地方教育改革回頭看

2010年，國務院發布了《教育規劃綱要》，并決定在全國部分地區和學校啟動425個國家級教育體制改革試點項目。兩年來，這些試點地區與單位，在突破制約教育改革走向縱深的體制機制障礙上放開手腳，從最棘手、最熱點的問題入手推動改革。

群眾有需求，地方有愿望，中央給政策，對于一幅需要十年才能完全展開的宏偉畫卷來說，兩年只是開端，但這個開端所奠基、勾畫和展示的，恰恰是這輪史無前例的教育改革最根本的主題，那就是回應老百姓呼聲、辦人民滿意的教育。

兩年過去了，這些試點推進得如何，積累了哪些經驗，遇到了哪些難題，未來將如何破解？《中國經濟報告》摘選由21世紀教育研究院所做的專題調研獨家發布。

各類型教改試點亮點頻出

1.地方試點改革成果豐富。隨著在全國部分地區和學校開展的425個國家教育體制改革試點項目的啟動和推進，我國迎來了地方教育制度創新的活躍期。2011年3月，溫州民辦教育綜合改革試點全面啟動， 2011年11月13日，正式出臺《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》，與涉及“分類登記管理”、“法人財產權”、“財務管理”等9個方面的具體配套政策細則，稱之為“1+9”綜合改革。溫州的民辦教育綜合改革，為國家“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”提供了地方經驗（見圖1）。

2.簡政放權，轉變政府職能。教育行政改革既是行政改革的一部分，也是教育改革的一部分，因此教育行政改革既要有一個教育標準，又要有一個行政標準，是教育標準和行政標準的疊加與復合。教育行政中的“行政”是為“教育”服務的，教育標準是首要的、第一位的標準，對教育行政進行評估，必須體現“教育”的行業性和特殊性。山東濰坊市坊子區作為一個教育基礎薄弱的縣區，按照“政府投資、專家辦學、行業監管、中介評價”的思路，改革教育管理體制機制，著力推進管理、辦學、評價分離；同時引進先進教育理念，打造“教育聯盟”，重構課程體系，提升“軟實力”，形成了區域教育均衡發展新模式。

3.“底層設計”引領“頂層設計”。我國教育事業發展中許多新制度的確立，都是先由地方政府提出和進行試驗，當實踐證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助強制性權力使其獲得合法性，進而推行自上而下的強制性變遷。2008年以來，天津市堅持“督政與督學并重、監督與指導并重”的原則，試點探索積累出的實踐經驗，上升為國家教育制度創新，引領了國家教育督導委員會的成立和新中國第一部專門的教育督導法規《教育督導條例》的頒布（見圖2）。

4.著力破解教育難點問題。為了治理“擇?！鳖B癥，各地打出“組合拳”：切斷利益鏈——江蘇鹽城化解學校債務、杜絕擇校費；改革指揮棒——山西晉中優質高中向所有初中分配招生指標；共享教育資源——四川成都打破城鄉界限、一體化集團化辦學；強化師資隊伍——浙江嘉善提高農村教師待遇、鼓勵雙向流動。

5.民族地區涌現創新活力。以往兩屆的創新獎案例中從未出現民族地區的創新案例。2012年的入圍案例中作為民族地區的新疆就有4個案例。新疆教育系統實施“微博問政”，恢復部分邊遠農牧區教學點；新疆克拉瑪依促進民漢教育優質均衡發展，大力發展和諧家庭教育，構建多元一體科學育人體系。

6.農村教育備受重視。中國教育最大的“分母”在農村，中國教育最薄弱的環節也是在農村。因此，教育規劃綱要的著力點首先放在了農村教育。從地方創新的案例來看，在農村學前教育領域，各地十分重視。山東諸城以社區為依托，大力發展鎮街中心幼兒園和農村社區幼兒園；浙江建立學前教育經費單項列支制度，省市縣鄉鎮共管重點發展農村公辦幼兒園；四川設立學前專項資金和領導小組，重點發展農村學前教育。

7.區域的素質教育探索具有制度價值?！皥猿忠匀藶楸?，全面實施素質教育”作為教育改革發展的戰略主題，為評價教育改革提供了“教育的維度”。以“素質教育觀”統率我國教育改革具有很強的現實意義，關鍵是要讓政府的公共權力為促進學生的全面發展服務，而不是為片面追求升學率的應試教育服務。山西省區域整體推進課堂教學改革，以學生為本，創新課堂教學機制，帶來了新理念、新方法，具有可操作性、可推廣性，實現了應試教育向素質教育的逐步轉變，探索出了一條適合本地區特點的新路子，為提高全省中小學教育質量奠定了堅實基礎，為全國課改提供了寶貴經驗。

地方教育制度創新面臨六大問題

兩年來，《教育規劃綱要》安排的重大改革試點工作，為地方政府和教育行政機關進行制度創新提供了新的契機。目前，各地方教育制度創新實踐案例不斷涌現。但是，評價地方教育制度創新不應僅僅關注數量上的增減，更應考慮地方教育制度創新自身價值的實現程度、知識與方法的增長程度、過程的協調程度、目標的達成程度以及行為的可持續程度等等。縱觀目前的教育制度創新，還存在下列問題。

1.有關“創新”等改革共識尚未形成。一種沒有指向的創新、一種沒有系統思考的創新沖動，只能將創新實踐“口號化”、“絕對化”、“標簽化”。因此，我們需要注重和加強對教育制度創新自身理論的研究，為自己“正身”，創造“自己的隱喻”（metaphor of its own） ，逐漸引導利益相關者及社會公眾形成對制度創新的共識，形成改革創新的理論和實踐氛圍。

對于地方教育制度創新而言，行為的主體是地方政府和相關教育行政機關，主體的公共屬性使教育制度創新行為具有公共產品性質，公共產品的供給、公共利益的維護永遠是地方政府創新應當首先考慮的因素，其中秩序、公平、質量是核心的價值追求。

2.熱衷“政府責任市場化”，忽略“服務提供機制市場化”。政府作為教育制度的主要供給者，不能在教育領域中退出，或者推卸應盡的公共教育責任。在諸多的創新案例中，市場機制的引入成為各地方政府實現教育責任的重要途徑。無疑，市場機制能帶來教育制度的靈活性、多樣性、自主性、滿足多元的教育需求，減輕國家負擔，但不能解決教育制度的公平性問題。而且在運用市場機制過程中，還應區分“政府責任市場化”和“服務提供機制市場化”，前者是把本應是政府“分內職責”的公共服務推向市場，后者則是在政府承擔基本責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者之間的競爭降低成本，提高效率和質量。而目前，我國政府熱衷于政府責任的市場化，而在服務提供機制市場化方面認識和實踐嚴重不足。

因此，首先要改變政府在公共產品提供中的激勵機制，正是因為現在所有政策選擇都“以經濟建設為中心”，其他方面就必然被置于相對次要的位置。在非均衡發展戰略的推動下，政府職能和邊界問題逐步向經濟領域傾斜，一方面政府為追求GDP而“投資饑渴”，另一方面對于教育等對GDP不能有立竿見影貢獻的軟性公共產品，沒有足夠的激勵來提供，而將其“甩包袱”式的丟給市場或者個人。因此，在政府基本完成硬件投資任務的歷史使命之后，應當將更多的目光和精力放在教育等社會事業的發展中，使“教育優先發展”真正成為政府行為激勵的重要內容。另一方面，政府改變承擔責任的形式和角色，要從提供和控制逐步走向規制和支持。因此，如何在肯定市場機制的前提下，再造教育的治理結構是擺在我們面前的重大課題。

3.“事權”、“財權”不匹配，導致“虛假”創新。分權改革是地方教育制度創新最直接的實踐環境，它決定著地方政府是否“有能力”成為制度創新的主體。因此，我們不應在集權和分權、上移和下移之間做簡單的加減法，忽略對于這種權力調整過程中的制度激勵問題。當我們的權力上移或者下移僅僅是責任的移動時，那么我們很難想象地方會有多大的動力和熱情去完成中央下派來的任務，尤其是在“出力不討好”、“會哭的孩子有奶吃”成為一種對策文化的時候，伴隨著權力移動的利益激勵制度就顯得尤為重要了。

4.制度創新并不必然來自民眾需求。地方公眾是地方政府提供的地方公共產品和公共服務的消費者，從理論上，他們是地方政府的政治委托人，他們的意志應當成為地方政府制定行政目標、進行制度創新的最重要依據。但是“公眾”具有個體的現實性與整體的虛擬性的特征。也正是由于這一特點，才使得公眾對于教育制度創新中很難形成一種可以辨別的聲音，這種聲音或者被掩蓋，或者被強勢的聲音所淹沒，出現“一枝獨秀”的狀況。

因此，我國教育政策決策機制更多的屬于內循環狀態，外部的利益訴求很難進入到“政策之窗”（window of policy）中，內部的利益調節取向也不對外部問題負有“責任”?？梢姡胤街贫葎撔虏⒉槐厝粊碓从诠姷男枨螅娨l“聲”，能發“聲”、發好“聲”，需要建構一個民主協商的權利對話平臺，才能化解沉積的矛盾和誤解，也能更好的去理解權利和實踐權利。

5.“教育家”引領使得改革面臨持續性問題。制度創新得以發生需要形成“第一行動集團”。所謂“第一行動集團”是指那些能預見到潛在利益，并認識到只要進行制度創新就能獲得這種潛在利益的人。他們是制度創新的決策者、首創者和推動人，他們中至少有一個成員是熊彼特所說的那種敢于冒風險的、有敏銳觀察力和組織能力的“企業家”。在我國一些地方出現的地方教育制度創新案例中，也不斷涌現出來一些改革“強人”或者所謂的“教育家”。這些創新案例的出現和推動往往都與這些“教育家”自身能力、改革意識、創新精神，以及該地區在中國政治版圖中所處的地位有關，具有明顯的“強人”色彩和“時效性”。

我們將地方教育制度創新寄托在某一個人身上，不是常態，也不能長遠，更難具有創新的推廣和示范意義。要想使創新行為和成果不至于“人在政舉，人去政息”，必須建立一整套鼓勵制度創新的激勵制度，改變行政官員的個人利益激勵結構。

6.將“治理問題體制化”，以“改革”之名固化原有利益格局。所謂“治理問題體制化”，就是說一遇到問題就撇開“治理”直奔“體制”，將問題歸結于教育體制，這實際上是一種偷懶的做法，因為它同時忽略了治理問題和體制問題的復雜性。治理有其非常復雜的體系化內涵，有其完全不同于體制的構成，這決定了它實際上是無法體制化的，把治理問題體制化，實際上也就忽略了問題及其解決方案的雙重普遍性與特殊性。體制說到底是一種文明框架，不是模式，不是道路，不是經驗，不是或者說不僅僅是單一的某個時期的階段性產物，體制的時間更長、空間更大。體制是我們每時每刻都要立足于上的地板，不要把它想象成天花板，尤其是不能把它想象成別人家的天花板。

任何一種行政制度的確立，都伴隨著一整套利益結構的建立。地方教育行政制度改革的核心問題在于分配權力、重塑利益結構。體制改革之所以“難”，原因也就在于此。長期以來，我們一直實現穩定存量、搞活增量為主的漸進式改革。這種改革模式回避問題，減少改革阻力，增加了改革的成功系數，但同時也累積了問題：改革的成果無法實現共享、權力和利益的自我復制與膨脹，部門利益時常侵占公共利益，公職人員權力設租、尋租時有發生，等等。這些問題必須通過不斷深化改革來解決。在目前的體制約束下，地方教育行政制度創新是“深化改革”的一條可行路徑。但這條道路不應該僅僅做一點“錦上添花”的事情，更應當“雪中送炭”，在“地方”的范圍內進行利益格局調整，為解決整體教育改革和發展中的攻堅問題做出探索。

未來兩年的趨勢預測

一、總體趨勢

從這三屆的案例發展趨勢來看，學前教育、義務教育均衡、高等教育等方面的制度改革正在升溫，其中學前教育和高等教育制度創新實現了從無到有的突破，促進義務教育均衡發展的制度創新維持了高位發展。我國正在進入地方教育制度創新活躍期。在425個教育部立項的教育改革試點項目中，義務教育均衡發展和現代大學制度建設方面的項目分別多達41個和49個，此外，辦學體制、保障機制等方面的改革項目更是各自達到了近60個，我國學前教育、義務教育均衡、高等教育等制度必將進一步推陳出新。

省級統籌綜合改革、考試制度改革和職業教育改革創新值得期許。2010年，有12個考試招生制度改革項目、18個省級統籌綜合改革項目和45個職業教育辦學模式改革項目在教育部立項，這些方面的改革創新值得期許。第三屆職業教育的案例已超過前兩屆，凸顯了改革創新的活力。

在農村教育領域，第三屆的案例明顯超過前兩屆。因此，未來農村教育的制度改革和創新案例將會進一步增多。

二、各領域的分類趨勢

1.簡政放權是教育行政制度改革的主要方向。地方教育行政體制創新是地方教育制度創新的核心，地方教育制度創新的關鍵就是轉變政府職能，改革行政管理體制。地方教育行政制度創新，可概括為四個方面：一是服務型政府建設，二是政校關系理順，三是管理職能轉變，四是管理方式改革。

2.均衡發展仍是義務教育改革的主要趨勢。教育“十二五”規劃明確提出，推進義務教育均衡發展，多種途徑解決擇校問題改革試點，完善進城務工人員子女接受義務教育體制機制，探索非本地戶籍常住人口隨遷子女非義務教育階段教育保障制度。黨的十八大報告再次強調要“均衡發展九年義務教育”為未來兩年義務教育改革發展指明了方向。

3.農村學前教育需要重點發展。未來兩年，加快普及學前教育，重點發展農村學前教育，仍將是未來學前教育發展的戰略選擇。一是把發展學前教育擺在更加重要的位置，把學前教育納入政府公共服務體系，大力推進普及。二是加快提高學前教育發展水平。三是明確政府責任，把各項任務落到實處。

4.農村教育的內涵發展將成為改革的主要方向。內涵發展成為變革發生的焦點區域。教育發展的重心將從注重外顯的硬件標準化轉向多元、本土化的內涵發展。提高師資質量、促進學生全面發展將成為未來基于學校組織的變革強調的核心目標，教師和學生的需求將在變革中超過升級硬件的需要而優先得到滿足，課堂教學、教師管理和組織文化的優化也將從內涵發展的層面提升地方教育發展的品質。

5.突破制度障礙，構建現代職業教育體系。在中高職院校之間建立廣泛的銜接支持制度，實現中高職教育培養目標和人才定位接軌；改革普通教育和職業教育的“雙軌制”現狀，擴大雙方學分互認范圍；適應產業結構升級對應用性人才的更高要求，建立培養應用性技術人才的學位遞升體系；探索多元錄取機制，在招生制度上打破學歷和年齡限制，在學籍管理上放開學校限制；建立完善的社區學院教育制度和多元投資體制，使辦學體制機制更加靈活。

6.民辦教育發展的制度環境需進一步完善。民辦教育制度設計和政策完善已進入關鍵時期。重點是“清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策”，進一步完善促進民辦教育發展的制度環境。

7.異地高考改革探索值得期待。重要的原則是因地制宜，各地根據自身的資源稟賦和實際情況，綜合流入者的職業、居住、參保狀況，以及隨遷子女在當地連續就學年限等情況，設置一個適當的準入“門檻”。國家在宏觀層面上通過調劑高考招生指標，平衡城市戶籍人口與外來人口的利益，為地方改革提供了保障，是一個具有創新性的舉措。

值得關注的是以珠三角的城市為代表的一大批在改革開放后形成的經濟發達的新興城市，其戶籍人口仍保持改革之前的極小規模，形成戶籍人口與流動人口嚴重倒掛的不合理局面。在矛盾最為突出的北京、上海等特大城市，其真實的擔憂是對城市人口規模的控制。對此，需要建立城市發展的戰略性思維，打破畫地為牢、不切實際的計劃經濟思維。這樣，“異地高考”改革就有可能成為撬動城市綜合改革的一個重要契機。

8.發展繼續教育，構建終身教育體系。需要從以下幾個方面入手：一是以滿足個人多樣化的學習和發展需要為核心，各種類型、各種層次的學校和教育機構都要給廣大人民群眾和干部提供多種學習形式。要進一步完善高等教育自學考試制度，服務領域進一步拓寬。二是大力發展教育培訓服務，統籌擴大繼續教育資源。三是開展形式多樣的社區教育。四是構建靈活開放的終身教育體系，搭建終身學習“立交橋”。

9.全面實施素質教育，深化教育領域綜合改革。如何落實全面推進素質教育？當前首要的是推進教育領域的綜合改革，要有條不紊地推進考試制度、教育教學管理等方面的改革，通過改革突破實施素質教育的體制機制障礙，把教育發展引導到有利于全面實施素質教育的軌道上來。

實施素質教育，提高教育質量，是國家所需，是人民的期待。今后，我國教育工作的重點應當放到著力提高教育質量，推進教育教學內容和方法、課程教材、考試招生和評價制度改革上，切實探索減輕中小學生課業負擔、推進素質教育的有效途徑和方法。

（作者為21世紀教育研究院院長）