公共產(chǎn)權(quán)制度變革核心

產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易有序運(yùn)行的基本前提，對(duì)資源配置以及社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生深層影響。我國(guó)的社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以公共產(chǎn)權(quán)為主體，這是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，也是當(dāng)前及今后經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)核心問(wèn)題。

上個(gè)世紀(jì)90年代的公共產(chǎn)權(quán)制度改革，重心放在國(guó)企方面，而忽略了大量公共自然資源和社會(huì)領(lǐng)域資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革，前者如土地、礦產(chǎn)資源、景區(qū)、海灘、河流等；后者如科研、文化、教育、醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域傳統(tǒng)事業(yè)單位的公共產(chǎn)權(quán)改革。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)對(duì)公共資源的配置、利用和保護(hù)基本采用行政手段，造成公共資源的產(chǎn)權(quán)缺乏市場(chǎng)化機(jī)制，缺乏流動(dòng)性和結(jié)構(gòu)化，最終導(dǎo)致所有者的所有權(quán)虛化。

突出表現(xiàn)在所有者的收益權(quán)沒(méi)有得到有效保護(hù)，國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。大量公共資源的收益沒(méi)有通過(guò)制度化的途徑實(shí)現(xiàn)全民共享，而是被少數(shù)人攫取和占有，轉(zhuǎn)化為私人財(cái)富。一部分人暴富，貧富差距迅速擴(kuò)大，與此有很大關(guān)系。產(chǎn)權(quán)改革缺失，不但造成資源配置扭曲，也導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不公。

公共產(chǎn)權(quán)制度殘缺，權(quán)屬界定不清，就會(huì)引發(fā)大量的經(jīng)濟(jì)尋租行為。如果通過(guò)經(jīng)濟(jì)尋租就可以獲得大量收益，經(jīng)濟(jì)主體也就不會(huì)去考慮通過(guò)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)新和長(zhǎng)期戰(zhàn)略來(lái)發(fā)展，機(jī)會(huì)主義、短期化行為就會(huì)盛行。這樣就會(huì)形成殘缺的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，既不會(huì)帶來(lái)效率，也無(wú)公平可言。

公共產(chǎn)權(quán)制度改革要超越所有制意識(shí)形態(tài)，更要超越私有化，更加注重公有制實(shí)現(xiàn)形式的社會(huì)化和結(jié)構(gòu)化，建立多層次的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。改革的基本原則應(yīng)是，既要保持公有制在抑制貧富差距方面的積極作用，同時(shí)又不妨礙資源的市場(chǎng)化配置。公共產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)應(yīng)一律平等，取消行政壟斷。改革的方向是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)化，將所有權(quán)與用益物權(quán)等權(quán)能進(jìn)行分離，進(jìn)而形成所有權(quán)基礎(chǔ)上的多元化、多層次的產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，靜態(tài)的所有權(quán)控制已經(jīng)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的用益物權(quán)等各類“他物權(quán)”的產(chǎn)權(quán)形式。這樣，既提高了資源的配置效率，同時(shí)又保留了所有權(quán)的終極控制力。無(wú)論公私所有權(quán)，都可以通過(guò)債權(quán)、信托權(quán)利、他物權(quán)（如用益物權(quán)）等多種產(chǎn)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是不同于絕對(duì)所有權(quán)觀念下的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一是全面改革“國(guó)家所有，分級(jí)管理”的國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理制度，重新劃分中央與地方在國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理中的責(zé)任義務(wù)以及收益權(quán)。這包括自然資源、國(guó)有資產(chǎn)（含金融資產(chǎn)）、行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)等等，都應(yīng)納入國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度改革之中。通過(guò)重新“確權(quán)”，徹底改革現(xiàn)實(shí)存在的“部門所有制”、“地方所有制”、“內(nèi)部人所有制”。讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)收益通過(guò)公共預(yù)算（包括劃入社保基金、大幅上繳分紅等方式）實(shí)現(xiàn)全民共享。

二是讓國(guó)企、民企、個(gè)人等市場(chǎng)主體都有平等機(jī)會(huì)，以公平的市場(chǎng)價(jià)格使用公共資源，并獲取應(yīng)得的收益。當(dāng)前出現(xiàn)的許多腐敗，都與沒(méi)有構(gòu)建公共產(chǎn)權(quán)制度有直接聯(lián)系。集體土地的產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)全面啟動(dòng)，在集體所有制基礎(chǔ)上形成多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。經(jīng)營(yíng)權(quán)、信托權(quán)、股權(quán)等等，都可以成為集體土地的產(chǎn)權(quán)形式。重慶實(shí)行的“地票”是集體土地產(chǎn)權(quán)改革的一種重要嘗試。重慶的地票制度，使農(nóng)民擁有了可以交易的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)又沒(méi)有改變集體所有制，農(nóng)民把用益物權(quán)轉(zhuǎn)化為“地票”這種新的產(chǎn)權(quán)形式，優(yōu)化了土地資源配置，也保障了農(nóng)民的利益。公共產(chǎn)權(quán)改革的目的就是盡量減少行政權(quán)力的隨意介入， 按照私法自治、契約自由、平等競(jìng)爭(zhēng)等理念進(jìn)行調(diào)整和確立。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰