“人走政息”現(xiàn)象剖析

在現(xiàn)有體制下，“人走政息”實際是政策選擇和淘汰過程的一種后續(xù)方式

我們需要建立一種符合法治要求且具有政治可行性的規(guī)范化的地方政府創(chuàng)新機制

改革開放以來，中國地方政府通過各種創(chuàng)新實踐推動了體制改革的進程。然而，近些年來，地方政府創(chuàng)新中的“人走政息”現(xiàn)象也引起了政界和學(xué)界的高度關(guān)注。對此，許多研究者將分析的焦點集中在地方政府領(lǐng)導(dǎo)者視創(chuàng)新為“政績錦標(biāo)賽”的重要內(nèi)容上，再加上地方官員周期性的升遷調(diào)動，因此使地方政府創(chuàng)新帶有更多的領(lǐng)導(dǎo)者個人色彩，并使創(chuàng)新的生命周期與領(lǐng)導(dǎo)者個人的任職周期直接聯(lián)系在一起，導(dǎo)致人在政在，“人走政息”。然而，這只是一種表層原因分析。從政策過程的角度分析，“人走政息”實際上是一個政策選擇和淘汰過程。如果一項創(chuàng)新政策得到了民眾、地方政府和中央政府的一致支持，就不會出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。

“人走”，為何“政息”

導(dǎo)致一些新政隨領(lǐng)導(dǎo)者“人走政息”的深層原因可從以下方面來分析。首先，從“政”的內(nèi)容來分析，一些新政是對現(xiàn)行法律法規(guī)的突破，但現(xiàn)行法律法規(guī)的修改又極其困難，因此導(dǎo)致合法性危機。一旦領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)動工作，就失去了地方修改法規(guī)的推動性力量，也失去了敢冒合法性風(fēng)險堅持創(chuàng)新舉措的力量。許多在地方民主方面的一些創(chuàng)新舉措的“人走政息”就屬于這類情況。

其次，從推動新政的動力角度來分析，一些新政與地方政府各部門的利益發(fā)生沖突，又得不到中央政府的有力支持，造成地方領(lǐng)導(dǎo)者在地方各部門博弈中孤軍奮戰(zhàn)。一旦領(lǐng)導(dǎo)者被調(diào)走，創(chuàng)新項目就失去了政治支持力量。例如，一些促進政府過程和信息公開、透明，加強政府監(jiān)督方面的創(chuàng)新舉措，就面臨著地方政府各部門官員的抵制，結(jié)局往往是“人走政息”。

第三，從實際效果來分析，任何新政都不可能是完美無缺、能解決所有問題的。一些新政解決了某些原有問題，但同時又導(dǎo)致了一些新的問題。當(dāng)這些新的問題比原有的問題更加嚴重而又得不到及時解決時，新政就會失去民意的支持，也會失去負責(zé)實際執(zhí)行的一線政府官員的支持。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者在位時，礙于領(lǐng)導(dǎo)者的臉面維持新政，領(lǐng)導(dǎo)者一旦調(diào)離崗位，“新政”的取消就只是時間問題了。

可見，在現(xiàn)有體制下，“人走政息”實際是政策選擇和淘汰過程的一種后續(xù)方式。在某種意義上，“人走”又可以被看成是考驗政策的一種手段。一旦“政息”的要求成為不可避免的趨勢，“人走”只是為這種趨勢的實現(xiàn)提供了必要的條件。因此，不應(yīng)當(dāng)只考慮如何通過限制“人走”來防止“政息”，而應(yīng)當(dāng)考慮如何來提高新政的成功率。

四重約束，規(guī)范新政

從政治角度說，新政失敗的最嚴重代價是政府公信力的巨大損失。如何減少政府創(chuàng)新的風(fēng)險，提高政府創(chuàng)新的成功率，便成為提高政府公信力的重要方面。而從法治角度說，中國特色社會主義法律體系的建成，對地方政府創(chuàng)新提出了更高的要求，要求這種創(chuàng)新必需納入法治化軌道，必須具有合法性。鑒于此，我們需要建立一種符合法治要求，且具有政治可行性的規(guī)范化的地方政府創(chuàng)新機制。這種創(chuàng)新機制至少應(yīng)當(dāng)符合以下幾方面的要求。

第一，規(guī)范要求，政府創(chuàng)新與法律體系的規(guī)范性要求相結(jié)合。地方政府創(chuàng)新必須具有合法性，其體現(xiàn)在三個方面：一是政府創(chuàng)新必須以法規(guī)方式明確加以規(guī)定，并有明確的實施細則，使得執(zhí)行者有法可依；二是地方政府出臺的新規(guī)不能違反現(xiàn)行法律；三是地方新規(guī)在出臺前必須與原有的政府法規(guī)和規(guī)章相銜接，避免“雙向交通規(guī)則”效應(yīng)或“異體排斥”效應(yīng)。

第二，政治要求，“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合。回顧中國成功的地方政府創(chuàng)新，往往是由中央政府先給予方向性的指導(dǎo)意見，地方政府再進行探索和嘗試，比較成功的嘗試得到中央政府的肯定，并向全國推廣。相反，一些不太成功的地方政府創(chuàng)新往往會陷入“下面贊揚聲、中間爭議聲、上面不吱聲”的尷尬。

第三，程序要求，個人開拓與群體共識相結(jié)合。地方政府創(chuàng)新的程序規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括幾個方面：一是建立利益和主張的表達程序，全面征求各種不同利益群體的多樣化要求，防止“沉默的螺旋”效應(yīng)，采取“異議優(yōu)先”的聽證程序；二是建立不同主張的對話機制，使各種不同意見的爭論公開化，讓各方意見既得到充分表達，又能夠相互限制；三是建立沖突利益的整合程序，使各種不同方案通過妥協(xié)達成一致；四是建立實施評估程序，根據(jù)評估結(jié)果決定是否對新規(guī)作進一步的調(diào)整、補充和修改。

第四，內(nèi)容要求，創(chuàng)新與保守相結(jié)合。隨著中國特色社會主義法律體系的建立和不斷完善，地方政府在體制方面創(chuàng)新的空間相應(yīng)縮小，而更集中于法律的具體執(zhí)行方面。“中國地方政府創(chuàng)新獎”總負責(zé)人俞可平給政府創(chuàng)新下過定義：“政府創(chuàng)新是公共部門為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進行的創(chuàng)造性改良。”他特別強調(diào)，政府創(chuàng)新“不同于政治體制改革，其工具性意義大于其價值性意義”；現(xiàn)實“中國地方政府創(chuàng)新獎”的內(nèi)容其實已經(jīng)超出了通常意義上的“政府創(chuàng)新”，而包括了“政治改革”的內(nèi)容。地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)予以限制，不能過度創(chuàng)新，而應(yīng)將創(chuàng)新與保守結(jié)合起來。

（作者分別為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副院長、教授；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后）

責(zé)編/袁靜 美編/石玉

2012地方新政幾個案例

山東曲阜：四套班子兼任信訪局長

2012年4月開始，曲阜市正式啟動市級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任信訪局第一局長。制度推行之初，印有93位官員姓名、職務(wù)、手機號和接訪日期的日程表就下發(fā)到了群眾手中，訪民可與市委書記等市領(lǐng)導(dǎo)面對面交流。由此按照定期化、常態(tài)化，依照“誰接訪，誰負責(zé)到底”的原則，在多重監(jiān)督和考核機制下，確保了訪情處理的連貫性和責(zé)任性。“陽光信訪”也朝向制度化邁進。

四川廣元：支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上

2012年9月四川省廣元市朝天區(qū)根據(jù)“兩新”組織（新經(jīng)濟組織和新社會組織）內(nèi)黨員獨立性、隱蔽性、流動性、分散性顯著增強的特點，探索創(chuàng)新了“支部鏈接產(chǎn)業(yè)，黨建引領(lǐng)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)黨建模式。該舉措實現(xiàn)了黨建工作對經(jīng)濟工作的有效引領(lǐng)，提高了黨組織在基層的號召力和凝聚力。

廣西玉林：“村務(wù)商議團”讓群眾滿意

2012年初以來，廣西玉林市福綿管理區(qū)探索建立了“村務(wù)商議團”制度，請商議團代表村民議事、評事、定事、辦事，促進村級基層組織從“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。截止目前，“村務(wù)商議團”共商議村務(wù)事項5件，涉及村容村貌改造、鋪面出租、土地置換等事項，得到村民的大力擁護，也使得黨支部增加了干事的底氣。

山東乳山：黨內(nèi)“即時關(guān)愛”送溫暖

乳山市是山東省最早建立慈善基金制度的縣級市。2012年4月該市組織部下發(fā)《乳山市黨內(nèi)“即時關(guān)愛”暫行辦法》，對突發(fā)意外事故、突患重大疾病住院以及突遭嚴重自然災(zāi)害的黨員，要求各級黨組織及時發(fā)現(xiàn)，即時救助。雪中送炭的即時關(guān)愛密切了干群關(guān)系，為廣大黨員提供了精神支柱。

江蘇徐州：官員網(wǎng)上曬家底

2012年1月，江蘇省徐州市賈汪區(qū)推出“勤廉評價系統(tǒng)”，要求全區(qū)600多名科級干部不僅要在網(wǎng)上如實公布其個人財產(chǎn)，還須實時公布其職責(zé)分工及每周、每月工作計劃，接受群眾監(jiān)督。對于為官者，群眾最大的期許便是“廉”與“勤”，賈汪的做法對于進一步探索官員財產(chǎn)信息公開邁出了新路。

安徽蕪湖：鄉(xiāng)鎮(zhèn)團委配備金融副書記

2012年9月，團安徽省蕪湖市委聯(lián)合郵儲銀行蕪湖市分行從銀行基層網(wǎng)點中選拔素質(zhì)過硬、組織協(xié)調(diào)能力較強的業(yè)務(wù)骨干，配備到44個鄉(xiāng)鎮(zhèn)團委擔(dān)任編制外金融副書記。該舉措不僅在簡化創(chuàng)業(yè)小額貸款程序、信用示范村鎮(zhèn)建設(shè)、小額貸款宣傳等方面成效顯著，更進一步鞏固了鄉(xiāng)鎮(zhèn)團委的橋頭堡作用。

（資料來源：人民網(wǎng)）