發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)的中國借鑒

摘要 發(fā)達(dá)國家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化道路，付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。在理論界、政府等各方力量的長期互動(dòng)下，直到20世紀(jì)末，環(huán)境庫茲涅茨倒U型曲線才出現(xiàn)拐點(diǎn)，環(huán)境質(zhì)量開始緩慢改善。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展進(jìn)程之中，各種結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)疊加式爆發(fā)，環(huán)境公共治理理論研究、治理制度及模式創(chuàng)新又相對(duì)滯后，難以適應(yīng)環(huán)境治理實(shí)踐的要求。研究發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的經(jīng)驗(yàn)，有助于洋為中用、鑒往知來。

關(guān)鍵詞 環(huán)境 環(huán)境公共治理 可持續(xù)發(fā)展

【作者簡介】

盧洪友，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授、博導(dǎo)。

研究方向：政府職能與財(cái)政體制、財(cái)政稅收理論與制度、政府預(yù)算與支出效率、公共部門效率。

主要著作：《政府職能與財(cái)政體制研究》、《分級(jí)分稅財(cái)政體制》、《公共商品供給制度研究》等。

發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的基本經(jīng)驗(yàn)

通過梳理英國、法國、德國、美國、日本等5個(gè)發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公共治理理論、制度及管理模式，其主要經(jīng)驗(yàn)有：

環(huán)境公共治理實(shí)踐離不開環(huán)境社會(huì)科學(xué)理論創(chuàng)新。在發(fā)達(dá)國家的環(huán)境公共治理實(shí)踐中，環(huán)境哲學(xué)社會(huì)科學(xué)各學(xué)科對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境破壞、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境權(quán)、環(huán)境公平、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互關(guān)系等重大問題的理論研究，極大地提高了社會(huì)各界對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)程度，科學(xué)思潮的涌動(dòng)也極大地激發(fā)了社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)。在這些國家的工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境理論界、公共決策機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾密切互動(dòng)，推動(dòng)了環(huán)境公共政策方向和側(cè)重點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，取得了良好的環(huán)境公共治理績效。需要指出的是，環(huán)境問題是一個(gè)極其復(fù)雜的外部性問題，環(huán)境污染與環(huán)境保護(hù)涉及到受損者與受益者，環(huán)境公共治理理論與環(huán)境公共治理實(shí)踐之間也并不是簡單的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是“雙向交織的一多關(guān)系”：一種環(huán)境公共治理理論可以對(duì)多個(gè)環(huán)境公共治理實(shí)踐有效，而一種環(huán)境公共治理實(shí)踐則必定牽涉多種環(huán)境公共治理理論。正因?yàn)槿绱耍荒芎唵蔚赜靡环N單一的環(huán)境公共治理理論來指導(dǎo)一切環(huán)境公共治理實(shí)踐活動(dòng)。這或許正是在發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境社會(huì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境政治學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境管理學(xué)等諸多學(xué)科，與環(huán)境問題相伴而生并得到蓬勃發(fā)展的原因所在。歷史地看，環(huán)境社會(huì)科學(xué)的創(chuàng)新為環(huán)境公共治理實(shí)踐提供了強(qiáng)大的理論武器。

環(huán)境法律制度體系從碎片化向系統(tǒng)化方向發(fā)展演變。從發(fā)達(dá)國家環(huán)境法律制度的變遷軌跡看，基本上都是沿著從碎片化到系統(tǒng)化的方向發(fā)展演進(jìn)的。18世紀(jì)的英國在環(huán)境立法初期，其處理污染問題的立法規(guī)定具有明顯的碎片化特點(diǎn)，法律之間缺乏有效銜接和聯(lián)系，是單項(xiàng)性的，系統(tǒng)性欠缺。直到20世紀(jì)中后期，隨著環(huán)境問題的增多、復(fù)雜化，環(huán)境立法數(shù)量驟然增加，環(huán)境法律也由此步入系統(tǒng)化軌道，立法范圍覆蓋了環(huán)境污染、環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面。20世紀(jì)60年代，法國在總結(jié)法律制定實(shí)施經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始對(duì)分散的法律法規(guī)進(jìn)行歸并，逐步建立起了完備的、呈不斷強(qiáng)化細(xì)化趨勢而且能夠有效實(shí)施的環(huán)境保護(hù)法律體系。德國的環(huán)境立法特色鮮明，它是以保護(hù)人類生命、健康與尊嚴(yán)為目標(biāo)，以預(yù)防原則、責(zé)任人、合作等為準(zhǔn)則，具有環(huán)境法律法規(guī)逐步增加和細(xì)化、環(huán)境法內(nèi)容的生態(tài)化、環(huán)境法的一體化、環(huán)境法機(jī)制的間接化，以及環(huán)境法的區(qū)域化和國家化等鮮明特征，各種法律規(guī)定非常完備嚴(yán)謹(jǐn)、具體詳細(xì)，具有很強(qiáng)的可操作性。美國的《國家環(huán)境政策法》作為環(huán)境基本法，對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系做出了重要界定，以此為指導(dǎo)，形成了環(huán)境污染控制和環(huán)境資源保護(hù)兩大類環(huán)境法律體系，全面細(xì)致地對(duì)環(huán)境污染控制的目標(biāo)、手段和職責(zé)做出規(guī)定，保證了美國環(huán)境法的實(shí)施效果。

可持續(xù)發(fā)展已成為環(huán)境保護(hù)的核心價(jià)值并付諸實(shí)踐。1996年，美國出臺(tái)“美國國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略——可持續(xù)的美國和新的共識(shí)”，并由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃：總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展理事會(huì)、可持續(xù)社區(qū)聯(lián)合中心。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，美國通過改革稅收和補(bǔ)貼政策，采用市場激勵(lì)手段等改革環(huán)境管理體制，確立了新的、有效的政策框架，并在資源保護(hù)、社區(qū)建設(shè)、人口與可持續(xù)發(fā)展方面采取了一系列措施。進(jìn)入21世紀(jì)后，英國政府采取一系列手段保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，包括頒布可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)布新的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，對(duì)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行貨幣評(píng)估，綜合運(yùn)用行政管制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束手段等，全國上下共同推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排，取得了顯著成效。法國前后發(fā)布了兩個(gè)《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，涵蓋了10個(gè)領(lǐng)域的500多項(xiàng)行動(dòng)，成立了“可持續(xù)發(fā)展部際委員會(huì)”。2005年法國議會(huì)通過了一部環(huán)境法規(guī)的集大成者——《環(huán)境憲章》，該憲章將環(huán)境利益上升到國家根本利益的高度，對(duì)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展做了憲法性解釋和說明。德國以可持續(xù)發(fā)展作為國家目標(biāo)，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求，構(gòu)建了對(duì)社會(huì)和生態(tài)負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)秩序，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境稅改革為代表的成功經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國學(xué)習(xí)借鑒。日本則明確把21世紀(jì)定位為“環(huán)境世紀(jì)”并實(shí)施“環(huán)境立國”戰(zhàn)略。2007年6月1日通過的《21世紀(jì)環(huán)境立國戰(zhàn)略》確定了可持續(xù)社會(huì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)成長和地區(qū)振興等四個(gè)主要方案，以及具體實(shí)施的八項(xiàng)重點(diǎn)政策。

環(huán)境公共治理手段逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)創(chuàng)新。與傳統(tǒng)行政命令式的環(huán)境管制手段相比，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策和社會(huì)創(chuàng)新性政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的扭曲最小，而且治理效果更為明顯。德國自20世紀(jì)80年代開始，就將環(huán)境保護(hù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴捎檬袌鰴C(jī)制，使短缺資源的成本和環(huán)境污染的代價(jià)變得昂貴，即污染者付費(fèi)原則，利用市場機(jī)制及市場調(diào)節(jié)工具，出臺(tái)以“產(chǎn)廢付款”為準(zhǔn)則的各項(xiàng)政策措施，對(duì)廢物減量、節(jié)約型社會(huì)建設(shè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用，在工業(yè)和污染上產(chǎn)生了向更有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)方面轉(zhuǎn)移的效應(yīng)。日本在環(huán)境公共治理中，除了政府直接干預(yù)外，注重利用市場機(jī)制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，充分發(fā)揮碳排放交易市場、可再生能源市場、排污權(quán)交易市場的作用，鼓勵(lì)各類企業(yè)實(shí)施節(jié)能、減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并給予必要的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性研究和開發(fā)工作，鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新和專利研發(fā)。

環(huán)境公平與公民參與是環(huán)境公共治理發(fā)展的必然要求。以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，環(huán)境公平理念在環(huán)保領(lǐng)域的滲透是社會(huì)發(fā)展的大勢。美國在環(huán)境公共治理法律制度和環(huán)境政策制定過程中，越來越重視由環(huán)境污染及環(huán)境管制所引起的環(huán)境收益與環(huán)境負(fù)擔(dān)在不同人群中的公平分配問題。日本政府從國民教育、非政府組織發(fā)展、企業(yè)環(huán)境經(jīng)營多維度構(gòu)建社會(huì)參與環(huán)境治理的激勵(lì)制度，維護(hù)環(huán)境公平。英國在加入《奧胡斯公約》后，就從信息獲取公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境糾紛法律訴訟三個(gè)方面積極推動(dòng)公眾參與，不僅在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中強(qiáng)制要求公眾參與，在環(huán)境治理方面也鼓勵(lì)地方政府將居民的意見納入考量。公眾參與機(jī)制既有助于政府環(huán)境治理決策的公開性、規(guī)范性及有效性，也有助于增進(jìn)環(huán)境公共治理的公平正義性。法國各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織，十分重視讓各階層人員和非政府組織的代表參與管理，在制定環(huán)保法律、法規(guī)、制度和排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都要廣泛征求各方意見，集中大家的智慧，以增強(qiáng)環(huán)保法律法規(guī)的可行性和有效性。良好的公民環(huán)境意識(shí)、環(huán)境權(quán)意識(shí)、環(huán)境參與意識(shí)是環(huán)境公共治理的基礎(chǔ)性條件，這在德國已經(jīng)得到了充分驗(yàn)證，而增強(qiáng)與環(huán)境相關(guān)的公民意識(shí)，需要宣傳教育，更需要通過民主政治及法律手段來予以保障和實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境科學(xué)研究為環(huán)境管理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。美國環(huán)境科學(xué)研究的內(nèi)容廣泛，包括基準(zhǔn)研究、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、模型開發(fā)、預(yù)測預(yù)警等。對(duì)環(huán)境科學(xué)研究的重視充分體現(xiàn)了美國環(huán)境管理尊重科學(xué)的核心價(jià)值觀，高水平的科學(xué)研究與環(huán)境決策相結(jié)合，為美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定及環(huán)境控制手段的實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)。1996年，美國政府還以制定“國家環(huán)境技術(shù)戰(zhàn)戰(zhàn)略”為主線，通過實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃，開發(fā)新的環(huán)保技術(shù)，推動(dòng)環(huán)境技術(shù)的出口和轉(zhuǎn)讓。日本政府重視環(huán)境科學(xué)技術(shù)研發(fā)，采取必要措施應(yīng)對(duì)不確定性：加強(qiáng)在科學(xué)知識(shí)和科學(xué)技術(shù)方面的投入，最大限度地進(jìn)行科學(xué)決策，基于預(yù)防為主的思路制定對(duì)策，并以此決定針對(duì)不確定性的政策措施，對(duì)實(shí)施策略進(jìn)行調(diào)整。

以績效為導(dǎo)向的環(huán)境預(yù)算體系是環(huán)境支出效率的有效保證。美國聯(lián)邦環(huán)保局的新績效預(yù)算模式整合了戰(zhàn)略化的目標(biāo)管理、企業(yè)化的業(yè)務(wù)運(yùn)作和項(xiàng)目化的資金統(tǒng)籌，將基于國民環(huán)境權(quán)益需求的環(huán)保戰(zhàn)略目標(biāo)作為公共財(cái)政資源的配置依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算目標(biāo)明確、預(yù)算過程精細(xì)、預(yù)算實(shí)施效果顯著。這種以績效為導(dǎo)向的環(huán)境預(yù)算體系，在環(huán)保資金管理與信息披露上都具有明顯優(yōu)勢，保證了環(huán)境資金的使用效率和環(huán)境管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是我國財(cái)政預(yù)算制度借鑒和學(xué)習(xí)的方向。

發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理經(jīng)驗(yàn)的啟示

中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正處于加速時(shí)期。一方面，由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大、消費(fèi)擴(kuò)張以及消費(fèi)方式變化、人口增長等各種因素對(duì)資源消耗和污染排放的增加，使得環(huán)境前景不容樂觀；另一方面，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境問題，環(huán)境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都難以適應(yīng)環(huán)境治理實(shí)踐的要求，治理主體和治理手段單一、法律制度不完善、體制機(jī)制創(chuàng)新滯后、公民參與程度低、治理信息不透明等諸多缺陷顯露無遺。發(fā)達(dá)國家環(huán)境公共治理的上述經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示是：

樹立人與自然和諧共生的理念。在中華文明的歷史長河中，人與自然的關(guān)系一直被視為“天人關(guān)系”，倡導(dǎo)“天人合一”的和諧理念。新中國成立后，為了盡快擺脫貧困落后面貌，鞏固新生政權(quán)，奠定工業(yè)基礎(chǔ)，曾經(jīng)倡導(dǎo)人定勝天、征服自然的倫理道德觀，并付諸經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐，其影響深遠(yuǎn)。市場化改革以來，一些地方極力追求經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)財(cái)富進(jìn)步，忽略了人的精神、道義、美德等崇高價(jià)值，在物質(zhì)和精神之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的分裂與失衡。從某種意義上說，中國生態(tài)環(huán)境危機(jī)實(shí)質(zhì)上是人的精神危機(jī)，環(huán)境問題實(shí)質(zhì)上是生態(tài)倫理道德問題。只有喚醒人們的生態(tài)意識(shí)，培育人們熱愛生命、熱愛自然、與自然和諧相處的內(nèi)在情感，才能正確認(rèn)識(shí)和處理人與自然的關(guān)系；只有具備高尚的道德才能自覺遵循保護(hù)環(huán)境的行為準(zhǔn)則，改變生產(chǎn)方式和生活方式，主動(dòng)履行對(duì)自然的道德責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)和諧發(fā)展。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，走可持續(xù)發(fā)展之路。中國自1978年改革開放以來，一直堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，直到2012年黨的十八大首次將“生態(tài)文明建設(shè)”納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局，時(shí)間已過去了34年。在此期間，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式是粗放式的，即以GDP和財(cái)政收入為導(dǎo)向，以高投資、高出口、高資源能源消耗、低土地成本和勞動(dòng)力成本為路徑，是不可持續(xù)的。日本從20世紀(jì)50年代的“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”到20世紀(jì)80年代“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要”，再到21世紀(jì)“環(huán)境保護(hù)先行”和“環(huán)境立國”，大致經(jīng)過了50年的時(shí)間。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，中國應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式：一方面，政府要把可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境保護(hù)的核心價(jià)值，政府、環(huán)保組織通過環(huán)境教育、文化導(dǎo)向、輿論引導(dǎo)、倫理規(guī)范、道德感召等，喚醒全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，真正將環(huán)境保護(hù)意識(shí)全面貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人們的生活之中；另一方面，要通過技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)升級(jí)、法制約束、社會(huì)規(guī)范等，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。

樹立環(huán)境公共治理的系統(tǒng)觀。環(huán)境問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，因此，環(huán)境公共治理應(yīng)樹立系統(tǒng)觀。英國運(yùn)用邏輯和數(shù)學(xué)方法，研究資源與環(huán)境系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，通過計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等手段，對(duì)組織所擁有的人、財(cái)、物、信息等資源進(jìn)行合理配置和協(xié)調(diào)。中國環(huán)境保護(hù)機(jī)制不合理，在很大程度上是因?yàn)槿狈Y源與環(huán)境的系統(tǒng)管理體系，使得環(huán)保往往停留在口號(hào)上，決策者、監(jiān)督者、執(zhí)行者三者之間沒有建立起良性互動(dòng)機(jī)制。提高中國環(huán)境公共治理績效，必須樹立系統(tǒng)觀，針對(duì)資源與環(huán)境如何評(píng)價(jià)、保護(hù)、分配、開發(fā)、利用、恢復(fù)、補(bǔ)救和重建、監(jiān)測監(jiān)管等環(huán)節(jié)，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的環(huán)境公共政策及相關(guān)政策制定，將資源與環(huán)境管理中所有的要素調(diào)動(dòng)起來，形成一個(gè)有機(jī)的良性互動(dòng)系統(tǒng)。通過樹立系統(tǒng)觀、建立系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、合理劃分環(huán)境監(jiān)管職責(zé)權(quán)限、整合環(huán)境公共治理中的各種要素等，提高環(huán)境公共治理效率，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提高環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境社會(huì)科學(xué)理論發(fā)展。西方國家工業(yè)化進(jìn)程中層出不窮的環(huán)境問題，促進(jìn)了環(huán)境社會(huì)科學(xué)理論發(fā)展創(chuàng)新，反過來，環(huán)境理論的發(fā)展創(chuàng)新又為環(huán)境公共治理實(shí)踐提供了強(qiáng)大動(dòng)力。隨著中國工業(yè)化進(jìn)程的加快以及環(huán)境矛盾的日益凸顯，雖然環(huán)境倫理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境哲學(xué)、環(huán)境社會(huì)學(xué)、環(huán)境政治學(xué)等若干環(huán)境社會(huì)科學(xué)在中國誕生，但總體上看，中國的環(huán)境理論研究仍然滯后于環(huán)境實(shí)踐，而且理論研究基本上還處于引進(jìn)、學(xué)習(xí)和吸收西方國家環(huán)境理論的階段，缺乏與中國環(huán)境實(shí)踐的深度融合，環(huán)境理論界與相關(guān)公共決策部門以及社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系也遠(yuǎn)未形成。立足于中國實(shí)際，學(xué)習(xí)借鑒國外理論研究成果，推進(jìn)中國的環(huán)境理論研究、環(huán)境知識(shí)傳播以及環(huán)境教育發(fā)展，培養(yǎng)全民環(huán)境意識(shí)，促進(jìn)環(huán)境理論研究與政府公共決策和公民環(huán)境行動(dòng)之間的良性互動(dòng)等，任重而道遠(yuǎn)。

健全環(huán)境法律制度。中國環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，加之環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，甚至環(huán)境法律在某些地方形同虛設(shè)。為此，需要學(xué)習(xí)借鑒西方國家環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)，立足于中國實(shí)際，按照可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防污染和有效控制跨界污染原則，水、大氣、固體廢物等污染綜合控制原則，公眾參與原則，以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合決策原則等，加快建立健全各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律制度，特別是污染物總量控制、許可證、排污費(fèi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境審計(jì)等方面的環(huán)境法律制度，使之更加完備、更加透明、更加公正，并且把污染綜合控制和全過程控制作為這些法律制度的基本目標(biāo)。

合理劃分環(huán)境公共治理職能，建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。從中國實(shí)際情況看，中央政府與地方政府之間的環(huán)境公共治理責(zé)權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確，環(huán)境保護(hù)職能需要逐步向?qū)ｉT環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)適當(dāng)整合。中央政府的環(huán)保職能應(yīng)主要定位在國家和民生利益層次，著力提高環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政策和重大問題的參與權(quán)、話語權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。中央政府要通過提供環(huán)境技術(shù)、資金、信息等手段激勵(lì)約束地方政府環(huán)境公共治理行為，同時(shí)，要大力發(fā)展環(huán)保組織，形成環(huán)境保護(hù)治理的合力，提高環(huán)境治理公共治理績效。在監(jiān)管機(jī)制上，應(yīng)按照“統(tǒng)一、綜合、協(xié)調(diào)、開放”等原則，通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、綜合決策機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制，確保監(jiān)管機(jī)制高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)防治環(huán)境污染、減低健康風(fēng)險(xiǎn)、遏制生態(tài)惡化、保證資源安全、提高環(huán)境質(zhì)量等政策目標(biāo)。

轉(zhuǎn)換環(huán)境管理體制機(jī)制。從國外的情況看，只有政府高度重視以及相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作，環(huán)境治理績效和環(huán)境保護(hù)工作才能取得進(jìn)展。為此，適應(yīng)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的客觀要求，中國應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新環(huán)境公共治理體制機(jī)制。一是創(chuàng)新環(huán)境管理體制，持續(xù)提升環(huán)境綜合決策能力和統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)威，包括依法明確劃分各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)，健全政府部門之間的協(xié)商機(jī)制和程序；二是在管理方式上，應(yīng)從被動(dòng)的、部門的管理向積極的、綜合的管理發(fā)展轉(zhuǎn)變，采取流域管理、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段、鼓勵(lì)公眾參與、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、跨部門協(xié)調(diào)等多種手段及途徑，提高治理績效；三是強(qiáng)化法律制度建設(shè)，長期以來，中國環(huán)境公共治理的法律制度建設(shè)，主要側(cè)重于環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部，帶有明顯的部門化、封閉化色彩，難以適應(yīng)環(huán)境公共治理的要求，從趨勢上看，環(huán)境法律制度創(chuàng)新的方向，應(yīng)該是加強(qiáng)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政主管部門與其他相關(guān)政府部門以及整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)與合作，通過對(duì)環(huán)境公共治理行為規(guī)則的制定和規(guī)范，消除環(huán)境公共治理的體制性障礙。

注重利用市場手段。我國環(huán)境公共治理的手段單一，過分依賴關(guān)停并轉(zhuǎn)、處罰等行政性手段，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》重點(diǎn)規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)、管理責(zé)任分工、監(jiān)督和處罰等，較少激勵(lì)節(jié)能環(huán)保的經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用。實(shí)踐證明，僅靠行政命令、檢查和處罰難以達(dá)到可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。相反，利用經(jīng)濟(jì)政策鼓勵(lì)節(jié)能減排的成功案例則并不鮮見。中國環(huán)境公共治理手段應(yīng)趨于多元化，并且應(yīng)當(dāng)更加注重市場機(jī)制。例如，可以取消水、能源、化肥、農(nóng)藥等的補(bǔ)貼，明確資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，征收環(huán)境稅、費(fèi)，廣泛使用排污許可證等，通過環(huán)境成本內(nèi)部化或生態(tài)補(bǔ)償方式來減少環(huán)境損失，改善環(huán)境質(zhì)量。

推進(jìn)環(huán)境信息公開，注重公民參與。從國外的情況看，鼓勵(lì)公民參與和民間環(huán)保組織的發(fā)展，建立環(huán)境信息公開制度，對(duì)提高環(huán)境公共治理績效至關(guān)重要。其基本內(nèi)容包括：推進(jìn)環(huán)境信息公開化，保障公眾環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；促進(jìn)環(huán)境決策民主化，為公眾參與制定明晰的程序，特別是在影響環(huán)境的重大項(xiàng)目決策中的程序與權(quán)利；逐步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要求納入規(guī)范有序的管理之中，等等。就環(huán)境信息公開而言，應(yīng)該建立和完善環(huán)保政務(wù)公開制度，地區(qū)水質(zhì)、飲用水質(zhì)量、食品檢測公布制度，企業(yè)環(huán)保行為評(píng)估公示制度，重點(diǎn)污染源企業(yè)主要污染物自行監(jiān)測信息向社會(huì)公開等，以便于公眾知情、監(jiān)督。

公眾參與是受到世界各國公認(rèn)的重要而有效的環(huán)境管理機(jī)制，已成為西方國家環(huán)境公共治理中的重要力量。與之相比，我國環(huán)境公共治理中的公眾參與程度低，力量薄弱。由于信息不公開，社會(huì)公眾不僅無法參與到環(huán)境問題的解決過程中，而且容易產(chǎn)生眾多謠言，引起公眾誤解、恐慌，甚至導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不信任。從發(fā)展趨勢看，中國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，保障強(qiáng)公眾參與，建立完善知情制度、聽證會(huì)制度、監(jiān)督制度、公訴制度等，進(jìn)一步健全環(huán)境信息公開制度，規(guī)范環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、方法以及責(zé)任，明確公眾獲取環(huán)境信息的法律程序、途徑和方式，為公眾參與和法律訴諸開辟有效渠道。

加大財(cái)政環(huán)保支出，推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。從國外的情況看，環(huán)境問題得到較好解決的一個(gè)重要原因在于有一個(gè)比較穩(wěn)定的政府投入機(jī)制予以保障。這種保障機(jī)制使得環(huán)境治理不會(huì)因?yàn)槎虝r(shí)期財(cái)政投入的波動(dòng)而受到?jīng)_擊。與之比較，我國環(huán)境財(cái)政支出經(jīng)歷了一個(gè)曲折艱難的發(fā)展過程，直到2006年，環(huán)境保護(hù)才以“節(jié)能環(huán)保”科目名稱進(jìn)入中央和地方預(yù)算和決算收支表中，成為了一個(gè)獨(dú)立的支出類別，但環(huán)境財(cái)政支出杯水車薪，其規(guī)模與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支規(guī)模以及環(huán)境公共治理的客觀需求極不相稱。

從環(huán)境基本公共服務(wù)均等化看，環(huán)境問題與環(huán)境基本服務(wù)是一種因果關(guān)系。不過，由于認(rèn)識(shí)時(shí)滯、效應(yīng)時(shí)滯、補(bǔ)償時(shí)滯等時(shí)滯局限，從某種環(huán)境問題的出現(xiàn)到相應(yīng)的環(huán)境基本公共服務(wù)的誕生，往往需要若干年。總體上看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境基本公共服務(wù)提供成為西方國家政府公共事務(wù)治理中優(yōu)先關(guān)注的問題，以及政府平等尊重和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)、通過法律和公共預(yù)算支出機(jī)制大致均等化地提供環(huán)境基本公共服務(wù)，都還是上個(gè)世紀(jì)末的事情。也正是由于所有工業(yè)化國家的環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境基本公共服務(wù)，都要比環(huán)境問題的出現(xiàn)滯后若干年，發(fā)達(dá)國家在傳統(tǒng)工業(yè)化進(jìn)程中也就都付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。這對(duì)處于環(huán)境問題疊加式爆發(fā)、環(huán)境基本公共服務(wù)相對(duì)滯后的中國來說，特別值得深思。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)非均等程度評(píng)估及均等化路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11&ZD041）

責(zé) 編∕楊昀赟

On the Experience of the Developed Countries in Environmental Governance and the Insights

Lu Hongyou

Abstract： The developed countries have paid a heavy price for their conventional industrialization path of generating pollution that had to be cleaned up later. Thanks to the long-term interaction among the academia， the government and other parties， the turning point of the Kuznets Curve finally appeared at the end of the twentieth century and thereafter the environmental quality has begun to improve slowly. China is now enjoying an accelerated development of industrialization and urbanization， yet accompanied by concurrent outbreaks of various structural environmental risks. As the theory and institution of environmental governance as well as innovation on its mode lag behind， it is difficult to meet the requirements for tackling the actual environmental problems. Relevant experience of the developed countries can be helpful to China.

Keywords： environment， environmental governance， sustainable development