國家治理現代化的新意

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》盡管在經濟方面著墨很多，但改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，用的是專門的政治術語。這里的“治理體系”是個大的概念，或者說是一種“廣義的政治體系”，包含了經濟、政治、社會、文化、生態等各個領域的制度、體制與機制。而其中的關鍵是黨和國家兩個體系內部的治理，其他層面的治理是從這兩種治理中派生出來的。

那么這兩種治理的目標是什么呢？在“富強民主文明和諧”幾大現代化目標中，“民主”是比較對應于這兩種治理的目標，過去的權威性文件也因此提出了“以黨內民主帶動人民民主”的政治發展思路。這次“決定”中沒有出現這樣的提法，在講國家治理時，首要概念是“民主”，在講政黨治理時，首要概念是“領導”，二者的關系需要結合中國現代化的性質與國情來理解。

中國現代化不同于西方現代化的關鍵特征是：西方走的是一條“社會造國家，國家造政黨”的道路，中國走的是一條“政黨造國家，國家造社會”的道路。中國共產黨首先建立起一個現代的國家，再通過這個國家來打造現代的社會。盡管所造的社會反過來會改造國家和政黨，但在這個過程完成之前，執政黨處于一個發動機的地位，需要保持強大的領導力，推動國家朝著民主的方向邁進。這種政黨是一種“轉型性政黨（transfomational party）”，不同于西方國家的“交易性政黨（transactional party）”。因此，在中國的現代化時期，民主對于執政黨和國家的治理來說，其意義非常不同，對前者主要是工具性意義，對后者主要是目標性意義。

相對于“民主”來說，中國的政黨治理更需要的是“自律”。在中國共產黨試圖保持強大領導力的整個現代化階段，黨外監督總體上是比較弱的，如果沒有高度的自律，它就會因為黨內的治理失敗導致國家的治理失敗。這里面有著難以辯駁的邏輯關聯，非西方國家的實踐也提供著越來越可靠的事實根據。中國共產黨的黨內治理通常講發揚民主，這個“發揚”是準確的用語，表示其目的不是民主，而是通過民主的手段保證政黨的自律。《決定》中關于黨內治理的論述特別強調“堅決糾正唯票取人”的現象，“真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來”。另外在“強化權力運行制約和監督體系”一節中，重點論述如何建立以紀委為中心的監督體系，這是“政黨自律”的關鍵內容，試圖通過政黨自律體系建設將黨和國家的權力關進籠子里。這種關系往上提升一步就是“政黨自律”與“國家民主”的關系。

就目前來說，國家民主的關鍵是通過“人大這只手”來管好權力，政黨自律的關鍵是通過“紀委這只手”來管好權力。就人大這只手來說，《決定》中比以前更加具體地列出人大民主的內容，尤其是人大監督的內容，強調“‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能” 。就紀委這只手來說，《決定》中重點論述如何改革黨的紀律檢查體制，強化“自上而下”的垂直監督。

簡言之，“政黨自律”主要是加強自上而下的監督，“國家民主”主要是加強自下而上的監督。這兩個似乎矛盾的過程在《決定》中都有可操作的辦法，通過不同的體制機制創新，也許可以在某個時期內實現“公意”與“眾意”在治理體系中的雙劍合璧。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授）