公共產權制度變革核心

產權是市場交易有序運行的基本前提，對資源配置以及社會運行產生深層影響。我國的社會產權結構以公共產權為主體，這是我國基本經濟制度的基礎，也是當前及今后經濟體制改革的一個核心問題。

上個世紀90年代的公共產權制度改革，重心放在國企方面，而忽略了大量公共自然資源和社會領域資產的產權改革，前者如土地、礦產資源、景區、海灘、河流等；后者如科研、文化、教育、醫療等社會領域傳統事業單位的公共產權改革。在一個相當長的時期內，我國對公共資源的配置、利用和保護基本采用行政手段，造成公共資源的產權缺乏市場化機制，缺乏流動性和結構化，最終導致所有者的所有權虛化。

突出表現在所有者的收益權沒有得到有效保護，國家所有權在經濟上沒有實現。大量公共資源的收益沒有通過制度化的途徑實現全民共享，而是被少數人攫取和占有，轉化為私人財富。一部分人暴富，貧富差距迅速擴大，與此有很大關系。產權改革缺失，不但造成資源配置扭曲，也導致嚴重的社會不公。

公共產權制度殘缺，權屬界定不清，就會引發大量的經濟尋租行為。如果通過經濟尋租就可以獲得大量收益，經濟主體也就不會去考慮通過經營、創新和長期戰略來發展，機會主義、短期化行為就會盛行。這樣就會形成殘缺的市場經濟體制，既不會帶來效率，也無公平可言。

公共產權制度改革要超越所有制意識形態，更要超越私有化，更加注重公有制實現形式的社會化和結構化，建立多層次的產權結構。改革的基本原則應是，既要保持公有制在抑制貧富差距方面的積極作用，同時又不妨礙資源的市場化配置。公共產權與私人產權應一律平等，取消行政壟斷。改革的方向是實現所有權結構化，將所有權與用益物權等權能進行分離，進而形成所有權基礎上的多元化、多層次的產權。現代市場經濟條件下，靜態的所有權控制已經轉向動態的用益物權等各類“他物權”的產權形式。這樣，既提高了資源的配置效率，同時又保留了所有權的終極控制力。無論公私所有權，都可以通過債權、信托權利、他物權（如用益物權）等多種產權來實現。這是不同于絕對所有權觀念下的財產權實現機制。

一是全面改革“國家所有，分級管理”的國有產權管理制度，重新劃分中央與地方在國有產權管理中的責任義務以及收益權。這包括自然資源、國有資產（含金融資產）、行政事業單位財產等等，都應納入國有產權制度改革之中。通過重新“確權”，徹底改革現實存在的“部門所有制”、“地方所有制”、“內部人所有制”。讓國有產權收益通過公共預算（包括劃入社保基金、大幅上繳分紅等方式）實現全民共享。

二是讓國企、民企、個人等市場主體都有平等機會，以公平的市場價格使用公共資源，并獲取應得的收益。當前出現的許多腐敗，都與沒有構建公共產權制度有直接聯系。集體土地的產權改革應全面啟動，在集體所有制基礎上形成多元化的產權結構。經營權、信托權、股權等等，都可以成為集體土地的產權形式。重慶實行的“地票”是集體土地產權改革的一種重要嘗試。重慶的地票制度，使農民擁有了可以交易的產權，同時又沒有改變集體所有制，農民把用益物權轉化為“地票”這種新的產權形式，優化了土地資源配置，也保障了農民的利益。公共產權改革的目的就是盡量減少行政權力的隨意介入， 按照私法自治、契約自由、平等競爭等理念進行調整和確立。

（作者為財政部財政科學研究所副所長、研究員）

責編/劉建 美編/李祥峰