制度體系現代化：理論經緯和技術細節

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。三中全會《決定》涵蓋15個領域、60個具體任務，每一句話的內涵都十分豐富，落實下去都會使對應領域的體制機制發生重大變化。要實現這一總目標，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，必須對中國特色社會主義制度體系現代化的理論經緯和技術細節加以科學分析，進行科學規劃。

制度體系頂層設計的理論經緯

改革的突破口就是制度改革，支撐點就是中國制度改革頂層設計和總體規劃

中國改革開放三十多年來，我們堅定不移走中國特色社會主義道路，既不走僵化封閉的老路，也不走改旗易幟的邪路，取得了舉世矚目的成就。今天，制度改革已經進入深水區和攻堅期，單項改革效果弱化，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節地聯系在一起，已經很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題。要沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬，我們必須從理論到實踐探索新的制度安排。“頂層設計”理念的提出，正是基于這樣的大背景。如果說“人口紅利”使我們從低收入國家成功地邁向中等收入國家，那么未來我們從中等收入國家邁向高收入國家，要避免“中等收入陷阱”，則更加要靠改革形成的“制度紅利”。推進中國制度改革，要加強頂層設計的分層研究和探索。

怎樣全面推進和實施制度改革？必須確立改革的突破口和支撐點。這個突破口就是制度改革，支撐點就是中國制度改革頂層設計和總體規劃，以此加強制度供給、完善法律制度、釋放制度紅利。而要真正破題，必須理論先行，建立理論框架，形成理論支撐。只有如此，才能從思想上聚合各項相關改革協調推進的正能量，更有利于在宏觀、中觀、微觀層面探索制度改革、制度創新的路徑。

為什么要從宏觀、中觀和微觀進行分層研究？現行研究制度體系的層次分類方法一般是單一靜態結構。實踐中一般分為宏觀層次（憲法、黨章、法律、綱要、規劃等體制性安排等），中觀層次（相關法律和法規、規則、規章、條例等機制性安排），微觀層次（各種具體制度安排、對策、做法和經驗）。今天的中國社會政治經濟是多元的、系統的、變化的、復雜的，制度頂層設計應該是立體的、動態的。中國制度改革目標模式設定，必須根據分層理論從宏觀、中觀、微觀三個層面探尋制度頂層設計新的理論支撐，進行整體規劃，探索與中國發展水平相匹配的現代治理結構，推進國家治理體系和治理能力現代化。

宏觀制度建設的整體設計——自發演化與理性建構相結合。從歷史現實來看，各國選擇什么樣的制度是歷史和邏輯統一的產物。多元文明和制度之間的共存、競爭甚至沖突必將長期存在。在大國競爭中，準確定位中國制度，發揮優勢、揚長避短、抓住機遇、化解危機，將汲取人類成功經驗和走中國道路結合，將理性建構和自主演變有機結合，使中國制度不斷完善和發展，可以預見，中國制度的世界意義必將逐步顯現。

中觀安排和推行制度實施——正式制度與非正式制度相結合。一個國家具體的制度形態，受制于一個國家的歷史傳統、規模大小、人口多少、經濟狀況、信仰方式等諸多因素，是各國正式制度與非正式制度結合的產物。現代化改革和社會變遷的過程中，一些國家保持了社會穩定，一些國家進入動蕩和衰退。要根據具體國情的社會組織程度，理性引領改革，進行頂層設計，推進制度改革。

微觀分析和設計制度——人類行為理論與交易費用理論相結合。一國制度的具體形態只能在各種主體相互交往的過程漸進性成型，是各種主體之間相互交往、相互作用和相互博弈的產物。

制度體系頂層設計的組織保障和科學支撐

如果沒有高效的執行機構切實加以落實，“頂層設計”即便有著精致完美的規劃方案，也不會形成廣泛的社會實效

改革的頂層設計應該具有高端戰略性、整體系統性、先后次序性和縝密科學性，其中一個重要的特點就是需要中央層面進行的設計，因此，改革的頂層設計是宏觀視野，通過改革統籌協調來推進科學發展。全局性改革應當由國家統籌協調，在單項突進與齊頭并進難度都增大的情況下，進一步加強統籌主導至關重要。如果沒有高效的執行機構切實加以落實，“頂層設計”即便有著精致完美的規劃方案，也不會形成廣泛積極的社會實效。中共十八屆三中全會決定，中央成立全面深化改革領導小組。該機構的成立將有利于把決定內容真正落實到制度、體制、機制建設的層面，形成社會參與機制，凝聚改革動力；將通過建立改革進程的評估、問責、監督機制，營造有利的社會環境和輿論環境。

要建立制度頂層設計的科學支撐系統。一方面，建立完善的經濟、社會、政治、文化和環境五位一體的改革進程評估指標體系來衡量改革進程的實際發展；另一方面建立改革實效的反饋機制，對改革過程中暴露的沖突、矛盾和問題，充分聽取社會各方面的意見和建議，并進行相應的科學評估。首先，要確立中國制度的經緯坐標，對中國巨大的體制、機制和制度進行現實定位、測量和評估，從提高制度效率的角度進行定性梳理和定量研究，以問題為導向倒逼改革；其次，要建立目標模式，在宏觀、中觀和微觀層面對中國特色社會主義制度進行科學規劃；要探索改革路徑，研究經濟轉軌和制度轉型的規律，設計實施方案；第三，我們要堅持改革，更要不斷創新，探索在現有的大的政治經濟框架下，通過功能的改進、結構的調整、細節的完善，既要從頂層設計上確定制度改革的目標模式、變遷路徑、過程控制方案，又要從技術細節角度去解決我們面臨的問題，例如市場基本制度的完善、利益調整機制的建立、公民有序地擴大參與、權力的制約和監督，等等。

制度決定國家的命運、文明的延續和民族的存亡。推進國家治理體系和治理能力現代化，立足點是中國制度體系的優化。在激烈的大國競爭中，美國力圖構建跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋美歐自貿區，建立一個“強西方”、“大西方”。美歐自貿區將占全球GDP的50%、貿易的40%，而日本加入后的TPP占全球GDP、貿易的40%，中國被排除在外。可以預見，在制度規則制定方面就會形成以美國為首的自由經濟體聯盟同以中國為首的發展中大國之間的對決，形成新的大國競爭的態勢。中國要想成為全球大國，要維系經濟持續發展的能力，必須推進國家治理體系和治理能力現代化，更要從自身利益出發參與全球的制度、機制與框架設計。到2020年實現三中全會提出的總目標，中國制度具有的世界意義將是中華文明對人類作出的新貢獻。

釋放“制度紅利”的路徑和政策

中國的行政審批缺乏讓公共權力在陽光下運行的程序

從宏觀和歷史角度看，中國正處于轉變經濟增長方式的初級階段，中國經濟面臨著投資占GDP比重過高、“劉易斯拐點”迫近和潛在產出增長放緩這三大挑戰，財政政策和貨幣政策的空間逐步縮小成為最高決策者面臨的世紀難題。唯一出路是釋放“制度紅利”——能帶來巨大紅利的制度改革能夠將經濟增長與轉型包容在一起，通過改革釋放新的增量空間來緩沖經濟轉型帶來的壓力，實現可持續的健康發展。中國經濟要實現成本優勢轉向技術優勢、外需拉動轉向內需拉動、投資拉動轉向投資和消費并重，打造“中國經濟升級版”，許多結構性改革的推進、特別是制度改革需要時間和堅定的政治決心，更需要理論和智慧。

從中觀和現實角度看，要轉變政府職能，處理好政府與市場、與社會的關系。要結合中國國情和發展水平，經濟領域要更多發揮市場配置資源的決定性作用，社會領域要更好地利用社會的力量。例如，關于行政審批制度改革，在現存的審批制度具體執行中，一些審批缺乏具體制度細節和操作程序，中國的行政審批制度設計像個迷宮，缺乏讓公共權力在陽光下運行的程序。例如，中國是汽車產業審批最嚴格的國家之一，幾十年過去了，中國的汽車市場被國外品牌全面占領，國產品牌至今無法崛起的事實，讓我們必須對行政審批制度的技術和細節進行嚴肅、認真的反思和研究。

從微觀和局部看，制度供給不足成為中國經濟、社會一系列奇奇怪怪現象和問題的根源。以中國證券市場為例，中國經濟全球一枝獨秀，而中國股票市場“熊冠全球”，究其原因就在于中國證券市場的制度供給遠遠落后于市場需求，證券市場的內部制度扭曲和缺失成為股票市場發展的重要障礙，其中最引人關注的就是新股發行制度的利益分配不均、監督和審批合一、制度實施機制缺失和懲罰不力等。要使證券市場具備定價、籌資、融資、有效配置資源、實現金融結構優化五個功能，必須對現行證券市場的制度設計進行根本性梳理，進行較為徹底的制度性改革，才能從根本上解決問題，才能使中國的股票市場重現光明前途。以財政改革為例，中央向地方的轉移支付涉及幾萬億，至今沒有專門法律，建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制任重道遠。

康德說：道德是理想的，而制度是現實的；道德是揚善的，而制度是抑惡的。現實的、抑惡的制度頂層設計，更應該是科學的和有理論指導的。

（作者為北京大學立法研究中心兼職教授，近著《中國制度》）

責編/馬靜 美編/石玉