地方政府創新：困境與抉擇

在中國目前的政治體制下，地方政府官員往往會在“創新”與“守成”之間面臨著極大的抉擇

如果單純的復制和學習，可能是替別人宣傳“政績”而對自己不利，這造成了許多有效的制度無法在同一區域內順利復制

以地方發展為主的模式形成了中國三十年的發展路徑

地方政府創新到底有沒有實質性的社會、政治、經濟發展效果？我們并不能排除有很多地方政府創新出于單純的政績目的，但要對中國地方政府創新做一個完全客觀的評價和描述，需要進行整體的、多元的量化分析和案例的深層研究。如果我們把地方政府創新放到中國改革30多年的整體進程中去觀察，就能發現這一創新行為背后的社會意義及其制度功能。

自“文革”帶來的社會發展的全面危機，中國國家發展戰略就從“一步走”演化為“分步走”，其實質就是地方發展路徑的多元化。地方民營經濟發展首先需要地方政府作出“在地化”的行政回應模式，促使地方政府尋找中央政策規制的空間。同時，社會結構的變化，也需要地方政府根據每一區域的具體社會狀態，作出對社會重組的政策調整，因此，地方政府創新就成為某種“倒逼機制”的結果。

以地方發展為主的模式，形成了中國三十年的發展路徑，即“百花齊放和百家爭鳴”的地方格局：一是經濟發展模式的多元化；二是社會結構的多元化；三是政府管理模式的多元化；四是社會治理結構的多元化。這些形成了地方支撐的中國發展路徑。正是伴隨著地方經濟發展和社會結構發育一起呈現的地方政府創新，邁開了中國改革的步伐。在某種意義上，聯產承包責任制與溫州民營經濟，都有地方政府行為模式的創新在背后作為支撐，因此，中國三十年的發展主要以區域經濟增長為載體，形成了基于區域差異性的中國發展模式，其中最為突出的特征就是地方政府的創新進展。

地方政府一直被視為中國改革的試驗田，取得的成功經驗常被其他地方政府借鑒。由于規模較小且決策迅速果斷，相比較于中央政府，地方政府更傾向于進行創新。區域發展與國家發展不同之處在于：第一，地方政府是營造區域發展環境的主體，國家發展環境則主要依靠中央政府來營造；第二，地方政府是將中央政府的發展政策和制度具體化到地區政策和地區經濟行為中的主體，并根據具體地區的經濟文化特征加以豐富和補充。

從整體上觀察，中國的政府創新有著下列循環：地方政府創新面臨著極大的政治風險，我們一方面要求地方政府具有創新的勇氣和精神，但是問題在于一旦創新失敗，責任如何分解？在中國目前的政治體制下，地方政府官員往往會在“創新”與“守成”之間面臨著極大的抉擇。分析1978 年后地方政府的多個創新案例，可以發現十個關鍵性因素構成了政府創新的外在環境和制約因素，即國家創新空間、創新類型、創新動力、政治民主、合法性、官員資源獲取（升遷）、組織生存和擴張、受益人群、政府職能范圍界定，以及央地關系等。這些因素在不同區域和不同政府層級，表現的程度和影響效果也不一樣，東中西部區域之間的差異十分明顯。

地方政府面臨著具體的區域社會發展問題，在中央政府沒有提供清晰的政策指導時，需要尋求一個突破的路徑和方向。在許多時候，由于信息的隔層傳遞，中央政府對地方的許多實踐采取懷疑態度，以至會實行打擊政策，此時，地方政府就面臨著巨大的危機和壓力。但影響地方政府創新的挑戰只能在創新中得到消解，同時社會危機的化解也需要地方政府創新這一平臺，這就形成了“中國整體性社會治理危機的地方化解構”路徑和格局。

如何判斷地方政府創新的成敗

判斷政府創新的成敗，需要放在政府創新的長期過程來觀察。創新制度的持續力不僅是其持續時間的長短，也不是簡單的政府創新動力的持續問題。不同類型的地方政府創新，其制度結構的復制和行為模式的擴展也不同。

為了推動本地區發展，中國地方政府相互間具有強烈的學習動力，中央政府也在不斷地提倡地方政府的“典型”經驗，這給地方政府提供了更大的學習激勵。地方政府之間創新項目的制度結構和創新行為模式的復制與擴展，構成了地方政府創新的持續力的基本內容。

但地方政府之間也存在著激烈的競爭關系，尤其是同一行政區域內且層級相同的政府單元。如果單純的復制和學習，可能是替別人宣傳“政績”而對自己不利，這造成了許多有效的制度無法在同一區域內順利復制，而跨區域間的制度學習就比較順利。政治競爭并不能束縛地方政府的制度學習行為，因為地方政府一個基本動力是解決社會發展所面臨的共同問題。地方政府會對具有效力的制度進行“創造性轉換”，即以“換湯不換藥”的方式進行制度復制。而事實上，制度復制不可能是一個單純的制度照搬過程，也必須進行創造性轉換。

如果缺乏基本的社會結構發展所帶來的內生動力，制度的學習就缺乏持續性，反而成為社會發展成本。因此，地方政府創新的制度結構存在著復制的差異性和滯后性，除非經過地方的普遍復制，中央政府無法在全國推廣某一種政府制度，即使中央政府出臺再多的政策也可能會失效，因此創新的可擴展性帶來了中國政府整體性創新的內在動力和可能性。在這一點上，中央政府的壓力比較大，因為它無法判斷地方政府的轉換究竟是對中央政策的“創造性”執行還是扭曲，這構成了單一制國家體制運行的一個基本困境。

從整體上觀察，地方政府創新的“消亡”和“人走政息”的問題是一個常態，尤其在改革的初期。首先，社會形勢變化迅速，中國社會的迅速發展，導致很多制度創新只能解決一時的問題，制度本身不具備長期合法性、合理性和適應性。同時，許多涉及到地方經濟社會發展核心問題的地方政府創新制度，面臨的中央政策的空間有限，地方政府并不愿意公布于眾。其次，地方政府創新的此起彼伏，恰恰說明了延續的可能性，地方政府也在不斷地尋求政府制度的突破。第三，許多廣受宣傳的制度創新，未必符合地方的長期發展，因此地方政府會通過持續創新，尋求制度發展的延續性，同一政府不同形式的創新往往具有內在的連續性。

由于中國政治體制的特殊性，任何一項制度改革都需要其他制度的支持和配合，這就需要創新的行動者不拘泥于單純的“創新組織自我中心”，而是把創新的制度鑲嵌在整體性制度發展當中，從而獲得創新的內在動力。

要重視地方政府創新激勵機制的構建

單一制國家政治體制下，超大規模社會的整體性發展和轉型，本身就是一個艱巨的任務。地方政府的創新實現了政府柔化與社會發展的結合，它又維持了黨和政府執政的統一性與權威性，為改革提供了有效性基礎。地方政府創新實現了中國從政治高度統一到行政改革的差異化發展，從而為政治改革探索了一條有意義的路徑。

地方政府創新對于中國社會發展的支撐性，使得超大規模的社會結構得以實現整體性提升，為實現中國整體性社會危機提供了地方化解機制。中央政府通過局部的地方創新，獲取了一些有益的經驗和具體的制度行為，并且通過推廣而在全國得到有序展開，這就是“自下而上的中國改革”的合理性所在。地方政府的創新行動也主動地探索了政府在市場經濟發展和社會治理中的職能邊界，在一定意義上完成了“創造性轉換”。

在中國的經濟社會轉型過程中，需重視地方政府創新激勵機制的構建。中央政府要自上而下地從制度和政策層面為地方政府創新提供制度空間，充分重視地方政府創新的自主性所帶來的解決問題的能力，從整體上、自上而下地構建制度化分權機制。具體而言，要使地方政府逐漸從中央政府和上級政府的“代理機構”轉化為地方公共利益的“合法代理者”，發展和維護地方公共利益，促進地方社會經濟的發展。中央政府要建構一個合理化的中央與地方的互動秩序，形成各級政府公共權威層面的制衡機制，用法律和制度來保障中央政府的權威性和各級地方政府的自主性。

（作者為復旦大學城市治理比較研究中心主任）

責編/杜鳳嬌 美編/石玉