BT融資方式與新疆兵團的基礎設施建設研究

摘要：基礎設施是中國經濟結構的“瓶頸”，對于地處西北邊陲的新疆生產建設兵團（以下簡稱新疆兵團）更是如此。基礎設施建設的資金來源與資金使用出現了巨大的缺口。BT作為一種項目融資方式，所具有的長期性、巨額性使其適合于基礎設施建設。基于BT的特點優勢和新疆基礎設施的現狀，分析了新疆基礎設施建設引入BT應注意的相關問題。

關鍵詞：新疆生產建設兵團；基礎設施；BT融資方式

中圖分類號：F832 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）09-0263-02

新疆生產建設兵團“十二五”期間，全力推進城鎮化、工業化和農業現代化“三化”進程，重點加強基礎設施、重點產業和民生工程建設。單靠政府建設存在很大的資金缺口，必須改變傳統的政府運作方式，發揮市場機制的作用，多方拓展基礎設施建設的投、融資渠道，以制度創新吸引各類投資主體。采用BT模式建設很有必要。BT作為一種項目融資方式，由于固有的特點使其適合于基礎設施建設，對彌補新疆兵團基礎設施建設資金缺口，加快新疆兵團基礎設施建設步伐，擴大對外開放，都有重要的現實意義。也為兵團加快推進城鎮化建設，更好地履行屯墾戍邊維穩特殊使命，提供了強有力的資金保障。

一、BT融資方式與基礎設施建設

長期以來，政府承擔著超出他們合理能力的基礎設施建設，建設資金主要來自稅收和政府債務，政府承擔著基礎設施融資的所有風險。如今，政府債務規模已經相當大，財政負擔日益嚴重，并給進一xRDxRJUV5k0cpWXnzeDVd64QfRzZJd6x+RaJLj28/0w=步舉債造成了困難。在這種情況下，私人資本參與基礎設施建設應運而生，并在全球掀起了基礎設施私營化的浪潮。BT只是基礎設施私營化的一種方式。BT是從BOT模式轉化發展起來的新型投資模式。其廣義解釋代表一個完整的投資過程，即項目的融資、建設、移交全過程。

（一）BT融資方式的主要特征

BT方式作為一種新型的投融資建設方式，主要適用于非經營性的基礎設施和公用事業項目，其主要特征有：

1 從BT方式的組織形式上看。BT項目包含以下參與主體，即項目的發起方（通常指政府）、投資方（具備一定融資能力的建筑商，可采用BT項目公司股權、債權融資及項目融資等多種融資方式，融資功能強大）、項目公司（投資方在項目所在地設立項目公司，負責BT項目具體投資及建設管理）、建設方（項目公司為工程建設的發包方并選擇有資質的建筑商承擔工程建設任務）、回購方（通常政府作為回購方）、回購擔保方（土地抵押、金融機構擔保或信譽較好的企業信用擔保等）。參與主體相互間形成了復雜的經濟和工作關系。

2 從BT方式的法律特征上看。各參與主體間的法律關系較為復雜。BY項目的合同涉及到融資、投資、建設、移交等一系列經濟活動，參與人涉及政府相關部門、項目業主、代建方、項目公司、施工企業、監理公司、設計單位、融資擔保人、銀行、保險公司、原材料和設備供應商、擔保公司、融資顧問及法律顧問等眾多單位和個人。相互間有錯綜復雜的法律關系；BT項目合同是貸款合同、建設合同、回購協議、回購資金擔保、履約擔保及聯合體協議等一系列合同的有機組合。其中，BT項目協議書、回購協議和回購資金擔保及貸款合同是BT模式中較為重要的合同。

3 從BT方式的風險特征上看。BT項目大多投資數額巨大、技術復雜、建設和資金回收時間長，相關風險也較大，各參與主體的風險分擔也非常復雜。包括工程技術風險，中標人投資能力及工程建設管理能力風險、項目回購風險、法律風險、融資風險、政策風險及社會風險等，需要建立相關的一系列機制來防范各種風險。

4 從BY方式建設運作流程上看。主要分為項目準備階段、招標階段、建設階段和項目移交階段，采取一定的技術組織措施、合同措施及科學的工程質量評價方法進行質量控制，采取控制工程變等措施進行投資控制，從管理、組織、合同及經濟措施方面人手實施項目進度控制等，各階段合理的項目運作流程是項目運作成功的關鍵和保證。

（二）發展BT融資方式的優勢

BT作為一種創新的投融資建設模式，運用到基礎設施建設中，和傳統的投資建設相比，一方面能夠大大緩解政府建設基礎設施巨額的投資壓力，分散基礎設施建設的風險；另一方面也為投資人對項目實施全方位管理，確保項目質量、工期和投資回報提供保證。

1 發展BT模式有利于資源配置。該種模式可以使產業資本和金融資本全新對接，形成一種新的融資格局，實現各參與方“共贏”和基礎設施建設的良性循環。

2 發展BT模式有利于合理分擔風險。BT方式通過設置回購承諾和回購擔保的方式，倡導風險和收益在政府和投資方之間公平分擔和分享，提高各方對項目抗政治風險、金融風險、債務風險的能力。大型建筑企業通過BT方式參與工程項目的投資建設，既有利于避免與中小建筑企業的惡性競爭，又能發揮企業自身技術和資金的綜合優勢。

3 發展BT模式有利于提高運作效率和工程質量。BT模式通過國際標準化管理技術和方法，通過市場化競爭，改善基礎設施建設投資和管理結構，能夠有效實現管理、設計、施工資源整合及緊密銜接，從而減少建設管理和協調環節，提高基礎設施的建設質量，降低建設成本，高科技成分的管理有利于成本控制。以上措施對增強建筑業整體實力、拓展建筑業發展空間、推動建筑業生產方式深層次變革和提升建筑企業核心競爭力具有重要的現實和深遠的歷史意義。

4 發展BT模式有利于改善基礎設施硬件環境，構建社會信用體系。在BT項目中，所有建設期間的資金均來自于BT投資方的自行籌集，因此BT投資方不能以政府未先期付款為由拒絕對參與施工各方、原材料提供商付款，更不能以此為理由拖欠農民工工資。從根本上杜絕了建設過程中的三角債問題，有利于實現社會穩定。

二、新疆生產建設兵團基礎設施建設引入BT的意義

（一）新疆兵團基礎設施的現狀

國際經驗表明，基礎設施投資占GDP的4%才能滿足經濟發展的要求。GDP每增長1%，基礎設施總量就要增加1%，公路增加0.8%，電力增加1.5%，飲用水增加0.5%，通訊增加1.7%。“十一五”以來，新疆兵團GDP的增長速度多在10%以上，但基礎設施的投資方式和數量并沒取得質與量的改變。基礎設施建設已經明顯滯后于經濟發展的要求。新疆兵團的基礎設施己經不能夠滿足西部大開發和兵團“三化”發展對基礎設施的要求，嚴重地制約了新疆兵團國民經濟的進一步發展，加快新疆兵團基礎設施建設已成為實現新疆兵團可持續發展戰略，農業現代化、城鎮化、工業化“三化”戰略和優勢資源轉化戰略的前提性和基礎性工作。隨著新疆作為21世紀中國石油工業后備基地和原材料基地的確立，加快新疆兵團基礎設施建設顯得尤為迫切。

（二）新疆兵團基礎設施建設引入BT的意義

1 有利于減輕政府的財政負擔，促使國民經濟持續、穩定、健康發展。基礎設施是一個先導性產業，是基礎，這就決定了基建要先行。巨額的基礎設施投資需求進一步暴露了現已較大的資金缺口。通過BT方式，一方面彌補了基礎設施建設的資金不足。緩解了資金短缺的壓力，另一方面改善了投資環境，增加政府的財政收入。

2 改善基礎設施建設投融資結構。長期以來，新疆兵團基礎設施建設投融資體制單一，基本屬于政府壟斷狀態，存在著管理落后、效率低、缺乏養護等問題。隨著BT融資方式的推廣，無論國外公司還是國內民營機構都可以參加基礎設施建設，制定出符合新疆兵團基礎設施建設投資現狀的BT項目政策，可以使投融資結構多元化，引進競爭機制，有利于加快制度創新，打破目前存在的由單一投資體制形成的行業和部門壟斷局面，理順基礎設施建設領域的價格體系，改變建設由政府包辦的局面。BT融資方式打破了政府在基礎設施領域的絕對壟斷，在公共產品的供給中引入市場機制，起到了合理配置資源的效應。

3 改善和優化社會資本投資結構。目前，社會資本投資集中在加工工業和第三產業，投資于基礎產業和基礎設施的比例較低，社會資本投資結構不盡合理。因此，根據新疆兵團經濟建設的具體情況，選擇一些基礎設施項目，鼓勵和引導社會資本采用BT融資方式進行投資建設，將有助于調整和優化產業結構。

三、新疆兵團基礎設施建設中實行BT融資方式應注意的相關問題

（一）BT建設項目招投標環節通常忽視對工程造價的控制。目前，BT項目招標，重點放在對出資人的招標，由于在招投標環節中施工圖設計未最后完成，缺乏明細項目清單，無法編制準確的施工預算，因此，BT項目成本在招標時就無法概算。一些大型的市政建設項目，僅對特殊的土石方挖裝運價格作了限定，其他約定為套用定額。在BT項目合同簽訂后，特殊的單項工程以及施工設計圖增加的項目，易引起施工量、價上的爭議。加強BT建設項目的前期準備與論證，減少項目實施過程中的重大設計變更。

（二）BT建設合同通常忽視特殊情況下價格調整的約定。BT項目合同中，雖然通常都對建設過程中材料價格上漲的調整范圍作了約定，但是對材料調整的技術方案普遍考慮不足。對一些特殊項目，通常合同約定采用市場價格，但實際中，對因一些材料或能源價格上漲引起的項目單價調整，市場價卻無法明確表述。

（三）BT建設項目合同通常忽視對項目成本費用的控制。由于多數BT建設項目合同的重點只是在融資額度、資金利息及費用核定、回購期限及回購款支付方式等方面做出約定，而對資金成本和費用成本沒有相應的明確控制措施。如某BT建設項目合同只對資金成本進行約定，要求資金到賬即按同期銀行貸款利率計息，同時支付一定比例的資金運行費用；在費用支出上，涉及到項目準備、招標談判、合同簽署、政府回購等各個環節，但是合同卻看不到相關成本費用控制方面的約定。若考慮實際施工中的變動，今后政府回購價可能會增高，政府債務壓力會加大。應加強政府對回購成本控制。

（四）現行BT建設項目合作模式下，政府無法對BT建設項目質量進行監督。現行的有些BT建設項目合作模式下，在施工隊伍選定、工程單價和總價確定、工程進度安排、工程質量控制等方面都是約定由中標的BT方負責，作為回購人的政府不能直接進行項目管理和質量控制。如果BT方出于利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面做出調整，項目建設質量就得不到應有的保證，容易引發不必要的糾紛。應加強政府對工程質量的監督。

（責任編輯：陳麗敏）