行政機(jī)構(gòu)改革“硬骨頭”拆解

行政體制改革中的“硬骨頭”

在整個改革體系中，行政體制改革“牽一發(fā)而動全身”，是所有其他改革的基礎(chǔ)，應(yīng)作為新階段全面改革的主攻方向。同時，行政管理體制改革是政府的“自我革命”，牽涉面寬、觸及利益層次深；誰都不愿意放棄自己的權(quán)力“領(lǐng)地”以及“烏紗帽”，其難度不言而喻。

大部制改革：如何協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合并、撤銷中的利益博弈； 超級大部“家務(wù)事”多，部內(nèi)協(xié)調(diào)的成本增加；人員分流困難重重。

行政審批制度改革：如何加快推進(jìn)那些“靠審批權(quán)獲利頗豐”的部門改革；如何有效清理和取消一些沒有必要性的行政審批項目；如何減少審批中的權(quán)錢交易。

干部人事制度改革：選拔干部如何“選賢任能”，避免“跑官買官”；能否打破 “鐵飯碗”，能上能下；如何把群眾滿意度作為評價、考核、獎勵、問責(zé)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。

績效管理制度改革：如何減少政績工程；如何進(jìn)行部門間或地區(qū)間的比較考核；建立對“問題官員”、“失責(zé)官員”的科學(xué)問責(zé)、追責(zé)制度。

政務(wù)公開： “三公”經(jīng)費(fèi)能否全公開、可查閱、可質(zhì)詢；官員財產(chǎn)公開如何推進(jìn)；如何預(yù)防官員財產(chǎn)外逃。

……

行政體制改革遠(yuǎn)非一蹴而就之役，以下幾個障礙決定了其進(jìn)程是一個艱難和緩慢的過程。

政府職能轉(zhuǎn)變面臨著很多不確定性

任何組織設(shè)計都是圍繞組織職能做文章的，即做什么事就設(shè)置什么樣的職能機(jī)構(gòu)。大部制改革能否獲得進(jìn)ls8MqRNspRxlIqI9vpkBAA==展和成功，取決于政府職能轉(zhuǎn)變的程度。如果政府職能沒有轉(zhuǎn)變，政府管了很多本該由市場和社會管的事情，大部制改革就會出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。因為，大部制的初衷是提高政府效率和效能，如果沒有職能轉(zhuǎn)變，政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動員”，會使公共決策受“雜音”的干擾而背離科學(xué)的軌道，也會因“包袱”過重而影響了公共服務(wù)的效率。此外，由于職能沒有減少，匆忙地將原來多個機(jī)構(gòu)合并在一起，會使過去發(fā)生在部門之間的外部溝通成本轉(zhuǎn)化為內(nèi)部溝通成本，溝通的程式?jīng)]有發(fā)生實質(zhì)性的變化，溝通成本仍將高企，甚至還有可能加重了大部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)（如司、處、科室）之間的摩擦，從而達(dá)不到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的效果。

政府職能的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事情，它會受到多種因素的制約：一，市場和社會的發(fā)育程度。從理論上講，一個社會的合理治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是政府、市場和社會各司其職和彼此協(xié)調(diào)、有序互動的格局，政府回歸其職能本位，履行經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理四項職能。但要達(dá)到此一境界，取決于市場和社會的發(fā)育程度。在兩者發(fā)育不良的情況下，急于將原來由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給市場和社會，可能會出現(xiàn)“市場失敗”和“社會失敗”的局面，其弊端將遠(yuǎn)甚于“政府失敗”。由于長期封建社會的浸透、現(xiàn)代思想啟蒙的缺失、信仰力量不足、“官本位”文化、計劃經(jīng)濟(jì)體制的制度沉淀和路徑依賴，使中國的市場和社會的發(fā)育舉步維艱，也使政府職能轉(zhuǎn)變面臨著很多不確定性，過程將更加漫長。

二，產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程。雖然從理論上和實踐上并不難搞清楚過多的公有產(chǎn)權(quán)所帶來的弊端，但由于意識形態(tài)的桎梏和集團(tuán)利益格局使我們很容易陷入“國進(jìn)民退”和“國退民進(jìn)”的爭論之中而彷徨和徘徊，從而阻礙了產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程，也阻滯了市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)塑造，導(dǎo)致時至今日“政企分開”、“政資分開”和“政事分開”仍然需要官方文件一而再、再而三地強(qiáng)調(diào)，改革嘗試也屢試不止卻仍收效不彰。在政企、政資和政事之間難以兩斷的情況下，政府職能轉(zhuǎn)變又從何談起呢？

三，政府職能轉(zhuǎn)變不僅是將市場能管好的事情讓市場去管和社會能管好的事情讓社會去管那么簡單，它還包括政府職能范圍內(nèi)的事情政府應(yīng)如何管好的問題。其中，公共服務(wù)供給就是一例，政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府從過去既“掌舵”又“劃槳”的困境中擺脫出來，著重于“掌舵”而非“劃槳”，即政府將主要精力用于“公共品”供給的決策。如決定“公共品”的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并決定相應(yīng)的公共資源配置模式，而將“公共品”的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移給其他社會組織。它要求政府必須重塑治理結(jié)構(gòu)、學(xué)習(xí)新的治理方法，與市場和社會之間形成“伙伴關(guān)系”，通過合同外包等形式實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)的“卸載”，對早已習(xí)慣于管制型治理模式的中國政府來說這無疑是一個嶄新的課題。一種新的社會治理模式的習(xí)得遠(yuǎn)不是一件輕松的事情，最近社會上熱議的政府采購回來的物品普遍比市場價格高出許多的不正常現(xiàn)象就說明了這一過程的艱難性。

四，利益部門化格局。轉(zhuǎn)變政府職能意味著政府放松管制，還權(quán)于市場和社會，首當(dāng)其沖的是改革行政審批制度，要求減少審批事項，簡化審批手續(xù)，實際上是讓政府“革自己的命”，將面臨來自擁有審批權(quán)的政府部門的強(qiáng)烈抵制，因為誰都知道權(quán)力是與利益掛鉤的，這就是為什么行政審批制度經(jīng)過了那么多輪改革后仍然存在審批事項過多、審批程序繁雜和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重的根本原因。

誰都不愿放棄自己的權(quán)力“領(lǐng)地”與 “烏紗帽”

機(jī)構(gòu)改革的最大阻力來自于官員自身，因為改革意味著權(quán)力的調(diào)整，誰都不愿放棄自己的權(quán)力“領(lǐng)地”以及“烏紗帽”，由此出現(xiàn)三種情況下的利益博弈：一，部門合并和撤銷中的博弈。在機(jī)構(gòu)改革之前，改革的主導(dǎo)者都要使出渾身解數(shù)去做說服工作，就像朱镕基總理所說的“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事”，在《朱镕基講話實錄》中他曾這樣描述機(jī)構(gòu)改革的阻力。1997年底，他找?guī)资徊块L逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤。長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難。

二，機(jī)構(gòu)合并之后的博弈。一些地方在大部制改革后，部門合并只是名義上的合并，實際上仍然按原來的機(jī)制運(yùn)作。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然也在一起辦公，但不同業(yè)務(wù)之間仍然涇渭分明，工作人員之間的職責(zé)分工與大部制之前一樣，干活時還是你干你的，我干我的，彼此之間沒有交融，沒有進(jìn)行資源的整合和合理配置。在這種情況下，機(jī)構(gòu)的合并就會貌合神離，離大部制的資源整合要求相去甚遠(yuǎn)。

地方政府大部門這些貌合神離的現(xiàn)象，究其原因是政府“條塊分割”的科層制度和由此而形成的權(quán)利界線催生了利益部門化的格局。即各自都將政府權(quán)力看作是部門甚至個人權(quán)利，忘記了權(quán)力的公共性本質(zhì)，將公權(quán)看作是私人的領(lǐng)地，不容他人染指。當(dāng)上級要求他們打破機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力界線而按大部門的資源整合要求進(jìn)行運(yùn)作時，他們會以專業(yè)技術(shù)、業(yè)務(wù)性質(zhì)為借口百般阻擾，甚至?xí)岢錾霞壷鞴懿块T來要挾，尤其是當(dāng)其所屬系統(tǒng)和領(lǐng)導(dǎo)很“強(qiáng)勢”時就更是如此。為了打破這種官僚桎梏，建議通過法律手段鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果，防止其回潮和反復(fù)；并進(jìn)行深刻的政治體制改革，改變政治力量對比，打破強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)格局。

三，機(jī)構(gòu)分拆博弈。歷史上中國政府機(jī)構(gòu)的合并和拆分可謂是“家常便飯”，出現(xiàn)了“合久必分”、“分久必合”的奇特景觀。不少機(jī)構(gòu)總是會提出這樣和那樣的理由要求自己的機(jī)構(gòu)從某部門中分離出來成為獨立的部門，或者為提高自己機(jī)構(gòu)或部門的規(guī)格和級別而進(jìn)行博弈，最終會使機(jī)構(gòu)的合并成為泡影。

“一統(tǒng)就死”和“一放就亂”的怪圈

大部制能否產(chǎn)生其應(yīng)有的功能，做到既有利于整合資源高效決策、又有利于高效執(zhí)行，取決于其權(quán)力結(jié)構(gòu)配置狀況。國外大部制權(quán)力結(jié)構(gòu)的模式，存在市場化、參與性、獨立性和官僚制四種不同的原則和邏輯，其共同特征是“集中的控制權(quán)”與“分散的執(zhí)行自主權(quán)”相互作用，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機(jī)理。但反觀我國，卻存在小部門體制下的“決策集中控制權(quán)”和部門權(quán)力高度集中而致使二級機(jī)構(gòu)“執(zhí)行自主權(quán)”的雙重缺失現(xiàn)象。

因此，大部門體制能否順利運(yùn)行，并非通過簡單的機(jī)構(gòu)合并就能實現(xiàn)，如何形成一個既適度集中又使一些機(jī)構(gòu)有適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)的機(jī)制將是一個更大的挑戰(zhàn)。也就是說，哪些權(quán)力應(yīng)該集中到大部門之中，哪些權(quán)力應(yīng)該下放給內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和二級機(jī)構(gòu)（如直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門管理的國家局）進(jìn)而形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以及哪些權(quán)力應(yīng)該集中在上級政府部門、哪些權(quán)力應(yīng)該下放給下級政府部門等都將是一個難題。如果這些問題沒有解決好，將會陷入“一統(tǒng)就死”和“一放就亂”的怪圈之中而使大部制改革的初衷化為烏有。

上下“職能同構(gòu)”導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革“水土不服”

近幾年來，一些地方政府積極進(jìn)行了大部制改革的嘗試，推進(jìn)力度較大，如廣東的一些市縣，但由于上級政府沒有進(jìn)行相應(yīng)的大部制改革，即“下改上不改”，出現(xiàn)了上下級政府之間權(quán)力運(yùn)行難以銜接的問題，下級政府無所適從和窮于應(yīng)付，增加了上下之間的溝通難度和成本。筆者認(rèn)為，解決這類問題的出路不是強(qiáng)化“縱向職能同構(gòu)”，“一刀切”地強(qiáng)求上下層級之間政府機(jī)構(gòu)同步改革，而是要從根本上改變高度集中的縱向權(quán)力配置狀況，給予地方政府自主探索行政管理體制的權(quán)力。

在中國，不同地方之間的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平不同，如某一行業(yè)在一個地方可能很發(fā)達(dá)，而在另一個地方則比較落后，相應(yīng)地對不同地方政府職能配置的要求也不一樣；在一些地方，可能由于歷史、文化、地緣等原因而使不同行業(yè)之間聯(lián)系緊密，而在另一些地方則相反，從而對政府職能整合和分立提出了不同的要求。因此，如果簡單地要求上下“職能同構(gòu)”，就不利于探索不同形式的大部制體制，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革的“水土不服”和動蕩不安的現(xiàn)象。但是，如果放棄“職能同構(gòu)”的定勢則會與現(xiàn)存的組織法制體系所賦予的上級政府制衡下級政府機(jī)構(gòu)改革的權(quán)力蘊(yùn)意相抵觸，也將面臨來自單一制國家結(jié)構(gòu)形式對上下權(quán)力統(tǒng)合配置的挑戰(zhàn)，這是大部制改革本身無法擺脫的緊箍咒。此外，如前述，大部制改革并非簡單的機(jī)構(gòu)加減，還涉及到機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置，即不同層次、不同政府職能領(lǐng)域和不同地方如何形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間既分離又協(xié)調(diào)的機(jī)制和模式，可以說這一機(jī)制和模式更直接地制約著大部制改革能否整合資源而高效決策、相對分權(quán)而高效執(zhí)行的運(yùn)行格局。然而，它卻會受到公共服務(wù)的性質(zhì)、職責(zé)體系結(jié)構(gòu)、資源配置結(jié)構(gòu)、事業(yè)單位改革、市場和社會的發(fā)育、監(jiān)督機(jī)制塑造等多種因素的影響，從而呈現(xiàn)出很多不確定性和障礙。

人員分流將面臨更大的困難

政府機(jī)構(gòu)改革常因人員分流而難產(chǎn)或回潮。大部制改革必然涉及一部分機(jī)構(gòu)的合并問題，如果人員沒有實現(xiàn)分流和整合，就難免出現(xiàn)冗員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的臃腫，使大部門無法輕裝上陣而影響效率，也為部門的分拆留下伏筆。從歷史經(jīng)驗來看，改革開放后中國政府多次機(jī)構(gòu)精簡時人員分流方向往往是下級機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，而現(xiàn)在的大部制改革則處于大部制總體趨勢格局要求和事業(yè)單位改革緊鑼密鼓推進(jìn)的背景下，人員分流將面臨更大的困難。如果不顧這些困難而強(qiáng)行推進(jìn)部門的合并精簡和人員分流，將引發(fā)嚴(yán)重的人事法律責(zé)任甚至政局的動蕩而使改革夭折。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰