從“暫行報律”風波看孫中山臨時政府的危機公關

【摘 要】本文通過分析民國時發生的“暫行報律”風波的經過，以及在危機公關中政府領導者應具有的五個方面的任務：意義感知、決策制定、意義構建、終止和學習，闡述中華民國臨時政府在“暫行報律”風波中的迅速而積極的危機公關之道。

【關鍵詞】“暫行報律”事件 危機公關 臨時政府

辛亥革命推翻了滿清帝制，使民主和共和深入人心。臨時政府的締造者孫中山先生認為民主制度在中國不僅是必要的，也是可行的。他所倡導的“民權主義”中提出了“人民有權，政府有能”，鼓吹民主自由并不難，真正難的是如何落實。在臨時政府成立不久之時，發生了一件新聞界為之震動的事件——“暫行報律”風波，此次風波雖然在整個社會中引發了沖突和矛盾，但臨時政府應變得當，本著以民為本、尊重法制的態度，順利度過了此次風波。

一、“暫行報律”風波始末

1912年初，鑒于《大清報律》被廢止后報界面臨無章可循的情況，南京臨時政府內務部次長居正令內務部參事林長民起草民國《暫行報律》。但是，剛剛頒布的《暫行報律》卻遭到了新聞界的一致反對。中國報業俱進會以及上海《申報》《新聞報》《時報》等11家報紙聯名致電孫中山，并且“通電各埠”，指責“內務部擅定報律，侵奪立法權……欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論，報界全體萬難承認。”①3月7日，章太炎在《大共和日報》上發表了社論《卻還內務部所訂報律》，其他各報也同時刊發，進一步抵制《暫行報律》。鑒于新聞界的強烈抗議，臨時大總統孫中山3月9日發布《大總統令內務部取消暫行報律文》，稱“民國一切法律，皆當由參議院決議宣布，乃為有效。該部所布暫行報律，既未經參議院議決，自無法律效力。不得以暫行兩字，謂可從權辦理。”②自此《暫行報律》乃作廢，風波得以告一段落。

經過1911年的辛亥革命，言論自由正在由理想轉變成實踐，孫中山先生的“民權主義”十分強調對普羅大眾的言論自由權利的保障。臨時政府出于“補偏救弊”目的而頒布《暫行報律》，但這對于剛剛離開滿清政府輿論鉗制的新聞界來說是難以接受的，從而遭到新聞界的一致反對。

各界對《暫行報律》的抵制，主要出于三個原因：一是對言論自由的維護；二是認為《暫行報律》的制定主體和頒布程序不合法，即在國會尚未成立、《中華民國臨時約法》尚未頒布實施之前，內務部擅自頒布“報律”便屬于“侵立法大權”的違法程序，因此不應當被遵守；三是《暫行報律》內容模糊、文意不通，罪與非罪界限不清，在法律規范上存在漏洞。

縱觀內務部所行報律，今日看來，其內容上雖存在漏洞但其目的是對的。章太炎作為一個激進的自由主義革命者，對《暫行報律》進行了辛辣的諷刺，稱內務部“侵立法之權”、“若不知律文體裁，而以條教告示之言用為法律，無怪他人笑為外行矣”，并且認為“若貿然遵守斯令，是對于官吏則許其侵權，而對于自身則任人陵踐，雖欲委曲遷就，勢有不能”，他的態度堅決而極端。從當時情況來看，新生政權頒布法令是再正常不過的事情，與孫中山有政治分歧的章太炎表現出這樣堅決的反對態度，是出于他的激進自由主義情緒，而并非純粹地站在言論自由、新聞法制的角度。對于任何一個政府來說，放縱亦或是鉗制這樣的激進言論，處理不慎都會對動蕩的社會局面造成更大混亂。

然而面對全社會的一致抵制，作為新生政權的領導人——臨時大總統孫中山先生并沒有惱羞成怒進而鎮壓輿論，反而在第一時間里做出了明確表態——下令取消《暫行報律》。這次的“暫行報律”風波對臨時政府來說無疑是一次公關危機，能否妥善處理此次危機關系著臨時政府的穩固以及民心所向。對于擔任著臨時大總統的孫中山先生來說，在危機中的領導作用至關重要。

二、臨時政府的危機公關

在出現社會問題時，政府面對公眾既要承認所面對的問題，又不能推卸責任，這是贏得公眾信任的最基本條件。危機發生時，領導者的危機意識和決策制定就起到了至關重要的作用。

有學者指出，在危機中的領導者主要有五個關鍵性的任務，分別是：“意義感知、決策制定、意義構建、終止和學習。”③其中，意義感知主要指一旦存在出現危機的潛在可能性，領導者就能夠感知并且采取措施來應對。領導者必須首先對威脅進行評估，并且判斷危機究竟是怎么回事。領導者應當機立斷，危機事件的發生會對社會產生怎樣的威脅，對什么或者對哪些人構成威脅；作為領導者應采取什么樣的運作方式來處理現狀，局勢在下一階段將會如何發展，等等。

顯然，《暫行報律》的頒布是由于政府感知到當時社會新聞界無章可循的現況而制定的；而《暫行報律》的取消則是孫中山先生考慮到“報界全體萬難承認”的狀況，并認為“善從惡改，古人以為常師。自非專制淫威，從無故事摧抑者。該部所布暫行報律，雖出補偏救弊之苦心，實昧先后緩急之要序，使議著疑滿清鉗制輿論之惡政復見于今，甚無謂也。”④，孫中山先生以低調的姿態來回復新聞界的指責，使得民間的抵觸情緒很快得到了平復，并且強調了臨時政府以憲法為重而非專制之國的民主本質。在這種政府與公眾雙向對等交流溝通模式之下，政府本著公開透明的原則公開危機并做出相應解釋，積極消除公眾的恐慌與誤解；另一方面高度重視民意，并將其作為決策的依據。

危機常常是突如其來的，這使得政策必須在短時間內制定。在危急情況下，公共資源很可能出現供不應求的狀況，危機形勢亦模糊易變，對于政府部門來說，思考、商量和政策獲得認同的時間非常有限。危機迫使政府及其領導者必須在短時間內應對他們在日常管理中沒有遇到過的問題。從《暫行報律》風波來看，《暫行報律》是在3月4日頒布的，而一經頒布就引起了輿論的軒然大波。上海報界俱進會抵制《暫行報律》的通電發布于3月6日，章太炎《卻還內務部所定報律議》發表于3月7日；而孫中山先生《大總統令內務部取消暫行報律文》亦發布于3月7日，臨時政府采取措施之迅速，可見孫中山先生的決斷力。政府與媒體溝通順暢、對輿論做出反應快速，才能使這次危機在短時間內得以解決。

處理危機時的意義構建行為，也是衡量領導者危機處理能力的一項很重要的標準。一場危機會使民眾產生強烈的需求，他們不但想知道到底發生了什么，并且想弄明白怎么才能保護他們的切身利益。在危機事件中，公眾希望領導者能降低不確定性，并且對究竟發生了什么、為什么會發生以及應該如何應對等問題提供一個權威的解釋。孫中山先生在3月7日發表的《大總統令內務部取消暫行報律文》中清楚地肯定了新聞界對于《暫行報律》的非議，并且根據上海報界俱進會和章太炎所發表的文章內容所針對的指責內容一一做出了明確的指示。孫中山的舉動可以說是成功消除了民眾對于《暫行報律》是鉗制輿論的疑慮，又明確指出內務部所頒布的報律不符合法定程序，因而不具備法律效力。并且他還表示：“民國此后應否設置報律及如何訂立之處，當俟國民會議議決。”⑤這便如章太炎等人所說“立法之權，職在國會”，表現出臨時大總統孫中山先生對民主和憲法的充分尊重，也給了民眾一個清晰而完善的答復，確保了公眾的知情權。

倘若長時間停滯在危機狀態中只會撼動政府的根基，對于一個民主政府來說會付出更大的代價，因此領導者必須使社會回到正常狀態。危機的終止是從緊急狀態回到常態，政府應當在一定程度上減少危機操作的規模。臨時政府的迅速決策使得當時社會得以在最短的時間內回到了常態，孫中山先生更是親自發文來平9CMSUHkJBuQtTNQK4KldRJPZgQE0nvFCthNKD/mqDDE=息各界的不滿。臨時政府的迅速而積極的作為，使得此次風波沒有被擴大化；以一種自我檢討的方式來回應輿論，更是能夠與各界進行有效溝通，獲得民眾的支持。

在危機管理中，最后一項戰略性的領導任務是政治教訓和組織教訓的汲取。當3月7日孫中山下令撤銷《暫行報律》之后，臨時政府聽取民眾意見，意識到立法程序的重要性，參議院于3月11日頒布了《中華民國臨時約法》，其中更是強調和保障了人民享有的各項自由的權利，并且也為以后實施各項規章制度提供了準繩。

當時新聞界對于新聞自由的認識有失偏頗，一味地追求理想中的新聞自由，認為制定律法就是“鉗制輿論”；更有以章太炎為首的激進自由主義者，認為“民主國本無報律”，進而對《暫行報律》進行堅決抵制。這其中更有各個政黨間的相互政治博弈。孫中山一直主張“主權在民”，重視輿論，強調報界要“言論一致”，使“人心一致”，從而維護國家統一，維護臨時政府新生政權。在這次風波中，作為領導者，他既疏通了民意，也成功規避了危機可能帶來的不確定因素。

結語

政府的危機管理手段服務于危機管理目標，由于政府危機管理措施直接作用于社會和公眾，因此它的選擇和使用直接影響到政府的地位以及其公共形象，關系到公眾對政府管理目標和政府能力的認可度。

在此次危機公關中，以孫中山先生為代表的臨時政府始終以民權和法律為主要考量因素，凸顯出臨時政府的民主與法治的本質。此次危機的成功解決，不僅對于當時中華民國臨時政府的法制和民主建設具有重大意義；時至今日，在政府危機公關中這仍然是值得學習的范例。□

參考文獻

①《上海報界上孫大總統電》[N].《申報》，1912-3-6

②④⑤《大總統令內務部取消〈暫行報律〉文》，《孫中山全集》[C].北京：中華書局，1982

③[荷蘭]阿金·伯恩、保羅·特哈特、[瑞典]埃瑞克·斯特恩、邦特·桑德留斯：《危機管理政治學——壓力之下的公共領導能力》[M].河南人民出版社，2010：15-22

（作者：廣西大學新聞傳播學院碩士研究生）

責編：姚少寶