加強國際化社區服務管理推進社會管理創新以望京社區為例

摘要：社會管理是在政府的主導下，通過規范化、科學化的制度體系，匯聚多方力量，化解社會矛盾、解決社會問題、促進社會發展、保持社會和諧。社區服務管理是社會創新管理的重要組成部分。服務和管理不同類別人群，是社區建設的重要方向。基于此，結合調研，以望京社區為例，詳盡分析社區的特點、管理模式及存在問題，在此基礎上提出國際化社區服務管理的建議與措施。

關鍵詞：社區；國際化；社會管理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0220-03

人類之所以選擇社區生活的聚居方式，是因為人們可以通過社區的合作得到若干的利益和保障，這個目的的實現就是功能的實現。以功能為主題的研究，一類是經驗性的分類研究。如于顯洋把社區的功能分為一般功能和本質功能，一般功能包括經濟功能、政治功能、教育功能、衛生功能、福利和服務功能、娛樂功能和宗教功能等七類；本質功能包括社會化功能、社會控制功能、社會參與功能、社會互助功能等四類。另一類是功能主義的功能研究。功能主義的研究致力于發現一般規律，并依據規律性認識解釋具體問題。望京社區作為北京市朝陽區的典型國際化社區，具有一定的獨特性，是一個很好的研究范本（本文的經驗材料由望京街道辦事處提供）。一、研究意義

（一）推進和創新社會管理，是城市發展的內在要求

社會管理是在政府的主導下，通過規范化、科學化的制度體系，匯聚多方力量，化解社會矛盾、解決社會問題、促進社會發展、保持社會和諧。

鑒于我國在社會管理方面存在的問題，中央對加強社會管理和服務做出了一系列重大部署，包括完善社會管理格局、加強黨和政府主導的維護群眾權益機制、注重對流動人口和特殊人群管理和服務、健全基層社會管理和服務體系以及加強公共安全體系、推動社會組織健康有序發展等。在落實中央這些重大部署中，關鍵是在社會管理中如何堅持以人為本的理念，將社會管理寓于社會服務之中。實踐中，各級政府已做了有益的探索。

北京市政府的工作目標之一，就是要通過進一步加強和創新社會管理，建設中國特色世界城市。2011年6月中共北京市委在《關于加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見》中明確提出：加強和創新社會管理，全面推進社會建設，是推動首都科學發展、促進社會和諧的重大戰略任務，是加快實施“人文北京、科技北京、綠色北京”戰略，建設中國特色世界城市的重大戰略舉措。

（二）發展和建設和諧社區，是社會管理的有機組成部分

社區服務管理是社會創新管理的重要組成部分。十八大報告社會管理部分就明確提出要“增強城鄉社區服務功能”。《朝陽區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的“三化四區”工作目標中，也結合區域特點，在國際城市建設內容方面提到：為配合北京市世界城市建設，推進朝陽經濟社會健康發展，朝陽區決定在“十二五”期間建設文明和諧宜居、中外文化交融、適宜不同國籍人員居住生活的國際化社區。推進國際化社區建設。在外籍人員集中區域，建立外籍人員服務中心（站），完善社區對外服務功能（《朝陽區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》）。

（三）服務和管理不同類別人群，是社區建沒的重要方向

我國改革開放的深入推進，政治、經濟地位的強勢提升，增強了對外籍人員的吸引力，來華外籍人員數量與日俱增。作為北京市城近郊區中面積最大的一個區，朝陽區與其他市（區縣）相比的典型特征之一，就是外籍人員的在本區人口組成中占比較多。外籍人員大量涌入朝陽，朝陽區外籍人口與日俱增，對之加強服務和管理，將成為朝陽區一項重要的工作任務。

按照功能定位，朝陽區是北京市的涉外大區。根據朝陽區社會辦提供的最新數字顯示，朝陽區外籍人員呈日益增多、廣泛分布且分布不均的現象。在外籍人員大量涌入的情況下，既要與本國居民有區別地進行差異化管理，又要全力做好外籍人員的服務工作。

二、朝陽區典型社區實踐分析

望京地區作為朝陽區配套功能完善的綜合性區域，作為社會轉型中的典型社區，在加強社區服務管理方面具有一定的前導性和借鑒意義。

（一）基本情況分析

首先，望京地區具有人員多樣化的特點。隨著望京城市現代化、區域國際化繼續加快發展，開放型國際化社區建設不斷深化，望京流動人口國際化的特征越發凸顯。同時，望京地區存在單一國別人口比重較大的特點。外籍人口中，韓國國籍人士占80%，約為1.6萬人次。而韓籍人士群體內部的分化也比較明顯，組成成份較為復雜。望京地區的韓國人中，除少數派駐官員外，大體分三類：駐京韓國公司工作人員、留學生和從事商業活動的人員。

此外，望京社區的外籍人口流動性大，居住性質也發生區別性變化。以韓國國籍人士為例，由于受入境簽證時間的制約，長期定居的人較少。從簽證有效期看，短者不到半年，長者8年之久。在望京的韓國人初期主要租房居住，后有部分開辦被稱為民泊的家庭式旅店經營或居住。現在在望京居住的韓國人士已發展到自購房或買房投資。

（二）社區管理模式分析

1.注重細化管理

望京社區深入探索外籍人全新服務管理模式，以不斷適應望京向城市現代化、區域國際化快速發展的要求，于2010年建立了2個外籍人員服務站，入住望京的外籍人員辦理入住登記手續既可以在區分局下屬的派出所內進行，也可以在街道設立的外籍人員服務站進行登記。

同時，望京社區采取多種方式，通過在居民樓內張貼中、英、韓三種語言的公告，加強政策法規的宣傳教育。針對外籍人在華工作和小孩在華讀書的情況，與其工作單位和學校聯系合作，加強企業對員工，學校對學生進行的法律、法規教育。

2.注重文化引導

望京社區注重以文化活動和氛圍營造為基礎，通過搭建平臺、優化環境等手段，增強外籍人員對社區的歸屬感。加強與韓國民間組織的溝通與交流，及時掌握相關情況信息。望京社區還以“文化”構筑起溝通各國人民友誼的橋梁，促進地區中外居民的交流融合。通過開展一年一屆的望京國際文化藝術周、望京中外鄰居節，進一步加強中外居民間的文化交流，持續開展中外共植友誼林、中外居民長走競賽、中外寶寶明星賽、中外家庭廚藝交流、中外家庭結對子等特色活動，增強外籍居民對社區的認同感和歸屬感。

3.注重多重服務格局

望京社區努力為外籍人員提供全面、優質的服務，營造外國人到家的感覺，增強外籍人員對社區的歸屬感。2010年望京街道工委、辦事處按照“新四區”發展戰略要求，以更加開放的理念和國際化的眼光，結合地區實際，立足外籍人員服務站，形成多重服務格局。

（1）積極打造多方位服務格局

外籍人員服務站協助公安派出所、社區民警，開展日常接待境外人員的業務，如辦理臨時住宿登記、涉外法規宣傳、境外人員的發現及核查、涉外入戶調查、涉外情況溝通研判、涉外臺賬檔案管理和涉外案（事）件處置等。

辦事處相關科室牽頭，聯系對接轄區社會單位，廣泛整合社會資源，為外籍人員服務。如律師事務所、醫院、房地產中介、學校與培訓機構、旅行社、文化公司、飲食餐館、旅店等。以服務站為核心，建立對外服務的一張大網。只要外籍人員有需求，在服務站內均可為其免費、及時找到服務單位。這樣外籍人員到服務站，就相當于找到了一個免費優質的引導員。外籍人員一踏進社區，就如同到了自己的家。營造“家”的感覺正是望京街道和外籍服務站的建站理念。

（2）積極打造面對面交流服務格局

“服務站”內硬件布局力求人性化，適合外籍人員文化氛圍。“服務站”內專門配備外語能力較強的外事管理人員和外籍人員義工，實現管理人員與外籍人員之間的面對面的交流，做到第一時間采集各類情況信息、做好服務需求登記，并爭取在“服務站”內解決更多問題。同時在服務站內，設有宣傳展板、電子觸摸屏、宣傳折頁，采用中文、英文和韓文三種文字并存的方式，極大地方便了外籍人員。

（3）積極打造跟進式訪問服務格局

服務站受理的外籍人員事項，都通過服務站的工作人員入戶走訪、電話訪談、網上交流和聯系協調服務單位，做到事事有著落，件件有回音。

（三）社區管理問題分析

1.外籍人員社區歸屬感不強

這突出表現在外籍人員與地區人員融合不夠，多數人對社區不了解，不參與讓區活動，處于觀望狀態。原因主要有三個方面：

首先，是語言和文化的差異，給國人與外籍人員溝通交流帶來了一定的障礙。隨著在望京居住的韓國人逐年增多，帶來了與之語言相通、習慣相近的我國東三省鮮族人到望京開展服務。這些服務行業的存在和發展，一定程度上滿足了鮮族人的生活需求。但在韓國人集中居住的小區，周邊有很多韓國餐館，韓國人樂于局限在自己的小圈子內開展交流活動，對社區尚處于等待觀望狀態，沒有積極參與社區建設的意識。

其次，是對外政策尚不夠細化，街道不能與各種外籍協會建立正常的日常對接。由于外事政策的制約及政治上的敏感，從官方角度與外籍人士的接觸、交流，都持比較慎重的態度，只能有限地開展一些民間的組織活動，由于受時間、出席人員等因素的制約，與政府管理的期望目標還有較大距離。

此外，是部分外籍人員愿意參加社區活動，但主動性較弱，經常處于觀望等待狀態，需要社區通過多種渠道與之建立廣泛的交流機制。

2.信仰、習慣差異激化矛盾

望京地區不同國別居住者的生活習慣和信仰差異，引發了居民間較多的矛盾，中韓居民之間的矛盾尤為突出。聚集的韓國人，以及在此開辦小型服務業的我國東三省的流動鮮族人，他們喜好夜生活，有群聚喝酒的習慣，醉酒擾民的問題較為突出。另外，部分韓國留學生喜好深夜進行體育鍛煉，動作幅度過大，噪音擾民，也引起居民的投訴。而經社區民警警告后，通常也是無濟于事，致使少數中國居民因不能忍受此類生活環境而搬遷。

3.政策法規缺失

國內關于外籍人士管理的政策法規缺失，使有效管理外籍人員缺乏依據和力度。

首先，由于出入境簽證上不要求登記明確的去留地，給外籍人員管理工作帶來被動。根據有關規定，外籍人員在入境后24小時內要到所在地的派出所進行登記，但從目前了解的情況看，外籍人員入境后的真實去向，出入境管理部門并不能與所去地的派出所及時有效地進行信息溝通。實際工作中，只能通過廣泛發動社區干部、居民、流管員做到及時反映和清查核實，使管理總處在被動狀態。

同時，對外籍人員違規行為沒有明確的處罰規定，給外籍人員管理工作帶來被動。從現實情況看，韓國人酒后滋事的情況時有發生，對其違規行為地區派出所只能按相關的規定做最高500元人民幣的處罰。此外，少數韓國人認為自己國家經濟發達，我國管理理念落后，產生一種“優勢心態”，有輕視我國法規，放縱自己行為的現象。

4.專業管理人員稀缺

在望京地區，缺乏專業警力，協管人員少，這給外籍人員管理工作帶來很大困難。目前轄區兩個派出所專業警務人員較少，且只能在對外窗口服務崗位，不能到基層社區。在外籍人員較為集中的社區，每個社區都有1000戶、近萬居民，其中有幾百至上千名外籍人員，社區民警必須將50%的精力投入到外籍人的服務管理工作中。

此外，由于工資待遇過低，不能及時聘用到懂韓語的流管人員，也給地區外籍人員的管理工作帶來較大的因難。

三、國際化社區服務管理的建議與措施

（一）建立外籍人員管理數據庫

要實現社區的優化管理，應該建立派出所、街道和社區資源共享的人員管理數據庫。將外國人納入地區人口管理，做到底數清，情況明。可以借鑒望京街道的成功經驗，在街道或社區設立外籍人員服務站。一方面協助派出所開展外籍人員居住登記。另一方面與派出所共同建立外籍人員數據庫，及時準確地掌握地區外籍人員居住情況，為街道和社區開展對外籍人員的服務和管理提供基礎。并且，通過采取“以房找人、以房管人”的模式，建立各社區外籍居民及民泊（旅館）管理臺賬，進一步細化數據庫管理。

（二）發揮基層組織作用

需要注意的是，在發揮派出所對外管理作用的同時，應注重發揮社區居委會和社區服務站的作用。可以建立街道、居委會、派出所聯動工作機制，對外籍人員實行動態管理和服務。定期召開由街道、派出所、居委會、物業公司和社會單位五方參加的共管小組例會，交流外籍居民管理的動向和問題，研討工作措施。

（三）加強文化引導

社區文化是現代性文化中的一部分，社區文化也是社會主義和諧文化中的一部分。社區服務，不僅要讓外籍居民認可中國的文化，也要讓外籍居民通過社區文化活動產生社區認同感。

對此，可以增設外籍居民漢語培訓項目，滿足外籍居民學習漢語的需求，為他們在中國生活提供便利，同時也幫助外籍居民了解中國文化；并且，要加強雙語硬件環境建設，進一步提高地區雙語或三語牌匾標識的準確率，優化轄區國際語言環境。此外，應注重打造文化活動品牌。通過各種品牌活動的開展，為中外居民的溝通搭建平臺，繁榮社區文化，并不斷提升街道的影響力。

（四）結合管理與服務

社區管理，應堅持管理與服務相結合，服務先行。努力為外籍人員提供全面、優質的服務，增強外籍人員對社區的歸屬感。

可類比望京街道先進經驗，以“便利、快捷、溫馨、現代”的服務宗旨，努力打造“多方位服務，面對面交流，跟進式訪問”三大服務格局的外籍人士服務站，并在北京市范圍內的社區居委會服務站建立外籍人員服務窗口，將外籍人員的服務和管理作為服務站的一項重要工作內容，設窗口、設專人管理。以服務管理站為載體，針對需求，提供入住登記、就學、就醫、就業、居住、法律等多項宣傳咨詢服務，使外籍居民感受到北京生活的便捷與溫馨。

（責任編輯：陳麗敏）