中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃邏輯

2012年11月，國務院正式批復了《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，這是繼2011年9月國務院出臺《關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》之后，國家針對中原經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、戰(zhàn)略方向與布局、體制機制等方面進行的更為系統(tǒng)、綜合的部署和安排，是指導中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的綱領性文件，為進一步促進中部崛起指明了方向。

中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的邏輯

第一，中原經(jīng)濟區(qū)具有重要的戰(zhàn)略地位。一是關鍵的地理位置和交通區(qū)位。古語云，得中原者得天下。中原經(jīng)濟區(qū)地處國家中心地帶，是交會東西、貫通南北的核心地區(qū)，戰(zhàn)略地位突出。2009年9月，國務院通過的《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》中提出了兩縱兩橫經(jīng)濟帶，中原經(jīng)濟區(qū)正處在這兩縱兩橫的中心地區(qū)。同時，中原經(jīng)濟區(qū)還是我國重要的交通樞紐，匯集了京廣、隴海等幾大干線鐵路，是全國高速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)的重要節(jié)點地區(qū)。建設中原經(jīng)濟區(qū)，對于形成更加完善的全國交通網(wǎng)絡也具有重要意義。

二是國家糧食安全的重要保障。中原經(jīng)濟區(qū)是我國糧食主產(chǎn)區(qū)，在全國發(fā)展大局中具有舉足輕重的地位。其中河南省以全國1.74%的土地承載了全國7.47%的人口，以全國6.5%的耕地生產(chǎn)了全國10.3%的糧食和1/4的小麥。保護中原經(jīng)濟區(qū)的農(nóng)業(yè)本底條件，促進農(nóng)業(yè)更好更快發(fā)展，是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重要保障。

三是中國區(qū)域經(jīng)濟的新增長極。建設中原經(jīng)濟區(qū)有利于在隴海經(jīng)濟帶形成新的經(jīng)濟增長極，有利于構筑中部崛起的重要支撐，有利于形成承東啟西、連南貫北的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略腹地。目前，中原經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)具備成為我國核心都市圈的基礎。中原經(jīng)濟區(qū)的面積和人口超過了珠三角、長三角和京津冀三大都市圈，居第一位，經(jīng)濟總量居第四位。從近年來發(fā)展狀況來看，中原經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)逐漸成為以中原城市群為核心的重要區(qū)域增長極，經(jīng)濟總量和城鎮(zhèn)化水平都有了較大幅度的提升。

四是全國重要的要素和產(chǎn)品市場。中原經(jīng)濟區(qū)是我國人口相對密集的地區(qū)，內(nèi)需市場相對旺盛，是中國未來內(nèi)需市場潛力最大的區(qū)域，加快中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展對拉動內(nèi)需、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式將起到重要的促進作用。同時，充足的勞動力要素也為中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供了豐富的人力資源。在我國應對國際經(jīng)濟危機的沖擊、推動發(fā)展方式轉型和地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移過程中，中原經(jīng)濟區(qū)將發(fā)揮重大作用。

第二，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的出臺恰逢其時。改革開放30多年國民財富的迅速增長，增強了國家促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。過去受限于物質條件的戰(zhàn)略或規(guī)劃都有了付諸實施的空間。因此，針對我國東中西地區(qū)差異不斷擴大的狀況，2004年國家提出了促進中部崛起戰(zhàn)略。

近年來，在沿海向內(nèi)陸轉移產(chǎn)業(yè)的大環(huán)境下，中部的比較優(yōu)勢正在顯現(xiàn)。2011年，中部地區(qū)投資占全國的比重比2002年提高了5.5個百分點。中原經(jīng)濟區(qū)成為國家戰(zhàn)略的時機日趨成熟。目前，周邊地區(qū)均已有國家戰(zhàn)略性規(guī)劃，因此，在中部崛起戰(zhàn)略提出之后的第七年，國家發(fā)布了《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，可謂恰逢其時，雪中送炭。

同時，以河南為核心的中原經(jīng)濟區(qū)正處在一個重要的戰(zhàn)略機遇期和矛盾交織期。一方面，國際經(jīng)濟危機使內(nèi)需經(jīng)濟在全國經(jīng)濟發(fā)展中的地位提升，產(chǎn)業(yè)由沿海向內(nèi)陸轉移進程也在加快，內(nèi)陸地區(qū)對未來中國經(jīng)濟發(fā)展的重要性在不斷提升。另一方面，中原經(jīng)濟區(qū)很多潛在的優(yōu)勢尚未形成現(xiàn)實優(yōu)勢，人地矛盾、產(chǎn)業(yè)結構粗放等問題突出，也迫切需要國家戰(zhàn)略指導。因此，將國家戰(zhàn)略部署與地方發(fā)展需求相結合，制定并發(fā)布中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃，是具有國家戰(zhàn)略意義的重大舉措。

第三，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃是落實國家戰(zhàn)略的必然要求。一是落實中部崛起戰(zhàn)略的重要舉措。我國目前雖然已經(jīng)逐漸形成了基于東、中、西、東北四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，但該總體戰(zhàn)略的空間尺度偏大，需要對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略進一步細化和落實。在中部崛起戰(zhàn)略已經(jīng)有長株潭、皖江城市帶、鄱陽湖生態(tài)區(qū)、山西綜配改區(qū)等區(qū)域規(guī)劃支撐的情形下，河南及周邊地區(qū)也需要規(guī)劃引導，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的出臺則進一步細化了中部崛起戰(zhàn)略，并填補了這一區(qū)域空白。

二是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、拉動內(nèi)需的必然選擇。國際經(jīng)濟危機和我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的不斷深入客觀上要求內(nèi)需經(jīng)濟和內(nèi)陸經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的重要支撐。中原經(jīng)濟區(qū)是我國目前最大的內(nèi)需市場之一，發(fā)展?jié)摿薮蟆ａ槍@一地區(qū)制定國家層面的規(guī)劃，是我國戰(zhàn)略性、全局性的選擇。

三是為全國同類地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)驗、提供示范。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是我國現(xiàn)代化進程中一個全國性的重大問題。作為人口密集地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)和新型工業(yè)地區(qū)，中原經(jīng)濟區(qū)具有較強的典型性和代表性，很多矛盾和難題在這里都有集中的體現(xiàn)。解決好“三化”協(xié)調(diào)問題，可以為中國處理很多結構性矛盾提供新的思路和樣本，為全國同類地區(qū)探索發(fā)展的新路子。

第四，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃是實現(xiàn)地區(qū)轉型的有力支撐。一是有利于中原經(jīng)濟區(qū)跳出低水平均衡。從區(qū)域發(fā)展態(tài)勢看，中原經(jīng)濟區(qū)雖然經(jīng)濟總量較高，但發(fā)展水平和效率仍然較低，區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平、人均地區(qū)生產(chǎn)總值和地均地區(qū)生產(chǎn)總值還比較低，“中部塌陷”現(xiàn)象仍局部存在，地區(qū)整體還處于低水平均衡的狀態(tài)。從國家層面給予政策支持有利于激發(fā)地區(qū)潛力，實現(xiàn)經(jīng)濟起飛。

二是有利于統(tǒng)籌解決中原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)較為尖銳的矛盾和問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，既要保證耕地面積不減少，又要保證工業(yè)化的土地供給，協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與糧食基地的建設。與此同時，中原經(jīng)濟區(qū)主要以能源、原材料以及初級加工為主的產(chǎn)業(yè)結構因為資源存量減少、開采成本升高而面臨轉型，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾也越來越突出。這些問題都需要高層次的戰(zhàn)略指導。

三是中原經(jīng)濟區(qū)的一些發(fā)展短板需要國家政策支持。比如中原經(jīng)濟區(qū)金融發(fā)展整體滯后，金融對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持能力不足，財政實力也相對較弱。以河南省為例，改革開放以來河南財政收入增速低于全國平均水平2.2個百分點，人均財政支出位列中部六省之末，2009年人均財政支出居全國倒數(shù)第一。這些問題在短時期內(nèi)很難依靠地區(qū)自身解決，均需要國家層面給予相應的政策扶持。

中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的主要特點

第一，“兩不三新”是規(guī)劃的主基調(diào)。中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃最鮮明的特點，就是提出了“探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子”這條“兩不三新”的主線。其中，“兩不”是底線要求，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的“三化協(xié)調(diào)互動”則是破解地區(qū)發(fā)展矛盾和難題、變資源潛力為優(yōu)勢的重要手段。中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略定位中提出要建成“全國‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)”，這在國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃中是首次提出，它要求在加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，探索建立人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約聯(lián)動機制，最終形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。這也是該規(guī)劃最為核心的內(nèi)容。

第二，強化農(nóng)業(yè)的基礎地位。作為保障國家糧食安全的糧食主產(chǎn)區(qū)，中原經(jīng)濟區(qū)在規(guī)劃中著重強化了農(nóng)業(yè)的基礎地位，將著力穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，建設“國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地”列為五大戰(zhàn)略定位之首。同時，在主線中也強調(diào)不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價換取發(fā)展。糧食是保持社會穩(wěn)定最重要的基礎。以往粗放的發(fā)展道路對農(nóng)業(yè)帶來了一定的侵害。如果再沿著犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)和城市化的路子走下去，不但要突破18億畝耕地紅線，糧食的自給自足也將難以實現(xiàn)。從近年來世界經(jīng)濟形勢發(fā)展來看，保證農(nóng)產(chǎn)品和糧食供給的安全對于國家的發(fā)展和穩(wěn)定愈發(fā)重要。重視農(nóng)業(yè)，不以損害農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價來實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，是重大的原則問題。

第三，突出跨省區(qū)的開放合作。自2010年我國首個跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》公布以來，跨省區(qū)的協(xié)調(diào)合作愈發(fā)受到重視。近年來已經(jīng)出臺了長三角、關中-天水、大小興安嶺林區(qū)、海西、青藏、成渝、武陵山片區(qū)、陜甘寧革命老區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)和東北地區(qū)等10個地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃。其中西部6項、東部2項、東北2項，中部地區(qū)尚沒有此類規(guī)劃，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃成為中部地區(qū)首個跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，也是跨省區(qū)最多的區(qū)域規(guī)劃。

中原經(jīng)濟區(qū)跨5個省區(qū)，涉及河南省全境和周邊河北、山西、安徽和山東4省15個市（縣、區(qū)）范圍。這些地區(qū)因為地理鄰近，同屬傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，發(fā)展階段相近，且都面臨著探索“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的共同任務，因而被納入了統(tǒng)一規(guī)劃范圍。這種打破行政區(qū)的規(guī)劃更有利于區(qū)域的統(tǒng)籌分工和一些共建共享項目的對接協(xié)調(diào)。同時，由于各地區(qū)主要基于聯(lián)系強度劃分在一起，更有利于協(xié)調(diào)一致的城市群形成。中原經(jīng)濟區(qū)還將建立基于五省政府高層的協(xié)調(diào)機制，并鼓勵省際交界地區(qū)開展區(qū)域合作，打造中原經(jīng)濟區(qū)區(qū)域合作示范區(qū)，可以為我國打破省際行政壁壘提供經(jīng)驗。

然而，這種跨多個省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃客觀上也增加了區(qū)域協(xié)調(diào)的難度。尤其是在地區(qū)同質程度較高，面臨項目、資金等競爭的情況下，基于同級政府之間的協(xié)調(diào)機制往往很難發(fā)揮作用，需要建立更高層面的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展機制。

第四，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成為特色抓手。在“米”字型的基本構架下，以建設產(chǎn)業(yè)集聚平臺為抓手，來推動“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃要求“依托中心城市和縣城，整合提升各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高土地節(jié)約集約利用水平，規(guī)劃建設二、三產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展平臺，以城鎮(zhèn)功能完善吸引產(chǎn)業(yè)集聚，以產(chǎn)業(yè)集聚促進人口集中，形成以產(chǎn)興城、依城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動發(fā)展格局”。產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展不僅可以提高土地集約利用水平，還可以借助產(chǎn)業(yè)的前后向聯(lián)系不斷提高產(chǎn)業(yè)的集聚度，進而增強地區(qū)的吸引力和競爭力，提升經(jīng)濟區(qū)的整體實力。

由于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)有助于提升地區(qū)工業(yè)化水平、推動城鎮(zhèn)化進程，同時也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的動力，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展目前已經(jīng)成為落實中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的重要舉措。

第五，加強對落后地區(qū)的支持。針對部分地區(qū)發(fā)展相對落后的情況專門提出了扶貧開發(fā)的要求。如實施大別山區(qū)、秦巴山區(qū)集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，扶持豫西山區(qū)、黑龍港地區(qū)和沿淮、沿黃低洼易澇等特殊困難地區(qū)發(fā)展，建設濮（陽縣）范（縣）臺（前縣）扶貧開發(fā)綜合試驗區(qū)等。

在民生方面，中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃也提出了收入倍增計劃目標。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2011年為17813元，2020年要增長到38000元；農(nóng)民人均純收入2011年為6629元，2020年要增長到16000元。

規(guī)劃的實施將產(chǎn)生重大影響

第一，區(qū)域一體化程度將不斷加強。一是區(qū)域內(nèi)部一體化水平將大幅提升。隨著中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃的發(fā)布，各項跨地區(qū)的合作將陸續(xù)展開，區(qū)域合作將不斷增多。內(nèi)部城際軌道交通網(wǎng)絡的形成將會大大提升城市間聯(lián)系強度，人員和資金流動將更加頻繁，區(qū)域聯(lián)系更加緊密，影響區(qū)域間要素流動的制度性壁壘將被打破，同時區(qū)域的分工將進一步細化。

二是對外開放合作將進一步加強。區(qū)域高速鐵路、高速公路網(wǎng)絡的完善將進一步密切中原經(jīng)濟區(qū)與沿海地區(qū)的關系，產(chǎn)業(yè)轉移將不斷加速，跨地區(qū)合作將進一步增多。鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)將建設成為中西部地區(qū)對外開放的高地，未來將成為航空網(wǎng)絡的重要節(jié)點和空港經(jīng)濟區(qū)。

第二，地區(qū)綜合競爭力會大幅提升。中部地區(qū)目前經(jīng)濟增速已經(jīng)開始領先于全國，隨著沿海產(chǎn)業(yè)轉移的不斷推進，這一趨勢還將延續(xù)。中原經(jīng)濟區(qū)將成為未來國民經(jīng)濟的重要支點。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)深入，粗放、低端的發(fā)展方式將逐漸被淘汰，地區(qū)核心競爭優(yōu)勢將轉向資本和技術創(chuàng)新，地區(qū)的綜合競爭力會大幅提升。

對中原經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展建議

第一，牢固堅守農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境紅線。中原是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中會不可避免地遇到與農(nóng)業(yè)的沖突。在發(fā)展過程中一定要牢牢把握“兩不”的主線原則，不能犧牲農(nóng)業(yè)基礎和生態(tài)環(huán)境換經(jīng)濟發(fā)展。由于部分區(qū)域可能會變成純農(nóng)業(yè)的糧食產(chǎn)區(qū)，未來要加大轉移支付力度，積極探索生態(tài)補償機制，保證農(nóng)區(qū)農(nóng)民利益不受損害。

第二，以規(guī)劃實施為契機加快新型城鎮(zhèn)化的建設。城鎮(zhèn)化是我國新時期的發(fā)展重心之一，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力，是我國經(jīng)濟增長的巨大引擎。國家在中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃明確提出了“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展和走新型城鎮(zhèn)化道路的要求。中原經(jīng)濟區(qū)應該把握這個良好契機，結合中原特點，走出一條適合自己的城鎮(zhèn)化道路，充分挖掘城鎮(zhèn)化在擴大內(nèi)需、推動經(jīng)濟增長方面的潛力，為目前土地財政依賴的狀況尋找出路，在全國范圍內(nèi)積極探索新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗。

第三，敏銳抓住政策機遇先行先試。中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃提出了很多先行先試的改革措施和體制機制創(chuàng)新舉措，初期會產(chǎn)生比較明顯的成效。隨著地方性資源存量和人均水平的降低，尤其是可利用土地的減少，人地矛盾可能進一步突出，未來改革創(chuàng)新的難度會變大。應充分利用中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃提供的政策機遇，盡快制定具體實施計劃，就目前面臨的最主要和最迫切的問題擬定方案，在人地掛鉤、占補平衡、農(nóng)村社區(qū)建設等方面開展新的試點工作，探索農(nóng)村建設用地指標更大范圍內(nèi)的統(tǒng)籌機制，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)化改造政策。

第四，積極探索跨省區(qū)協(xié)調(diào)的新途徑。目前中原經(jīng)濟區(qū)跨省合作機制還沒有完全形成，合作機構也相對弱化，國家在跨省區(qū)合作層面也尚未有較為成型的規(guī)范。中原經(jīng)濟區(qū)作為跨省區(qū)最多的經(jīng)濟區(qū)，在探索建立跨省區(qū)協(xié)調(diào)合作途徑方面應先行先試，積極探索，在全國形成示范。建議中原經(jīng)濟區(qū)積極爭取國家支持建立國家層面的協(xié)調(diào)指導委員會和五省共同參與的協(xié)調(diào)管理機構；充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，建立合理有效的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系；推動產(chǎn)品市場對接，要素自由流動，規(guī)劃相互銜接，基礎設施共建，公共政策一體；建立跨省區(qū)的成本分攤和利益分配制度、補償制度、社會保障等協(xié)調(diào)制度。

（作者分別為國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長、研究員）