的問題。然而，征稅和退稅率的基準是按照改革前的稅收記錄核定的，因而過去表現較好的省份得到了進一步的獎勵。而且，中國專項轉移支付的分配是有條件的，很大一部分資金都需要地方政府出資配套中央補助。沿海地區有更多的資源來滿足這些條件，或者能夠配套中央撥款；而較貧困地區并沒有這樣的能力。

3.社會政策的影響

從理論上看，如果公民能夠獲得廉價優質社會服務和可靠社會保障，收入和財富不平等對貧困人口產生的影響就比較容易接受。而現實情況是，隨著市場化改革的推進，收入和財富差距擴大，社會服務的可及性和可得性也變差了。社會服務的收費性質日益突出，而且許多保護項目仍是分人群設計的。正如世界銀行和國研中心研究報告（World Bank and DRC， 2012）所總結的那樣，一些社會政策也帶來了意想不到的變化。

首先，一些不平等是基本服務市場化改革所未預見到的副作用，而且過去并沒有意識到人力開發也是一種公共產品，有利于整個社會。市場化改革把原來的公共服務提供者轉變為追求私人利益最大化的營利主體。供方誘導需求較為普遍，在衛生領域的表現包括大檢查、大處方，在教育上的表現包括特色教育、重點校班等。這既加重了消費者的負擔，也導致消費者享受服務的分化。

第二，一些不平等是由現有政策直接導致的，相關政策要么固化了基本服務領域的不平等，要么沒有提供一個有效的框架來解決不平等問題。前者包括戶籍制度，后者包括政府間事權劃分。由于戶籍分割，外來人口在就業、公共服務和社會保障等多方面不能享受與本地人同等的服務。由于很多公共服務事權在縣市政府，在沒有財力均衡機制的情況下，地區間服務水平有很大的差別。教育是這樣，醫療衛生也是如此。

未來應著力解決機會不均等問題

中國政府在應對不平等加劇的直接原因上已經取得了一些進步。如果能夠解決造成各種不平等現象的根源，就可以取得更多更大的進步。在各種不平等中，機會不平等應居于核心地位。針對這個核心問題，我們提出一個為全體公民追求體面生活提供平等機會的戰略。在溫飽和經濟參與基本解決以后，中國均衡發展的重點應轉向創造一個不管個人條件和社會背景的平等發展環境。這也是亞洲開發銀行提出的包容性增長戰略的本質。

針對機會不平等這個核心問題的根源，平等發展戰略應該采取以下四方面的原則性措施。一是完善市場機制，促進經濟機會最大化； 二是提升經濟機會的平等可及性，樹立合規追求的典范； 三是完善稅收結構，調節過高收入，減少對機會均等的損害；四是為不能獲得經濟機會者，構筑基本社會保障。具體來看：

在促進機會最大化方面，可以努力消除利率和匯率、土地和自然資源等要素價格的扭曲，促進資本和勞動資源的平衡利用，并且，要減少公共部門壟斷，促進公平競爭。

為促進經濟機會的平等可及，有必要擴大兒童早期開發和營養計劃，尤其是在貧困農村地區。正如世界銀行和國研中心報告指出的那樣，多數國家的經驗已經表明，投資于兒童早期開發和教育，能夠產生較高的經濟回報，同時也是打破貧困代際傳遞最有效策略。它還能提高生產效率和社會凝聚力。

機會平等可及也有賴于高質量公共服務的均等化，包括教育和醫療。為此，可以采取兩方面的措施。一是促進義務教育的質量平等，且普及免費高中教育，擴大財政能夠負擔的后義務教育；二是加速醫療衛生領域的財務改革，完善服務提供者的激勵機制，重建初級衛生保健系統，使其成為協調多層級衛生服務體系的基礎。在公共部門就業方面，需要增加人員招聘的透明度，提高受歡迎工作的公平可及性。

為實現上述均等化目標，要對服務提供者實行合適的激勵，使其堅持職業操守、為目標人群提供高質量且及時的服務。并且，需要明確界定中央與地方在提供公共服務方面的責任，擴大中央政府的財政轉移支付，以確保基本服務的普遍提供。

為確保平等機會帶來平等結果，有必要嚴格執行同工同酬的規定，特別要關注性別平等、合同工和派遣工平等、以及外來務工人員和本地工人之間的平等。

在完善稅收、調節過高收入方面，可以引入家庭財產相關稅種，包括遺產稅和房產稅。這意味著政府要加強監測家庭收入和財產的能力。這種監測也有助于打擊腐敗、減少灰色收入。

最后，為確保最弱勢人群從社會安全網中受益，需要完善社會保障體系。一方面要有效維護人們的工作積極性，另一方面要向窮人提供基本社會保護。

（作者為國務院發展研究中心社會部副部長、研究員）