歷史為什么選擇，人民為什么選擇

摘要 我國憲法之所以把人民代表大會制度確認并規定為國家的根本政治制度，是因為它適合中國國情，具有有利于保障人民當家作主等明顯的制度優勢。同時，我國憲法的根本政治制度很好地體現了民主形式與民主本質的統一、政體與國體的統一、民主與效率的統一，并堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國三者的有機統一。堅持憲法根本政治制度，必須走中國特色社會主義政治發展道路，堅持正確的政治方向，絕不能照搬西方國家政治體制的模式，搞西方國家的三權分立。

關鍵詞 憲法 人民代表大會制度 民主集中制 三權分立

【作者簡介】

李林，中國社會科學院學部委員，法學研究所所長、研究員、博導，中國社會科學院法學研究所所長，中國法學會副會長。

研究方向：法理學、憲政民主理論、立法學、比較立法學、法治理論。

主要著作：《立法機關比較研究》、《法制的理念與行為》、《立法理論與制度》、《法治與憲政的變遷》、《走向憲政的立法》等。

人民代表大會制度是我國憲法確認的國家根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。推進依憲治國，建設法治中國，必須堅持我國憲法的體制和權威，堅持和完善人民代表大會制度。

以憲法形式確認人民代表大會制度是歷史和人民的選擇

享有充分的民主是人類的共同理想，但民主理想的實現則是一個具體的歷史過程。在這個過程中，一種民主制度的產生和發展，總是與這種制度所賴以存在的歷史條件、文化背景、特定國情密切相關。從近代西方國家的情況來看，英國的國情及其資產階級革命的特點，產生了英國的君主立憲制和“議會至上”的民主體制；法國的國情及其大革命后曲折的歷史，造就了法國的半總統制和“行政優越”的民主體制；美國的國情及其爭取獨立的革命史，催生了美國的總統制和典型“三權分立”的民主體制；瑞士的國情及其特殊的文化、地理和歷史條件，孕育了瑞士的委員會制和公民“直接民主”的民主體制。世界上沒有一模一樣的兩片樹葉，也沒有一模一樣的兩種民主制度。我國沒有搬用西方國家的議會民主制，而實行以人民代表大會制度為國家根本政治制度的民主政治體制，這是近代以來中國社會發展的必然結果，是歷史的選擇、人民的選擇。

1840年鴉片戰爭以后，由于西方帝國主義列強的入侵和中國封建統治的腐敗，中國逐漸從大一統的封建帝國淪為半殖民地半封建國家，人民處于水深火熱之中。為了救亡圖存，先進的中國人向西方國家尋找真理，學習西方的民主政治體制。清末，以康有為、梁啟超為代表的改良派，支持光緒皇帝學習西方的民主政治，推行“戊戌變法”，在我國建立君主立憲政體。但由于封建頑固勢力的反對和鎮壓，這次效仿西方民主體制的維新變法最后以失敗而告終。

孫中山先生領導的辛亥革命，推翻了清王朝，終結了在中國延續幾千年的封建專制制度，建立了民國，制定了《中華民國臨時約法》，規定了主權在民。1913年，中華民國第一屆國會正式召開，“宣告了效仿西方的共和代議制度在中國正式建立”。①但是，辛亥革命建立的“中華民國”在各派軍閥蹂躪下變為名不副實的空招牌。辛亥革命沒有能夠改變中國半殖民地半封建的社會性質和人民的歷史命運，它所建立的資產階級共和制，既沒有能保障廣大人民作為民主主體的各項權利，也沒有能真正實現孫中山先生規劃的革命藍圖，最終在各種反動勢力的絞殺和沖擊下歸于失敗。此后，舊中國的統治者鼓吹過不同的民主政治主張，實行過不同的政治制度，但都沒有從根本上改變中國人民受壓迫、被奴役、被剝削的悲慘地位。對于深受“三座大山”壓迫的廣大勞動人民而言，沒有政治上的翻身解放，憲法民主就永遠是可望而不可及的奢侈品。

中國共產黨的誕生，開創了中國人民爭取人民民主的新紀元。在新民主主義革命的實踐中，我們黨創造性地把馬克思主義的國家學說同中國具體實際結合起來，在帶領人民為推翻三座大山而浴血奮戰的同時，對建立新型人民民主政權及其組織形式進行了長期探索和實踐，逐步創立了中國特色的人民代表大會制度。

我們黨在成立伊始通過的中國共產黨的第一個綱領明確提出：“我黨采取蘇維埃②的形式，把工農勞動者和士兵組織起來。”第一次國內革命戰爭時期，黨在領導工人運動和農民運動的過程中，成立了工人代表大會和農民協會等組織。這是我們黨早期對工農民主組織形式的探索和嘗試，是人民代表機構最早的雛形。

第二次國內革命戰爭時期，1927年9月，中共中央通過《關于“左派國民黨”及蘇維埃口號問題決議案》；11月制定的《蘇維埃臨時政府組織法》明確指出，蘇維埃政權組織與資產階級國家政權組織有三點不同：第一，資產階級國家機關的組織，是所謂立法、行政、司法三權鼎立，而無產階級國家的組織，則是一切政權歸蘇維埃，其特點是接近民眾，指揮靈敏，無相互牽制之毛病；第二，資產階級政權機關所標榜的德謨克拉西是資產階級的私產，是欺騙群眾的招牌，而蘇維埃的機關，則為真正的德謨克拉西，勞苦群眾享有一切政治上的自由和經濟上的解放；第三，資產階級國家的普選，不過是美其名而已，實際為資產階級金錢勢力所包辦，而蘇維埃的選舉，則與之絕對相反。③同年12月，在中國共產黨的領導下，廣州發動工農兵起義，“奪取政權，組織了蘇維埃政府”，向全世界發表了《廣州蘇維埃宣言》，宣布“廣州一切政權屬于工人、農民、兵士” 。④1928年，中共六大通過的《蘇維埃政權組織問題議案》，進一步全面闡述了工農民主專政的思想和蘇維埃政權組織形式的構想，為建立革命根據地的民主政權提供了思想和政策指導。

1931年11月，在江西瑞金召開的中華蘇維埃工農兵第一次全國代表大會宣布成立中華蘇維埃共和國，并選舉產生臨時中央政府，⑤大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。這個《憲法大綱》是中國共產黨領導人民制定的第一部憲法性文獻，揭開了我國憲法史的新篇章，也是中國歷史上第一部人民民主的憲法，在中國憲法政治史上具有劃時代意義。憲法大綱規定：中華蘇維埃所建設的是工人和農民的民主專政的國家，蘇維埃全部政權屬于工人、農民、紅軍士兵及一切勞動民眾，所有工人、農民、紅軍士兵及一切勞苦民眾都有權選派代表參加政權的管理。工農兵和一切勞動大眾以及他們的家屬，不分男女、種族、宗教，在蘇維埃法律面前一律平等。凡十六歲以上的公民，均享有選舉權和被選舉權……⑥從1931年11月到1934年1月，中央根據地進行過三次民主選舉，參選率達80%以上。當選代表中工農占90%以上，婦女代表占20%以上。在建立中華蘇維埃代表大會的同期或前后，具備條件的其他革命根據地，分別成立了省、縣、區、鄉四級地方蘇維埃代表大會，行使地方政權的最高權力。革命根據地這一時期實行的蘇維埃工農兵代表大會制度，為我們黨后來領導建立全國性的人民代表大會制度積累了寶貴經驗。

抗日戰爭時期，為適應抗日民族統一戰線的需要，抗日根據地政權將“蘇維埃人民共和國”的提法改為“民主共和國”，將蘇維埃工農兵代表大會改為參議會。在參議會中實行共產黨員、黨外進步分子和中間派各占三分之一的“三三制”的政權組織形式。這一時期，我們黨從理論上明確提出，人民民主共和國的政權組織形式應當實行人民代表大會制度。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》指出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。”⑦1945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中又進一步指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。”因為，“只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”上述思想，為解放戰爭時期革命根據地建立人民代表會議、特別是為新中國成立后建立全國性的人民代表大會制度，提供了重要的理論指導。

解放戰爭開始后，為了適應解放戰爭的形勢與任務，革命根據地將參議會改為人民代表會議，邊區、縣和鄉人民代表會議為人民管理政權的機關。人民按普遍、平等、直接、無記名投票的原則，選舉各級代表，組成人民代表會議，再由各級代表會議選舉產生同級政府。1948年8月，華北解放區建立了臨時人民代表大會。這個代表大會“是臨時性的，也是華北一個地區的，但它將成為全國人民代表大會的前奏和雛型”。⑧在中華人民共和國成立時，華北人民政府的機構成為組建中央人民政府的基礎。

1949年9月，在北京召開了中國人民政治協商會議第一次全體會議，會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：“國家的權力屬于人民。人民行使國家權力的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。”由于新中國成立初期，舉行全國普選的條件尚不具備，于是由全國政協代行全國人大的職權。

1953年1月13日，中央人民政府委員會決定成立中華人民共和國憲法起草委員會，憲法起草委員會組織起草出憲法草案后，由中央人民政府委員會于1954年6月14日將草案公布，交付全國人民討論3個月。憲法起草委員會根據全民和各界討論提出的意見，對草案做了多次修改。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議以無記名投票的方式通過了《中華人民共和國憲法》。劉少奇在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中說：“從一九五三年起，我國已經按照社會主義的目標進入有計劃的經濟建設時期，因此，我們有完全的必要在共同綱領的基礎上前進一步，制定一個象現在向各位代表提出的這樣的憲法，用法律的形式把我國過渡時期的總任務肯定下來。”⑨這部憲法是新中國歷史上第一部憲法，把人民民主和社會主義原則以根本法的形式固定下來，對以人民代表大會制度為核心的國家權力配置和公民基本權利等，做了比較詳細的規定，奠定了我國憲法制度的基本格局和構架。

1954年憲法明確規定，中華人民共和國是“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家”；國家的“一切權力屬于人民”；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這個規定和其他條文的一些規定表明，我們國家的根本政治制度是人民代表大會制度。⑩此后的1982年憲法堅持和進一步完善了人民代表大會制度。

回顧中國人民爭取和實現人民民主的歷程可以看到，從1840年以后，中國一切有志救國的人按照資本主義方向去尋找中國的出路，探索走資本主義民主政治體制的道路，但最終都失敗了。歷史證明，照搬西方憲政民主模式，包括三權分立、多黨制和議會制等，都不能真正解決中國的根本問題，是一條走不通的路。只有在中國共產黨的領導下，徹底推翻舊政權、廢除偽法統，建立人民民主的新國家，實行人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，才能從制度上保證人民當家作主。

中國共產黨在新民主主義革命的偉大實踐中，靠正確的路線、綱領、方針、政策和共產黨員的先鋒模范作用，帶領人民推翻了“三座大山”，建立了新中國，爭得了人民民主，實現了人民的政治解放。人民從自己的親身體驗中認識并選擇了中國共產黨的領導，選擇了社會主義道路和人民代表大會制度。億萬人民的這種選擇不是在議會的會場，而是在革命的戰場；不是靠選票的選舉，而是用革命的行動；不是無知和愚昧的盲從，而是理智和人心的抉擇。這種選擇，是在中國共產黨領導人民求解放、謀幸福的長期斗爭中，億萬人民形成共識的結果，是人民擁護黨的路線方針政策、不惜生命財產跟黨鬧革命的行動表示，反映了全國各族人民的共同利益和共同愿望，體現了中國社會發展的必然要求。

我國憲法根本政治制度的制度優勢

我國憲法之所以把人民代表大會制度確認并規定為國家的根本政治制度，主要是因為它適合中國國情，有利于保障人民當家作主，具有明顯的制度優勢。

這一制度有利于保障人民當家作主。憲法規定，國家的一切權力屬于人民。人民通過人民代表大會這種政權組織形式，行使國家權力，管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，實現當家作主。列寧曾經指出，社會主義民主必須擺脫西方資產階級的議會制，因為“議會制度并沒有消除最民主的資產階級共和國作為階級壓迫機關的本質”。

人民代表大會作為人民掌握和行使國家政權、管理國家的根本政治制度，主要從以下方面保障了人民當家作主：第一，憲法最大限度地確認了“人民”的范疇，不斷鞏固人民民主專政的階級基礎和社會基礎。在現階段，人民作為社會主義民主的主體，不僅指包括知識分子在內的工人階級和農民階級，而且包括其他的社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。第二，憲法規定了人民當家作主的政治地位、經濟地位和社會地位，規定了國家尊重和保障人權的憲法原則，保障全體公民的人身權利、政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利。第三，人民通過普遍的民主選舉，產生自己的代表，組成各級人民代表大會。各級人民代表大會對人民負責，受人民監督，為人民服務，這就從根本上保證了人民當家作主的政治地位。第四，人民通過全國人大和地方各級人大行使國家的立法權、監督權、行政權、審判權和檢察權，并通過依法治國和依憲治國，保證了國家權力始終掌握在人民手中，使國家政權與人民群眾保持前所未有的密切聯系。第五，在基層民主方面，黨和國家通過不斷豐富民主形式，健全民主制度，增加民主渠道，擴大公民有序的政治參與，逐步提高了公民的民主素養，有力地保證了全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，享有憲法和法律規定的廣泛的民主、自由和權利。

這一制度有利于動員全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設。憲法以國家根本法的形式確認了全體人民作為國家主人翁的地位。人民不僅享有政治民主，而且享有經濟民主和社會民主；不僅成為國家的主人，而且成為生產資料的主人和社會主義社會的主體。

人民是社會主義民主的主體，也是建設社會主義的生力軍。人民代表大會制度通過以下方式和途徑，把億萬人民發動和組織起來，動員他們以國家主人翁的身份投身于社會主義建設事業。首先，憲法明確規定了社會主義建設的根本任務：沿著中國特色社會主義道路，堅持四項基本原則和改革開放，實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動“三個文明”協調發展，把中國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。其次，堅持以經濟建設為中心，發展社會主義市場經濟，實行社會主義基本經濟制度和分配制度，保障公民合法的私有財產權和其他經濟權益，并隨著經濟的發展不斷滿足人民日益增長的物質需求，從而調動了廣大人民群眾投身于社會主義物質文明建設的積極性。第三，不斷完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度、基層民主制度等各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制，推進依法治國，保障了公民的各項民主政治權利，保證了廣大人民群眾在社會主義政治文明建設中發揮國家主人翁的作用。第四，在加強理想道德文化和法紀教育的同時，不斷發展教育、科學、衛生、體育和文化事業，發展文學藝術、新聞廣播電視、出版發行、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業，不斷滿足人民日益增長的文化需求，吸引并保障了廣大人民群眾致力于社會主義精神文明建設。第五，憲法具體規定了公民有勞動的權利和義務。一方面，國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇；另一方面，勞動是一切有勞動能力公民的光榮職責，勞動者應當以國家主人翁的態度對待自己的勞動，國家提倡公民從事義務勞動。憲法的這些規定，為億萬人民投身社會主義建設提出了要求，創造了條件，提供了保障，體現了社會主義民主的特點和優越性。

這一制度有利于保證國家機關協調高效運轉。沒有民主，就沒有人民代表大會；沒有效率，人民代表大會就會變成“清談館”。人民代表大會制度不實行“三權分立”，而實行民主集中制。民主集中制是人民代表大會制度的基本組織原則，是實現民主與效率相統一重要保障。鄧小平指出，根據民主集中制原則建立的“人民民主制度有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯”，“這方面是我們的優勢，我們要保持這個優勢，保證社會主義的優勢”。

人民代表大會作為國家權力機關，充分發揚民主，集中反映人民意志，依照法定程序集體行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，集體做出決策和決定。在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，一方面，國家各級行政機關、審判機關、檢察機關都由本級人民代表大會產生，對人大負責，受人大監督，執行人大的決策和決定，實施人大的立法，保證了人大所集中體現的人民意志的有效實現；另一方面，憲法和法律在國家行政機關、審判機關、檢察機關之間做出合理分工，規定了它們各自的職能和權限，明確了它們相應的責任和義務，要求它們各司其職，各盡其責，協調一致地工作，進而從體制上避免了國家政權機關之間可能的相互牽扯，保證了國家統一有效地組織各項事業。尤其是，所有國家機關都是“權為民所用，利為民所謀”、全心全意為人民服務的，它們沒有自己的任何私利，也不代表和謀求任何少數人、少數集團或少數階層的法外特權和私利，這就消除了國家政權機關之間權力對立和沖突的經濟與政治根源，為它們分工合作、協調高效地履行職責提供了根本保障。

這一制度有利于維護國家統一和民族團結。法制統一是保證國家統一和民族團結的基礎。憲法明確規定，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴；一切下位法都不得同憲法相抵觸，一切社會主體都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。全國人大及其常委會通過監督憲法實施，地方各級人大通過保障憲法、法律的執行和遵守，用法制方式維護了國家統一和各民族的團結。

在根本政治制度下，我國實行單一制的國家結構形式，遵循“在中央統一領導下，合理劃分中央和地方的職權，充分發揮中央和地方兩個積極性”的原則，構建中央與地方的和諧關系。我國中央與地方的關系有三種不同的類型：一是中央與一般省、直轄市的關系，二是中央與民族區域自治地方的關系，三是中央與特別行政區的關系。憲法和法律對中央與一般省、直轄市的職權做了比較明確的劃分，它們依法分別行使各自的職權，共同致力于國家事務和社會事務的管理，協力建設社會主義現代化國家。

我國憲法根本政治制度的主要特征

根據我國憲法的原則和制度設計，我國權力機關不實行“三權分立”制度，而是按照人民主權原則和民主集中制原則，實行人民代表大會制度這一根本政治制度。我國憲法的根本政治制度具有以下主要特征。

民主形式與民主本質的統一。這是中國特色社會主義民主的內在要求，也是人民代表大會制度優越性的重要體現。由我國社會主義社會的性質所決定，它的民主是在消滅了階級對立和階級壓迫、實行以社會主義公有制經濟為主體的經濟基礎上建立和發展起來的新型民主，具有形式與本質相一致的真實性特征。表現為：第一，從國情出發，建立了與社會主義初級階段基本國情相適應的民主制度，保證了民主實現形式與民主本質的統一。沒有人民民主，就沒有社會主義。社會主義民主是由社會主義法治所確認和保障的。我國憲法作為國家的根本大法和最高規范，明確規定了中國特色社會主義民主的一系列重要制度，包括人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、民族區域自治制度、“一國兩制”制度、人權保障制度、依法行政制度、司法獨立公正制度、民主監督制度、基層民主制度等。這些制度，是中國特色社會主義民主制度化、法律化的集中體現，是人民當家作主的根本制度保障。第二，權利與義務、權力與責任相一致，憲法和法律絕不允許存在只享有權利而不履行義務、只擁有權力而不承擔責任的公民和國家機關工作人員，更不允許任何個人和組織擁有制度和法律之外的特權。所有公民在法律面前一律平等。第三，國家為實現人民民主提供必要的物質支持和法律保障。四，中國特色社會主義民主的內容和實現方式隨著經濟、社會和文化的發展而不斷豐富和發展，隨著社會主義法治的加強而不斷健全。

政體與國體的統一。毛澤東在《新民主主義論》中指出，所謂國體就是社會各階級在國家中的地位。資產階級總是隱瞞這種階級地位，用“國民”這一模糊概念達到其一個階級專政的目的。所謂政體是指政權構成的形式問題，指一定的社會階級采取何種形式去組織反對敵人、保護自己的政權機關。國體與政體作為國家的兩個方面，是相互關聯、辯證統一的，其中主要是政體必須適應國體的要求。

西方憲政民主理論只講政體，不講國體，用種種政體理論掩蓋階級專政的國家實質。我國社會主義民主理論既承認政體，也承認國體，強調兩者的統一。工人階級（通過共產黨）領導的人民民主專政是我國的國體，是人民當家作主的本質體現。人民代表大會制度是我國的政體，是實現人民當家作主的根本政治制度。

建設社會主義政治文明，發展社會主義民主政治，必須堅持人民民主專政的國體。一方面，在人民內部實行民主，人民依法享有各項人權和自由，用民主和法治的方式解決人民內部的各種矛盾和問題；另一方面，對敵對階級和敵對勢力實行專政（在和平建設時期，必須依照法律進行），保障國家政權不被顛覆、民主政治權力始終掌握在人民手中。公開宣布對敵對階級和敵對勢力實行專政，既是社會主義民主的本質要求，也是社會主義民主真實性的體現。正如毛澤東指出的那樣，由人民對敵人實行專政，是從反革命的專政那兒學來的“一項對待反革命階級的統治方法”。

堅持人民民主專政的國體，必須實行人民代表大會制度的政體。這是因為：首先，這種政體可以實現以工農聯盟為基礎的人民內部的團結，實現億萬人民當家作主，可以在人民團結的基礎上對人民的敵人實行專政，從而鞏固人民民主政權，保障人民享有政治、經濟、文化和社會的各項權利；其次，這種政體可以使人民權利與國家權力結合起來，使民主政治與人民主體結合起來，從根本上確立并保證我國社會主義民主是多數人的統治，真正體現了社會主義民主的真諦；第三，這種政體可以充分表達和體現人民的整體意志，保障人民的根本利益，調和人民內部的各種關系和矛盾，從而最大限度地調動億萬人民的積極性、主動性和創造性，動員全體人民以國家主人翁的姿態投身于社會主義建設；第四，這種政體可以把人民的意志轉變為國家意志，把人民民主制度化、法律化，制定為憲法和法律，并通過依法治國和依法執政等法治方式，保障人民民主，維護國家統一，促進民族團結，實現長治久安。

民主與效率的統一。如何協調民主與效率的關系，歷來是憲法政治體制需要解決的重要問題。我國人民代表大會制度不實行“三權分立”，而堅持和實行民主集中制。民主集中制是民主與集中的有機結合，即在民主基礎上的集中和在集中指導下的民yWXvMVKvX4a28wzIqePw6LpxswQormPYnKiCpyiyM28=主。對于人民而言，民主集中制既可以保證充分發揚社會主義民主，發揮民智，反映民情，表達民意，實現民利，保障人民當家作主的民主權利；又可以集中各方意見，協調不同利益，統籌各種需要，做出正確決策，步調一致地實現人民意志。對于各個國家機關而言，民主集中制既可以在中央層面的各國家機關之間、地方層面的各國家機關之間、中央與地方的國家機關之間做出恰當的分工，規定它們各自的職能和權力，明確它們不同的責任和義務；又可以通過人民代表大會的制度架構、法律規范、法定程序、民主機制等，使作為“零部件”的各個國家機關科學合理地裝配在國家機器上，避免各個國家機關之間相互扯皮抵牾，從而保證整個國家機器協調高效地運轉。

按照民主集中制原則建立和運作的根本政治制度，可以實現民主與效率的統一。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。人民通過選舉制度，民主選舉產生各級人民代表大會，各級人大對人民負責，受人民監督，這就確立并保證了人民當家作主、成為國家主人的根本政治地位；人民通過民主參與、民主決策和民主監督等各種形式和途徑，通過根本政治制度，保證了國家權力的主體始終是人民。人大是全國和地方的最高國家權力機關，“一府兩院”由人大產生，對人大負責、受人大監督，始終處在人民代表大會制度之下運行，這就確立并規范了“一府兩院”與人大的憲法關系。根據民主集中制原則建立和運行的根本政治制度，既有利于充分發揚社會主義民主，保證人民當家作主；又有利于提高人大和“一府兩院”的工作效率，保證國家機關協調高效運轉，從根本政治制度上保證民主與效率的統一。

堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國三者的有機統一。黨的領導、人民當家作主和依法治國三者相互關聯、相互依存、彼此作用，是一個內在統一的整體。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，沒有共產黨的領導，就沒有人民民主，就不可能建設社會主義法治國家；人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，共產黨領導就是要代表中國最廣大人民的根本利益，組織和支持人民依照憲法和法律、通過人民代表大會制度等途徑，當家作主，維護人民的利益，實現人民的意志；依法治國是共產黨領導人民治理國家的基本方略，是共產黨長期執政和人民民主有序運作的法治保障。三者統一于人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體之中，統一于社會主義現代化建設和政治文明建設的偉大實踐之中。堅持“三者有機統一”，體現了我們黨與政體（政權）、與人民（民主）、與法治是協調統一（而不是分離對抗）的和諧關系，體現了中國社會主義政治文明的本質特征，體現了根本政治制度的民主特色和政治優勢。

人民代表大會制度通過行使制憲權，確認了三者的憲法地位和憲法責任。憲法是三者有機統一的法律基礎。現行憲法不僅肯定了堅持共產黨領導的原則，而且規定了人民當家作主的民主原則、民主制度和基本權利，規定了依法治國、建設法治國家的基本治國方略。憲法不僅要求全國各族人民和所有公民必須遵守憲法和法律，而且要求包括共產黨在內的各政黨必須以憲法為根本的活動準則，維護憲法的尊嚴，保證憲法的實施，遵守憲法和法律。

人民代表大會制度通過行使立法權，把黨的主張和人民意志統一起來，把黨改革發展穩定的重大決策同立法緊密結合起來，上升為國家意志，轉變為憲法和法律。通過行使選舉權、重大事項的決定權、人事任免權和監督權，一方面保證黨的政治領導和組織領導的國家化，保證黨民主執政、科學執政和依法執政；另一方面保證黨始終代表人民的根本利益，保證人民當家作主的權利（權力）得到具體實現，防止國家權力產生腐敗，侵犯人民利益。

人民代表大會制度通過以下渠道，保證憲法和法律得到實施：一是執政黨堅持依法執政，帶頭守法，保證執法，改革司法；二是國家行政機關切實對人民代表大會負責，認真執行體現為憲法法律的黨的主張和人民意志，依法行政，建設廉潔、高效、為民的法治政府；三是國家司法機關依法獨立行使審判權和檢察權，公正司法，保證憲法法律規定的黨的主張和人民意志在具體案件中得到體現和落實；四是解釋憲法和法律，監督憲法實施，撤銷與憲法、法律等上位法相抵觸的下位法，依法監督“一府兩院”的工作；五是教育全體公民、特別是各級領導干部增強法律意識，提高法治素質，自覺遵守憲法和法律，使法治逐步成為一種普遍接受的生活方式。

堅持和完善我國憲法根本政治制度，不搞西方的“三權分立”

人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好形式。建設中國特色的社會主義，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須始終不渝地堅持和完善憲法根本政治制度。

堅持憲法根本政治制度，必須走中國特色社會主義政治發展道路，堅持正確的政治方向，以中國化的馬克思主義為指導；堅持人民代表大會統一行使國家權力，堅持民主集中制，嚴格依法、依程序辦事，集體決定問題，集體行使職權；堅持走群眾路線，以人為本，把維護和實現最廣大人民的根本利益作為人大工作的出發點和歸宿；最根本的是必須堅持中國共產黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一，堅持社會主義政治制度的特點和優勢。

堅持憲法根本政治制度，必須進一步落實憲法賦予人大及其常委會的各項職權，充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關的作用；充分發揚民主，進一步健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民的民主權利；進一步加強和改進人大的立法工作，擴大立法民主，完善立法程序，改進立法技術，提高立法質量；進一步加強和改進人大的監督工作，健全監督制度，強化監督權威，豐富監督手段，增強監督實效；進一步密切各級人大同人民群眾的聯系，更好地發揮人大代表作為國家權力機關組成人員的作用，建立健全人大代表依法履行職責的各項具體制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責和行使權力，不斷增強代表工作的實效；進一步加強各級人大及其常委會的組織制度和工作制度建設，努力提高人大工作的水平和質量。

堅持憲法根本政治制度，絕不能照搬西方國家政治體制的模式，絕不能搞西方國家的三權分立。“三權分立”是西方資本主義國家政體普遍采用的組織原則，是指國家的立法權、行政權和司法權分別由不同的國家機關行使，三種權力之間相互分工，彼此制約，以實現權力的均衡。在資產階級革命時期，三權分立原則對于否定封建專制統治，建立資產階級共和國，具有重要的進步意義。即使在今天，三權分立原則所蘊含的以權力制約權力的原理仍然具有值得借鑒的合理性和現實意義。但作為西方憲政民主的組織原則，其本質是資產階級內部的權力分工。正如馬克思批判西方三權分立時所指出的那樣：他們把“分權看作神圣不可侵犯的原則，事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了”，統治階級是從來不會把統治權分給工人階級和廣大勞動人民的。

一些西方學者看到了三權分立的局限性，也不得不承認三權分立的“表面現象具有欺騙性”。例如，曾任美國國會參議員的富布萊特在講到美國三權分立的問題時說：“我們的政治體制今天運轉起來非常不靈……在民主黨控制國會而總統是共和黨人時，憲法規定的行政和立法之間的內在抗衡就要大大加劇……國會常常不能就預算達成一致意見，也不能有效地削減財政赤字……這在很大程度上要歸咎于我們政府權力分立體制所固有的行政和立法之間的抗衡。”在西方議會制的三權分立中，立法機關和行政機關“實際上是相互混合而非相互分立的”。德國的赫爾佐克教授在評價本國三權分立時也指出：“議會和政府完全不遵守孟德斯鳩的分權要求：首先，因為政府由議會任命且任何時候都能被議會解散；其次，政府和‘政府的’議會的大多數屬于同一政黨或聯盟，因此兩者間不可能真正分權。”

概括起來講，西方憲政民主中的三權分立主要存在以下弊端：三權分立沒有解決國家權力凌駕于社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制；在三權分立之下，人民不是國家的主人和民主的主體，公民權利與國家權力處于對立狀態，公民權利經常遭到國家權力的侵犯，同時也成為抵抗國家權力的力量；以權力制約權力為特征的三權分立，互相掣肘、互相扯皮，降低甚至喪失了效率，使國家機器不能適應社會發展變化的需要。特別是20世紀30年代以來，隨著西方國家政府職能和角色的轉變，三權分立在其政治實踐中也發生了諸如行政權強化、立法權式微、司法權政治化等的嬗變，傳統的三權分立在一些西方國家正面臨著消解重構的嚴峻挑戰。

近年來，以三權分立為核心的西方憲政民主，在應對世界金融危機和解決國內矛盾的過程中，一再失靈。例如，美國的共和、民主兩黨，國會的參眾兩院，爭吵不息、彼此掣肘、相互否決，極大地削弱了奧巴馬政府化解金融危機、解決國內矛盾的能力。甚至可以認為，正是由于美國憲政民主體制對“華爾街”和金融壟斷財團的放任縱容，才釀成了這場世界金融危機。西方三權分立等憲政民主體制被推行到中東、拉美、非洲、亞洲等地區和國家，不僅水土不服、南橘北枳，而且往往引發內亂、政變、戰爭、屠殺、經濟衰退、社會騷亂、民不聊生等“民主災難”。目前，發生在埃及的暴力沖突和局勢動蕩就是最新的明證。我國憲法根本政治制度堅持民主集中制，而不實行三權分立，這是中國人民自己的選擇，是適合中國國情并被中國社會主義民主政治實踐證明了的正確選擇。黨的十八大報告強調：“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。”“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”我們堅持憲法根本政治制度，并不拒絕學習和借鑒一切人類文明創造的有益成果。社會主義政治文明是解放全人類的偉大事業，代表著人類文明進步的普遍規律和發展方向。社會主義政治文明的普遍性、共同性和包容性，決定了它必須以人類政治文明的存在為基礎，學習和借鑒人類政治文明創造的一切有益成果。堅持根本政治制度的社會主義性質和中國特色，并不意味著它排斥人類政治智慧創造的其他文明成就，并不拒絕學習和借鑒包括西方民主文化在內的一切人類政治文明的有益成果。黨的十八大報告也特別強調：要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。我國根本政治制度具有強大的生命力和巨大的優越性，并不意味著這種制度在它的實現形式、運作機制、實現程度和發展速度等方面，已經完美無缺。根本政治制度需要與時俱進，還需要在實現中國夢、民主夢、法治夢的偉大實踐中不斷完善和發展。

注釋

徐宗勉、張亦工主編：《近代中國對民主的追求》，合肥：安徽人民出版社，1996年，第113頁。

“蘇維埃”這一稱謂，是俄文“工農代表會議”一詞的音譯。所謂蘇維埃代表大會，即工農兵蘇維埃代表大會，是以工人、農民、軍隊兵士為權力主體的政權組織形式。

蘇維埃的選舉，第一，它不分國界性別，凡是在蘇維埃國家境內的勞動者無論男女均有選舉及被選舉權；第二，它沒有經濟限制，只要是以勞力謀生活的均有選舉及被選舉權；第三，它剝奪剝削者的選舉權。參見《中央革命根據地史資料選編》（下冊），南昌：江西人民出版社，1982年，第5頁（轉引自方敏《“五四”后三十年民主思想研究》，北京：商務印書館，2004年，第61頁）。

韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》（第一卷），北京：中國社會科學出版社，1981年，第18～19、8～12頁。

《中國共產黨歷史》（上卷），北京：人民出版社，1991年，第361頁。

《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第677、676～677頁。

《董必武選集》，北京：人民出版社，1985年，第199頁。

《劉少奇選集》（下卷），北京：人民出版社，1985年，第143～144、155頁。

《列寧選集》（第2卷），北京：人民出版社，1995年，第6頁。

《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第240頁。

《毛澤東選集》（第4卷），北京：人民出版社，1991年，第1478頁。

胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2004年，第9頁。

《馬克思恩格斯全集》（第5卷），北京：人民出版社，1957年，第224～225頁。

[美]威廉·富布萊特：《帝國的代價》，簡新芽等譯，北京：世界知識出版社，1991年，第42～43頁。

[美]巴里·海格：《法治：決策者概念指南》，曼斯菲爾德太平洋事務中心譯，北京：中國政法大學出版社，2005年，第45頁。

[德]羅曼·赫爾佐克：“法治的重要意義”，載約瑟夫·夏辛、容敏德編：《法治》，阿登納基金會譯，北京：法律出版社，2005年，第10頁。

司法獨立于政治是西方三權分立的基本要求。然而在德國，“司法機關也表現出被政黨滲透的跡象……專家們估計黨員法官的比例高達20%。”[德]沃納·伯肯梅耶：“法治國家——德意志聯邦共和國的法治”，載約瑟夫·夏辛、容敏德編：《法治》，阿登納基金會譯，北京：法律出版社，2005年，第37頁。

胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第25頁。

責 編/樊保玲

A Historical Choice， A People's Choice

—On the System of People's Congresses in the Chinese Constitution

Li Lin

AbstywFsJGu20gedyk71SuLFlMe+m8fW7MuvGJOWbcjKlDE=ract： The system of people's congresses has been made China's fundamental political system in accordance with the Constitution because it suits China's conditions and has the institutional advantage of safeguarding the position of the people as masters of the country. In addition， it reflects the unity between the form and essence of democracy， between the political system and the state system and between democracy and efficiency while fully integrating the leadership of the Party， the people's position as the masters of the country and the running of the government according to the rule of law. In order to uphold the fundamental political system， we need to take the socialist path of political development with Chinese characteristics， adhere to the correct political direction and avoid simply copying the political system of Western countries and introducing a system based on the separation of the three powers.

Keywords： constitution， the system of people's congresses， democratic centralism， separation of the three powers