勞教制度廢止當慎重

應當堅持“勞動教養”的名稱，重新認識勞教教育改造的屬性，強調在勞教制度中注入現代人權觀念，完善其理念和程序

勞動教養制度的變革勢在必行。最近，中央政法委書記孟建柱宣布，已報全國人大常委會批準，今年將停止使用勞教制度。但是，對于在中國已存續半個多世紀的勞教制度來說，不應當也不能夠用靜止的、單一的視角和標準來進行評判，而應當用動態的、歷史的、發展的和全面的視角來觀察、思考和討論。惟有如此，才能客觀、全面、準確把握勞教制度的過去和現在，并展望其未來的發展。

初始目的體現了人道和人權的理念

1955年8月，中共中央發布《關于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，明確指出：對“反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理?！逼湟痪褪莿诮蹋磳Α安粔蚺行?、而政治上又不適用于繼續留用，放到社會上又增加失業的，則進行勞動教養”。當時的勞教就是對這批人進行就業安置。1956年，中共中央發布《關于各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》，促成了勞教制度的初步確立和發展。1957年，國務院公布了經全國人大常委會批準的《關于勞動教養問題的決定》（以下簡稱《決定》），標志著我國勞教法律制度的正式確立。

1979年，國務院公布施行經全國人大常委會批準的《關于勞動教養的補充規定》（以下簡稱《補充規定》），又于1980年發出《將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》；全國人大常委會1980年作出《關于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞動教養人員的決定》；1982年，國務院轉發公安部制定的《勞動教養試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）。至此，我國調整勞教的法規范體系基本形成。

根據上述法規范，勞教的目的包括如下三點：解決一些特定人員勞動就業問題；“把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人”；預防和減少犯罪，維護社會治安，維護公共秩序。可見，勞教的本來目的強調的是教育、改造、挽救，勞教注重就業安置，具有一定的合理性和可支持性。

根據《決定》和《試行辦法》的規定，勞教是處理人民內部矛盾的方法。這樣的定性，既是當時政治形勢需要的結果，也體現了勞教制度本身的合理性，體現了人道和人權的崇高理念。

當然，隨著歷史的發展，勞教的屬性也在變化發展?？傮w來說，勞教是行政強制措施的一種特殊形態——強制性教育改造措施。

勞教的性質和目的發生變異呼吁變革

然而，勞教制度在具體實施中出現偏差，有的嚴重背離了其初始的立法宗旨和制度目的，片面強調加大懲戒力度。一些勞教案件的辦理呈現出較強的主觀隨意性，造成事實不清、證據不足和畸輕畸重的實體錯誤，甚至淪為某些人濫用權力的工具。

20世紀80年代以來，關于勞教的一些規范性文件將勞教定位為介于刑罰與治安處罰之間的限制人身自由的行政處罰。1991年11月，國務院新聞辦公室發布的《中國的人權狀況》指出：“勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰”。這意味著勞教演變成為較強的處罰性手段，而其教育改造的挽救目的往往被忽略。

正確的性質規定和具有合理性的目的被改變了，結果導致勞教執法過程中的種種矛盾與弊端。

勞教制度亟待從形式法治和實質法治的層面進行充實和完善。解決勞教制度的合法性問題，對現行的法依據進行位階提升和內容改造，便成為理論界和實務界探討勞教制度改革繞不開的課題。

《決定》規定，勞教機關的工作，由民政、公安部門共同領導和管理。然而，在現實中，上述這種規定形同虛設，勞教工作的領導、審批和管理，均由公安機關獨家行使，卻以勞教委員會的名義作出勞教決定，參與行政訴訟的應訴。這種明顯違法的執行現實，構成了對法治原理的直接挑戰，是現代法治國家所不能允許的。

在“限制人身自由”這一點上，對于勞教而言，應該“只能制定法律”，“只能由公安機關行使”。但是，有關勞教的法律規范并沒有修改或者廢止，理論上，公安機關并不能直接獨立行使本該由勞教管理委員會行使的職權，這是法治主義最起碼的要求。因此，無論以公安機關自身的名義，還是以勞教管理委員會的名義作出勞教決定，其法律依據上都存在沖突，其合法性受到質疑。有關組織法的修改和完善，已經勢在必行！

勞教對象、期限的確定與分類清理

《決定》中規定的適用對象是4種人，而《試行辦法》中將其適用對象調整擴充為6種人。此外，自20世紀80年代以后，公安部等部門的一些規范性文件，陸續增加了對摘取節育環、非法姘居、賭博、倒賣票證等違法人員可以進行勞教的規定?！皠趧咏甜B成了一個筐，什么人都可以往里裝?！边@種擴大適用對象，依據法律以外的規范來限制公民人身自由的做法，違背了法制統一的原則，也違反了法律保留原則，是現代法治國家原理所不能容許的。

另外，應當對實踐中的勞教對象進行分類清理，進行嚴格的限定——僅限于違法情節輕微，不夠刑事處罰，但主觀惡性相對較深，抗拒改造心理嚴重，即所謂“大法不犯、小法常犯、難死公安、氣死法院”的人。

一般認為，勞教期限與《刑法》中規定的最低刑期和《治安管理處罰法》中規定的治安拘留的最高期限極不協調。作為對尚不夠刑事處罰人員的制裁， 最長勞教期限是最長治安拘留期限（15天）的97倍，比刑事拘留和刑罰中的短期剝奪自由的管制與拘役更重，且沒有緩教的規定。這種程度與時間上的嚴重失衡與錯位，違背了錯、罰相適應的原則以及比例原則和合理裁量的原則，有悖于公正。為此，學界普遍對勞教期限提出質疑。筆者認為，由于勞教形態的多樣性和復雜性，不宜將其期限與治安罰和刑事罰的期限作簡單的類比。應該對各種現存的勞教予以深入和全面的客觀分析，建立起分類管理的體制，分別確立科學合理的期限。

程序法規范與“半司法程序”的建構

在實體權利和程序權利得到同樣重視的現代國家，任何權力的行使，都必須遵循基本的程序法制要求。限制公民人身自由的權力，尤其要強調不僅實體上合法，而且程序上合法。而現行勞教立法中極其重要的一個缺陷，就是程序設計極其不充分，非常不嚴密。這是導致本來具有合理性的制度本身被濫用或者必然被濫用的關鍵所在。

為完善勞教的程序法律規范，較為一致的主張是勞教程序的司法化。但是，關于如何司法化和在多大程度上司法化的問題，卻存在較大的爭議。我認為，對勞教決定可以設定“半司法程序”——在實行分類管理的基礎上，將那些應該予以勞教的對象依然劃歸公安機關管轄，由其在全面、客觀、公正調查的基礎上，經嚴格的聽證程序后作出是否勞教的決定，并告知被決定勞教的人的有關救濟途徑。若被勞教的人沒有異議，則勞教決定即可生效，并應付諸于執行；若被勞教的人提出異議，申請復議或者提起訴訟，勞教決定應停止執行，待爭議確定之后再決定是否予以執行。這樣，既有利于實現勞教制度的立法宗旨，又有利于在目前司法權和行政權的配置上取得最佳效益，更有利于公民的人身自由權的保障。

實質上，建立健全“半司法程序”，對于勞教的權利救濟來說，具有重要的司法控制和過程監督的作用，我國對勞教的事后救濟程序已有一定的法律制度保障。但是，有關機制依然是相當不完善的，在實施層面更是大打折扣，被勞教人員要獲得有效救濟的權利，往往存在諸多困難。尤其是那些“能給政府制造麻煩的”人員，一旦被勞教，往往難以尋求有效救濟。

勞教的救濟機制不完善，其根本性原因則在于制度建構、法規范規定與實踐的脫節。所以，要實現救濟機制的完善，除了完善相應救濟程序的設計外，還有一個非常艱巨的課題，就是需要相關政府部門和公務員轉變觀念，在努力使得勞教回歸“強制性教育改造措施”的基礎上，徹底清除將勞教作為泄私憤工具或者懲處機制來運用的惡習。

面對這樣一種現實，不應該以有關完善該制度的主張難以取得一致為由而主張廢止，也不應該簡單地用所謂“違法行為矯治”來取而代之。必須強調的是，制定《違法行為矯治法》雖然能夠解決形式法治的問題，但是，如果不能建立在對上述幾個問題深入研究和廣泛討論而達成共識的基礎之上，那么，其對違法行為的矯治將難免陷入實質法治主義層面的尷尬境地。

（中國人民大學法學院教授、博導，比較行政法研究所所長）

責編/徐艷紅 美編/石玉