論國土資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

武岡市地處湘西南邊陲，市域總面積1549平方公里，耕地72萬畝，人口81萬，下轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，是一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的典型農(nóng)業(yè)縣級市。近年來，隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，土地資源價值日益飆升，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，各類國土資源違法行為高居不下，擾亂了正常的國土資源管理秩序。為扭轉(zhuǎn)這種不利局面，武岡市國土資源局轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新工作理念，積極探索國土資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)合監(jiān)管新機(jī)制，國土資源執(zhí)法監(jiān)察逐步擺脫了“孤軍作戰(zhàn)”的困局，基本形成了“露頭就打、動工就拆”的快速執(zhí)法機(jī)制。

“三全并舉”走出執(zhí)法困境

武岡市國土資源局從動態(tài)巡查、部門聯(lián)動、內(nèi)外問責(zé)三個方面下功夫，基本構(gòu)建了國土資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。

一是巡查全方位。首先是健全巡查網(wǎng)絡(luò)。該局黨組8名領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)機(jī)關(guān)工作人員分片包干；各國土資源所工作人員包村包礦，村組干部包片包組；聘任駐村干部任信息員、村干部任協(xié)管員、組長任聯(lián)絡(luò)員，形成了“市、鄉(xiāng)、村、組”四級聯(lián)動巡查網(wǎng)絡(luò)。同時，邀請市人大代表、政協(xié)委員擔(dān)任監(jiān)督員，巡查專業(yè)隊(duì)伍與社會力量相結(jié)合，形成了完善的國土資源違法行為預(yù)警機(jī)制。其次是明確巡查職責(zé)。規(guī)定市級負(fù)責(zé)國土資源動態(tài)巡查的督查、指揮和考核工作，負(fù)責(zé)大、要案及縣道以上主要公路兩旁整宗違法案件的查處工作；鄉(xiāng)級負(fù)責(zé)轄區(qū)土地、非煤礦山違法行為的巡查及制止和處罰工作；村、組負(fù)責(zé)國土資源違法信息聯(lián)絡(luò)、反饋、上報和制止工作；礦管所負(fù)責(zé)煤炭資源違法案件的動態(tài)巡查和查處工作。再次是嚴(yán)格巡查責(zé)任。每年市政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂《耕地保護(hù)與維護(hù)礦產(chǎn)資源管理秩序責(zé)任書》；局機(jī)關(guān)與各國土資源所、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、礦管所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村均簽訂《國土資源動態(tài)巡查責(zé)任狀》；各巡查單位與成員簽訂《國土資源動態(tài)巡查分片（分礦）包干責(zé)任狀》；同時制訂《國土資源動態(tài)巡查責(zé)任追究制度》、《國土資源動態(tài)巡查督查制度》，規(guī)定巡查責(zé)任。最后是實(shí)行分區(qū)巡查制度。因地制宜科學(xué)明細(xì)地劃分了三級巡查區(qū)。一級巡查區(qū)為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、主要公路兩側(cè)及違法行為易發(fā)區(qū)，其他區(qū)域?yàn)槎壔蛉壯膊閰^(qū)。規(guī)定一級巡查區(qū)每周巡查不少于一次，二級巡查區(qū)每半月巡查不少于一次，三級巡查區(qū)每月巡查不少于一次。執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)對各巡查區(qū)域?qū)嵭小耙患疽欢讲橐煌▓蟆薄?/p>

二是聯(lián)動全創(chuàng)新。首先是創(chuàng)新法院提前介入機(jī)制。通過與法院的溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)建了制止國土資源違法行為法院提前介入機(jī)制，即國土資源部門在向違法當(dāng)事人下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書》后，如果當(dāng)事人拒不停止，就通知書內(nèi)容向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院審查后，即可對違法施工現(xiàn)場進(jìn)行查封，如當(dāng)事人擅自啟封則由法院對其實(shí)施司法拘留等強(qiáng)制措施。通過法院提前介入，使司法介入時間由原來的2個月縮短為3天，降低了執(zhí)法成本，減少了當(dāng)事人的損失，有效地將土地違法行為制止在萌芽狀態(tài)。其次是創(chuàng)新煤礦監(jiān)管機(jī)制。出臺了《武岡市預(yù)防和治理煤礦超深越界開采管理辦法（試行）》和《武岡市煤礦越界開采井巷密閉管理辦法》，進(jìn)一步明確了國土資源、安監(jiān)、煤炭等部門的職責(zé)，建立了相互通報、共同監(jiān)管的責(zé)任機(jī)制。與公安部門聯(lián)合采取扣押設(shè)備、拘留非法采礦業(yè)主、網(wǎng)上追逃涉礦犯罪人員等措施，形成對礦產(chǎn)資源違法行為的“高壓”態(tài)勢。其三是創(chuàng)新國土資源聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。從紀(jì)檢監(jiān)察、規(guī)劃、建設(shè)、公檢法等部門抽調(diào)專人成立聯(lián)合工作組，每年開展國土資源違法行為專項(xiàng)整治行動，對涉案人員采取黨紀(jì)政紀(jì)處分、行政（司法）拘留甚至刑事處罰等多種手段嚴(yán)厲懲處。凡涉案國家工作人員，一律由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、財(cái)政等部門對當(dāng)事人實(shí)行“停職、停薪、停崗”，對非法礦山采取“停水電、停火工品、停稅費(fèi)票”的措施。兩個“三停”的實(shí)施，較好地遏制了國土資源違法行為。

三是問責(zé)全剛性。首先是對內(nèi)問責(zé)。制定了《國土資源動態(tài)巡查和違法案件查處暫行辦法》和《武岡市國土資源系統(tǒng)行政問責(zé)辦法》，對系統(tǒng)工作人員規(guī)定了41種問責(zé)情形，視情況不同分別給予罰款、取消年度目標(biāo)責(zé)任獎金、取消評先評優(yōu)資格、免職、停職待崗等處罰。并實(shí)行按季考核，考核結(jié)果在全系統(tǒng)通報。其次是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級國土資源監(jiān)管問責(zé)。出臺了《武岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）村級負(fù)責(zé)國土資源監(jiān)管問責(zé)試行辦法》，規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處黨政主要負(fù)責(zé)人為本轄區(qū)國土資源監(jiān)管第一責(zé)任人，分管副職、駐村干部為第二責(zé)任人；各村黨支部書記、村委會主任為該村國土資源監(jiān)管第一責(zé)任人，其他村干部為第二責(zé)任人。明確了問責(zé)方式和問責(zé)情形，對監(jiān)管不到位的扣發(fā)津補(bǔ)貼，情節(jié)嚴(yán)重的給予行政免職處分，并對單位全年工作實(shí)行一票否決。

構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制中存在的難題

“三全并舉”雖然總體上使武岡市資源執(zhí)法監(jiān)察從以往的“一家管”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“大家管”，但由于方方面面因素的制約，還存在以下幾個主要問題：

一是巡查難到位。由于缺乏必要的獎勵激勵機(jī)制，鄉(xiāng)村土地監(jiān)察信息員、協(xié)管員制度很難落實(shí)，加之工作容易得罪人，導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地監(jiān)察信息員、協(xié)管員工作積極性不高，發(fā)現(xiàn)違法行為大多抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，不主動向國土資源部門報告，動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)沒有發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)警功效，難以做到及時發(fā)現(xiàn)、制止、查處土地違法行為。少數(shù)案件由于前期發(fā)現(xiàn)不及時，制止不到位，造成土地違法既成事實(shí)，致使處罰執(zhí)行難度大，久拖不決，沒有發(fā)揮震懾警示作用。

二是聯(lián)動難到位。由于地方政府受現(xiàn)行考核體制和政績觀的影響，“以地招商”、“先上車，后買票”的現(xiàn)象普遍存在，而個別違法用地者往往打著招商引資之名，行違法用地之實(shí)。對這類案件的查處難度和阻力非常大。近年來，該市雖然建立了國土、紀(jì)檢監(jiān)察、規(guī)劃、建設(shè)、安監(jiān)、林業(yè)、環(huán)保、公安、檢察、法院等多部門國土資源執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，但少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和職能部門思想重視不夠，認(rèn)為國土執(zhí)法就是國土部門一家的事，是國土部門一家的責(zé)任，因此在具體工作中，把關(guān)不嚴(yán)，甚至為違法用地開綠燈，提供便利條件。如規(guī)劃部門不查土地權(quán)屬來源就為違法用地者辦理規(guī)劃許可證，房產(chǎn)部門沒有土地證也照發(fā)房產(chǎn)證等，助長了違法用地者的氣焰，給土地執(zhí)法帶來一定的阻力。

三是問責(zé)難到位。由于內(nèi)部問責(zé)制度沒有嚴(yán)格執(zhí)行到位，在某種程度上促長了基層工作人員的“惰性”。特別是執(zhí)法工作缺乏積極主動性，執(zhí)法監(jiān)察防范機(jī)制沒有得到貫徹落實(shí)，沒有真正發(fā)揮源頭預(yù)防的功能。個別國土所執(zhí)法“等”“靠”思想非常嚴(yán)重，一有違法案件就往上面推，完全依賴于上級部門的直接查處，使執(zhí)法工作處處被動。對鄉(xiāng)村的問責(zé)，國土部門只有建議權(quán)，在牽涉對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正問責(zé)處罰的時候，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門鑒于種種考慮，也是疲軟無力，導(dǎo)致問責(zé)成空談。

四是執(zhí)行難到位。由于法律沒有賦予國土部門必要的行政強(qiáng)制權(quán)，國土部門在制止土地違法行為時往往只限于一紙《責(zé)令停止違法行為通知書》，采取向當(dāng)事人勸誡、宣講法律政策等方式勸其自行停止施工，如當(dāng)事人拒不配合，也只能“望洋興嘆”，眼睜睜地看著違法建筑物一天天“長高”。按照現(xiàn)行土地法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，土地執(zhí)法的行政處罰基本上是拆除或者沒收違法建筑物，退還土地，沒收違法所得，并處罰款等幾種形式。對于小額罰款還容易執(zhí)行，一旦涉及拆除或者沒收違法建筑物，沒收違法所得金額較大的，當(dāng)事人就不會那么配合了，基本沒有自動履行的可能。而申請法院強(qiáng)制執(zhí)行也因執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、社會穩(wěn)定等種種原因，不可能每宗案子都執(zhí)行到位。而且，對沒收來的建筑物如何處置，法律規(guī)定尚屬空白，執(zhí)行時無所適從。

健全完善聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制的幾點(diǎn)思考

落實(shí)兩種機(jī)制。一是落實(shí)監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，促使各單位積極主動地開展執(zhí)法監(jiān)察工作，杜絕工作敷衍塞責(zé)、“等”“靠”思想嚴(yán)重的不良風(fēng)氣。加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、村組干部的土地法制宣傳，積極促成市委市政府建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組土地監(jiān)管問責(zé)的考核機(jī)制，確保將《武岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）村級負(fù)責(zé)國土資源監(jiān)管問責(zé)試行辦法》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。二是落實(shí)獎勵機(jī)制。通過建立適當(dāng)?shù)莫剟顧C(jī)制，充分調(diào)動鄉(xiāng)村土地監(jiān)察信息員、協(xié)管員的工作積極性，確保鄉(xiāng)村動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)能夠正常發(fā)揮預(yù)警功效。例如：可以規(guī)定鄉(xiāng)村土地監(jiān)察信息員、協(xié)管員舉報、協(xié)助制止一宗違法占地給予200元獎勵，年底對各村土地監(jiān)察信息員、協(xié)管員進(jìn)行評優(yōu)評先，工作成績突出的給予一定的物質(zhì)獎勵。

加大三個力度。一是加大“查”的力度。嚴(yán)格落實(shí)動態(tài)巡查責(zé)任狀，加大土地執(zhí)法動態(tài)巡查力度，確保及時發(fā)現(xiàn)、制止國土資源違法行為。二是加大“打”的力度。利用法院提前介入機(jī)制、部門聯(lián)合執(zhí)法等，采取查封、司法拘留、兩個“三停”等強(qiáng)硬措施，該拆除的拆除，該沒收的沒收，讓違法者付出慘痛代價。三是加大“疏”的力度。在加大打擊力度的同時，加大用地的疏導(dǎo)，主要是大力開展土地開發(fā)整理工作，積極向上級爭取建設(shè)用地特別是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。并繼續(xù)凍結(jié)單門獨(dú)院選址建房及主要公路沿線的零星用地，大力推行農(nóng)村村民集中成片建房模式，從節(jié)約集約土地上緩解農(nóng)民建房用地供需矛盾。

加強(qiáng)四項(xiàng)工作。一是加強(qiáng)宣傳教育。要進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源法律法規(guī)宣傳工作，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、村組干部的法制宣傳教育。通過召開會議貫徹宣傳、舉辦培訓(xùn)班、印發(fā)宣傳資料、播放電視專題片、發(fā)表新聞信息、出動宣傳車等多種形式，加大宣傳力度，使廣大群眾、各級領(lǐng)導(dǎo)干部及時了解國土最新法律政策，贏得社會各界廣泛支持，為國土執(zhí)法營造良好的輿論氛圍。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動。繼續(xù)爭取市委市政府對國土資源工作的重視和支持，進(jìn)一步健全完善國土資源執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，凝聚執(zhí)法合力，打出執(zhí)法“組合拳”。并探索建立對各相關(guān)部門的國土資源監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，如：規(guī)定對違法用地建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)改部門不得立項(xiàng)，規(guī)劃部門不得辦理建設(shè)規(guī)劃許可證，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證，電力和市政公用企業(yè)不得通電、通水、通氣，房產(chǎn)部門不得辦理房屋所有權(quán)登記手續(xù)，金融部門不得發(fā)放貸款，工商部門不得辦理企業(yè)注冊登記等。凡因把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)為國土資源違法行為開綠燈及提供便利條件的，一律追究承辦人員及有關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，從政府行為層面上截?cái)鄧临Y源違法行為的源頭。三是加強(qiáng)支撐保障。由于執(zhí)法監(jiān)察工作相對于其他工作來講，是一項(xiàng)艱苦、危險、易得罪人的工作，為充分調(diào)動其工作積極性，建議對執(zhí)法人員的經(jīng)濟(jì)、政治待遇高看一籌，同時積極與上級主管部門及組織人事、編制部門協(xié)調(diào)，爭取將事業(yè)編制的執(zhí)法人員轉(zhuǎn)為公務(wù)員，解決他們的后顧之憂。四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。建立完善定期學(xué)習(xí)考試制度，嚴(yán)格獎罰措施，促使執(zhí)法人員加強(qiáng)政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，努力增強(qiáng)自身綜合素質(zhì)，提高執(zhí)法水平和辦案效率，杜絕“疲、懶、散”的工作作風(fēng)。同時，加強(qiáng)系統(tǒng)之間的橫向交流，多向外縣市兄弟單位學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，努力提升業(yè)務(wù)水平。

（作者單位：邵陽武岡市國土資源局）